排污許可管理立法的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)方案

周衛(wèi) 郭少青

摘 要：由深圳大學(xué)主辦的“中美排污許可管理立法研討會(huì)”就中美排污許可證管理的不同環(huán)節(jié)，從如何頒證、如何監(jiān)管、誰(shuí)來監(jiān)管到如何問責(zé)，采用何種方式執(zhí)法等，開展了理論和實(shí)踐層面的探討。討論認(rèn)為，就空氣排污許可證而言，概括來說包含測(cè)量、計(jì)算和監(jiān)管三個(gè)方面，測(cè)量和計(jì)算方面的中美差別并非根本，真正決定制度成敗的差異在于各國(guó)如何實(shí)施監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：排污許可證;證后監(jiān)管;第三方監(jiān)管

2018年11月2日，深圳大學(xué)舉辦“中美排污許可管理立法研討會(huì)”，研討會(huì)圍繞我國(guó)當(dāng)前熱議的排污許可管理?xiàng)l例立法中的關(guān)鍵問題，以“排污許可管理立法的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)方案”為主題，共設(shè)置了三個(gè)單元，分別圍繞“美國(guó)經(jīng)驗(yàn)”和“中國(guó)方案”開展研討。中外四十多位專家、學(xué)者參加了本次會(huì)議。

一、排污許可證制度的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)部分的主要發(fā)言人是來自美國(guó)的許可證工程師Robert P. Smet博士，其發(fā)言主題為“大氣排污許可證的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，重點(diǎn)介紹了美國(guó)大氣排污許可證的發(fā)放和監(jiān)管。

（一）許可證的發(fā)放

發(fā)放許可證，首先要判斷固定源排放者是否需要取得許可證，其規(guī)模以及排放量，是非常重要的因子。美國(guó)《清潔空氣法》將排放源分成了重大污染源、人為非重大污染源、自然非重大污染源，幾乎所有州對(duì)于重大的污染源、人為非重大污染源和自然非重大污染源都要進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于低于以上排放量的小污染源，一些州規(guī)定的是注冊(cè)制。

在美國(guó)，環(huán)保部門發(fā)放許可證并非孤立行動(dòng)，必要時(shí)應(yīng)讓其他相關(guān)利益方，包括聯(lián)邦或州層級(jí)的行政機(jī)關(guān)參與進(jìn)來。發(fā)放過程中，還有一個(gè)對(duì)外宣傳的過程，以確保環(huán)境正義。這類宣教通常針對(duì)的是重大污染源，因?yàn)橹卮笪廴驹赐亲罹哂袪?zhēng)議性的。

（二）許可證的分類

大氣排污許可證按辦證階段可分為建設(shè)許可證和運(yùn)營(yíng)許可證。運(yùn)營(yíng)許可證又可分為一般運(yùn)營(yíng)許可證和特殊運(yùn)營(yíng)許可證。另外還有一種特殊的許可證叫“酸雨許可證”。發(fā)放建設(shè)許可證時(shí)需要對(duì)包括新源在內(nèi)的重大源、人為非重大源和非重大源進(jìn)行審查。運(yùn)營(yíng)許可證針對(duì)的是重大源、人為非重大源和自然非重大源;一般的運(yùn)營(yíng)許可證針對(duì)的是非重大源，各州的管理情況頗為相似?！八嵊暝S可證”則是一種特殊的許可證，針對(duì)的是25兆瓦以上的發(fā)電廠，通常是燃煤發(fā)電廠。

（三）許可證閾值的確定

發(fā)放許可證，首先要確定它的閾值，即排放量的多少。對(duì)于建設(shè)類許可證的閾值，應(yīng)區(qū)分達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)。達(dá)標(biāo)區(qū)內(nèi)受到監(jiān)管的主要污染物有28類，通常其閾值是100噸/年。對(duì)于污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)，閾值較低，只要其排放的某一種污染物的總量達(dá)到了100噸/年，就屬于重大的污染源。有些行業(yè)的閾值較高，如木質(zhì)家具，噴漆產(chǎn)生的污染物達(dá)到250噸/年，才需要申請(qǐng)?jiān)S可證。未達(dá)標(biāo)區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目，其閾值有的是25噸/年，有的則是100噸/年。如洛杉磯的閾值在25噸/年，因?yàn)樗鼘儆谖催_(dá)標(biāo)地區(qū);芝加哥的閾值是100噸/年，因?yàn)樗鼘儆谶_(dá)標(biāo)地區(qū)。重大源的運(yùn)營(yíng)許可證，其閾值為每年100噸。但如果屬于有毒空氣污染物，達(dá)到10噸/年就要申請(qǐng)?jiān)S可證。如果是各種污染物的疊加，其排放總量達(dá)到25噸/年則需要申請(qǐng)?jiān)S可證。有些毒性很大的空氣污染物，如鉻、鉛，哪怕數(shù)量不及10噸，也需要申請(qǐng)?jiān)S可證。

判斷污染源監(jiān)管類型，主要采用“排放潛力原則”（PTE， Potential-To-Emit），即“固定源在其物理和操作設(shè)計(jì)下可排放的最大數(shù)量”，“任何可由國(guó)家環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)排放源大氣污染物的物理和操作設(shè)計(jì)的限制，包括空氣污染控制設(shè)備和操作時(shí)間限制，或燃燒、儲(chǔ)存或加工材料的類型或數(shù)量，均應(yīng)被視為其設(shè)計(jì)的一部分?！北O(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)排放源的潛在排放量計(jì)算出污染源類型。該數(shù)量將決定應(yīng)對(duì)該污染源適用何種類型的許可監(jiān)管。其中，重大污染源是指一個(gè)企業(yè)，只要有一種被管制的污染物，其實(shí)際的和潛在的排放量每年都超過了100噸。人為非重大污染源是說潛在估算排污量超過100噸，但是實(shí)際排放量小于100噸/年。自然非重大污染源是指潛在的估算和實(shí)際的排放量都沒有超過100噸/年的固定源。比較而言，人為非重大污染源的達(dá)標(biāo)相對(duì)來說比重大污染源更為容易。PTE評(píng)估通常由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)，產(chǎn)生的費(fèi)用也是由申請(qǐng)人承擔(dān)。

當(dāng)然，關(guān)于PTE的定義，在法庭上曾有過爭(zhēng)議，但這個(gè)概念仍然存在。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）在20多年前發(fā)布了一份關(guān)于如何確定PTE的白皮書。各州利用這一指導(dǎo)原則在全國(guó)推廣。

（四）頒證后的監(jiān)管

許可證的申請(qǐng)人有義務(wù)確保其提交的申請(qǐng)材料真實(shí)和準(zhǔn)確。監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)獲取應(yīng)受監(jiān)管的信息、有權(quán)進(jìn)入工廠，污染源有義務(wù)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供必要的信息。監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，甚至可以在未提前通知的情況下突擊檢查排放源。如果企業(yè)拒絕提供被監(jiān)管的信息，被視為違規(guī)。同時(shí)固定源有權(quán)被公平對(duì)待，不會(huì)反復(fù)無常，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)越權(quán)，其有申訴的權(quán)利;而公眾及相關(guān)組織有了解非商業(yè)秘密的污染源和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息。

Smet博士特別介紹了許可證制度的第三方監(jiān)管的問題?？梢猿蔀榈谌降闹黧w包括環(huán)境顧問、環(huán)境律師和煙氣檢測(cè)公司。少數(shù)情況下，還包括了污染源的連續(xù)（自動(dòng)）監(jiān)測(cè)合同方。這些第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代表了雇傭方的利益，有些并沒有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，但如果涉及到十分專業(yè)的技術(shù)，則可能需要取得一定資質(zhì)，如環(huán)境顧問要對(duì)工程計(jì)算負(fù)責(zé)，環(huán)境律師需要取得律師執(zhí)照，煙氣檢測(cè)人員應(yīng)該通過相應(yīng)的資格考試。這些專業(yè)技術(shù)人員如果違反了排放許可要求，會(huì)受到喪失執(zhí)業(yè)資格、被起訴甚至更為嚴(yán)厲的處罰。值得注意的是，污染企業(yè)不能以他們雇傭了第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)為由免責(zé)。因此，污染企業(yè)一般會(huì)盡量尋找信譽(yù)最好的第三方。第三方的費(fèi)用由污染企業(yè)承擔(dān)而非政府承擔(dān)。

Smet博士談及許可證相關(guān)信息系統(tǒng)的建設(shè)問題。污染源的連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)備（CEMS）必須獲得監(jiān)測(cè)合同方的定期認(rèn)證，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查數(shù)據(jù)的一致性。美國(guó)激勵(lì)守法最重要的一點(diǎn)是，對(duì)于不合規(guī)的行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰：一般來說，懲罰必須超過違法所得收益;如果屬于故意違法，可能會(huì)追究刑事責(zé)任。

來自自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）北京代表處的吳琪律師引用了美國(guó)《清潔水法》NPDES①排污許可證案例和與會(huì)者分享：位于美國(guó)馬塞諸塞州的康科德鎮(zhèn)污水處理廠申請(qǐng)EPA第一區(qū)域辦公室更新即將到期的NPDES水許可證，但是EPA第一區(qū)域辦公室在最終許可證中采取了比之前草案討論的更為嚴(yán)格的要求，比如鋁排放的限值更嚴(yán)格，并在新的許可證中增加了一些其他新的監(jiān)測(cè)和報(bào)告的限值，而這些限值在舊的許可證中是沒有的?？悼频骆?zhèn)的污水處理廠對(duì)其不服，向EPA的環(huán)境上訴委員會(huì)提起了申訴。

致使第一區(qū)域辦公室施加更為嚴(yán)格的限值的原因和《清潔空氣法》中的“排放潛力原則”很相似，在《清潔水法》中被稱為“合理潛力分析”。區(qū)域辦公室根據(jù)康科德鎮(zhèn)低流量下水的情況進(jìn)行重新估算，修改了許可證中包括鋁排放值在內(nèi)五個(gè)方面的要求。環(huán)境上訴委員會(huì)認(rèn)可了區(qū)域辦公室許可的排污許可證，因?yàn)槠渌O(shè)置的更嚴(yán)格的排放限值經(jīng)過了細(xì)致的論證和計(jì)算。環(huán)境上訴委員會(huì)對(duì)于康科德鎮(zhèn)未能在公眾評(píng)議期間提出異議的要求，直接駁回了其主張;對(duì)于公眾評(píng)議期間有過異議的，提出在技術(shù)事項(xiàng)方面應(yīng)遵從許可證發(fā)放者的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，只要這些要求確實(shí)經(jīng)過了審慎的判斷;但區(qū)域辦公室在答復(fù)異議時(shí)應(yīng)充分解釋這種技術(shù)參數(shù)變化的技術(shù)原理，因此要求區(qū)域辦公室向污水處理廠做出解釋。

該案涉及到排水許可證過程中的標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和報(bào)告的相關(guān)問題。它引發(fā)的需進(jìn)一步思考的問題包括：第一，中國(guó)的許可證是否可以規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、濃度之外的其他限值;第二，是否可以增加對(duì)公眾利益的考量，比如下游飲用水源地的考量;第三，不論是法院還是環(huán)境上訴委員會(huì)，在審理相關(guān)案件的時(shí)候都應(yīng)遵循行政程序法，裁判者者的自由裁量權(quán)應(yīng)受到限制;第四，異議是否在公眾評(píng)議期間提出非常關(guān)鍵。此案中康科德鎮(zhèn)污水處理廠的異議是否在公眾評(píng)議期提出，影響到區(qū)域辦公室的責(zé)任認(rèn)定。值得注意的是，該案中EPA并不受制于公眾意見和公眾情感，僅考慮依法發(fā)放和管理許可證。

在隨后的自由提問與討論環(huán)節(jié)，武漢大學(xué)柯堅(jiān)教授幽默地提出了幾個(gè)問題：第一，家狗和野狗的問題。被家狗咬了，因?yàn)槿菀渍业狡涔芾砣巳菀鬃肪控?zé)任，但是如果是被野狗咬了就沒有辦法追究責(zé)任。排污許可證的本質(zhì)和養(yǎng)狗的許可證的本質(zhì)是一致的。在中國(guó)語(yǔ)境下，面臨一個(gè)倫理性的問題，在存在大量“野狗”的情況下，收編所有“野狗”的可能性有多大，如果不收編即要屠宰，在經(jīng)濟(jì)上是否可行？第二，白箱與黑箱的問題。現(xiàn)在國(guó)家推進(jìn)的許可證制度，實(shí)際上是一個(gè)黑箱制度，只關(guān)注最后出口的、排污口的達(dá)標(biāo)濃度或者總量是否達(dá)到法律要求，而一個(gè)好的許可證一定是一個(gè)白箱，應(yīng)該關(guān)注流程、工藝和內(nèi)部運(yùn)作，并且根據(jù)具體的情況制定相應(yīng)的方案。從行政部門的角度而言，除了要具有“黑箱”的能力，還要完成“白箱”的任務(wù)，即不僅要管制，還要有技術(shù)進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)支持。第三，泡泡和篩子的問題。美國(guó)環(huán)境問題就是一個(gè)泡泡，在基于對(duì)環(huán)境總量的分析基礎(chǔ)上，其成本效率分析才是有效的。如果對(duì)這個(gè)環(huán)境總量沒辦法搞清楚，而只是一味進(jìn)行篩子的篩除功能，管理則很可能失效。

在接下來的環(huán)節(jié)，與會(huì)者圍繞著排污許可證的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題、執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)、排污權(quán)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度關(guān)系、排污權(quán)交易等問題進(jìn)行了探討。在涉及到如何應(yīng)用最佳可用控制技術(shù)這一問題時(shí)，Smet博士結(jié)合其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)指出，最佳可用控制技術(shù)的投入產(chǎn)出是不成比例的，從美國(guó)實(shí)踐情況來看很不適用。另外，最佳可用控制技術(shù)的成本效益只能在達(dá)標(biāo)地區(qū)實(shí)現(xiàn)，而往往最需要應(yīng)用最佳可用控制技術(shù)治理的是未達(dá)標(biāo)地區(qū)，但在未達(dá)標(biāo)地區(qū)卻往往無法實(shí)現(xiàn)其效益，因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)的空氣質(zhì)量已經(jīng)退化了。美國(guó)當(dāng)前已經(jīng)引入5年一次更新的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)替代最佳可用控制技術(shù)了，因此他建議中國(guó)不要再效仿最佳可用控制技術(shù)這條路。

Smet博士強(qiáng)調(diào)了排污許可證制度的技術(shù)性和強(qiáng)制性，認(rèn)為在空氣排污許可證的監(jiān)管問題上，概括來說就是三個(gè)步驟：第一步，針對(duì)點(diǎn)源進(jìn)行測(cè)量;第二步，結(jié)合測(cè)量數(shù)據(jù)進(jìn)行排污量的計(jì)算;第三步，進(jìn)行空氣質(zhì)量的監(jiān)管。前兩步東西方差異甚小，重要的區(qū)別在于我們采用何種方式去監(jiān)管。因此，必須由合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)硬的執(zhí)法手段去推進(jìn)許可證的實(shí)施。同時(shí)，他認(rèn)為企業(yè)在更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)面前會(huì)進(jìn)行自我選擇，市場(chǎng)本身會(huì)幫助政府淘汰掉落后產(chǎn)能。

二、排污許可證制度的理論思辨

這一單元由武漢大學(xué)柯堅(jiān)教授主持。第一位發(fā)言人是來自廣州大學(xué)的黃岳博士，其核心觀點(diǎn)是排污權(quán)交易目前有碎片化的態(tài)勢(shì)，應(yīng)通過規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)避免排污權(quán)交易的碎片化。排污權(quán)交易從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講節(jié)省了三種方面的成本，第一是確定了產(chǎn)權(quán)機(jī)制，以降低交易成本;第二，把排放權(quán)拿到市場(chǎng)金融化，有了衍生品，降低了信息成本;第三可以降低干預(yù)成本。因此，排污權(quán)交易作為一種降低規(guī)制成本的政策工具被選擇。但在實(shí)踐中，排污權(quán)交易具有強(qiáng)烈的不均衡性。因?yàn)檫呺H成本結(jié)余的變化速率差異、成本和人口和本地勞動(dòng)生產(chǎn)率的關(guān)系，市場(chǎng)售價(jià)，生產(chǎn)成本和減排成本等等在地區(qū)間是有差異的。一方面，這些要素差異才讓排污權(quán)交易成為可能，但是另一方面，這些要素的差異可能會(huì)導(dǎo)致所謂的價(jià)格上的剪刀差。如果說這種剪刀差一直存在，就會(huì)導(dǎo)致惡性規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)。以碳排放市場(chǎng)為例，惡性規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致碳價(jià)格非常低、會(huì)導(dǎo)致碳泄露，碳排放價(jià)格無法確定，或者減排不收費(fèi)，所有減排配額無償提供等情況。那么，如何解決惡性的規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)？首先需要統(tǒng)一市場(chǎng)。統(tǒng)一市場(chǎng)可以讓政府間交易市場(chǎng)導(dǎo)致的減排動(dòng)力一致，可以讓價(jià)格信號(hào)更為穩(wěn)定，地區(qū)分工和容量均衡。然而，怎樣達(dá)到統(tǒng)一的市場(chǎng)？這是一個(gè)值得討論的問題。第一個(gè)方法是減排指標(biāo)的建立，指標(biāo)的建立可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)交易的抑制，要抑制這種情況可以采取主動(dòng)申報(bào)加減排目標(biāo)的分配方法，允許跨區(qū)域的減排項(xiàng)目獲得配額。第二個(gè)方法是允許地域之間建立減排壁壘，允許一些區(qū)域設(shè)立較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于未達(dá)標(biāo)區(qū)域，還應(yīng)考慮設(shè)立一個(gè)跨區(qū)域交易的底線。第三個(gè)方法是考慮建立責(zé)任制和效率返還。

隨后發(fā)言的是來自中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院的劉伊曼博士，其報(bào)告主題是“排污許可證的第三方監(jiān)管”。她指出，在我國(guó)，“許可證的第三方監(jiān)管”是指環(huán)保部門委托第三方機(jī)構(gòu)，有可能是自己的下屬事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，代為執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管，其中包括核查，甚至包括執(zhí)法的行為。目前比較常見的有兩種，一是委托（授權(quán)）監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和委托（授權(quán)）現(xiàn)場(chǎng)檢查。排污許可證制度實(shí)施之后，有可能會(huì)增加對(duì)第三方監(jiān)督類型的需求，如委托（授權(quán)）執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬核查，審計(jì)式執(zhí)法檢查。按照目前的法律規(guī)定，在第三方監(jiān)管中存在一些制度障礙，其中最為突出的就是對(duì)第三方監(jiān)管的身份的質(zhì)疑，認(rèn)為第三方監(jiān)管執(zhí)行者沒有執(zhí)法權(quán)。因此，是否或如何賦予第三方監(jiān)管以合法的地位，是值得探討的。

三、我國(guó)排污許可證制度的地方經(jīng)驗(yàn)

這一單元由上海交通大學(xué)法學(xué)院王曦教授主持。第一位發(fā)言人是來自上海環(huán)境科學(xué)院研究員張巖，其報(bào)告主題是“上海市排污許可管理實(shí)踐情況分享”。張巖研究員首先介紹了上海市排污許可證工作的總體思路，主要有三個(gè)方面。一是以許可排放量和減排目標(biāo)為抓手，上海市的排污許可證將減排目標(biāo)和許可排放量一道載入。2016年上海市環(huán)保局制定了《固定污染源重點(diǎn)污染物許可排放量申請(qǐng)及核定規(guī)則（試行）》，主要原則是從嚴(yán)核定排放量，并且根據(jù)政府制定的年度減排目標(biāo)，核定每一年度的排放量。二是以全要素和設(shè)施管理為重點(diǎn)，規(guī)范企業(yè)管理。2017年上海市環(huán)保局發(fā)布了《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》，該細(xì)則將廢水、廢氣、固廢、噪聲一并納入排污許可證的管理，同時(shí)該細(xì)則在國(guó)家暫行規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定企業(yè)申請(qǐng)材料還應(yīng)該包括排污單位的污染治理、設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)規(guī)程。三是以全流程制度銜接為突破，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管。上海的排污許可證制度重點(diǎn)考慮了與前道環(huán)評(píng)制度的銜接。而在事中、事后監(jiān)管方面，其實(shí)現(xiàn)了后臺(tái)監(jiān)察、監(jiān)測(cè)制度的聯(lián)動(dòng)。上海市在推進(jìn)排污許可證工作中存在的主要難點(diǎn)是數(shù)據(jù)對(duì)接方面存在制度障礙。上海市、區(qū)兩級(jí)甚至每個(gè)區(qū)都有不同的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的數(shù)據(jù)需要手動(dòng)錄入，并且數(shù)據(jù)還可能口徑不一致，所以錄入這些數(shù)據(jù)，以及不同數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)接就成了非常耗財(cái)耗力的問題。另外在許可證量化管理方面，執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)也很難確定。

第二位發(fā)言人是咸陽(yáng)市環(huán)保局的副局長(zhǎng)趙英煚博士，其發(fā)言主題是“咸陽(yáng)市排污許可管理實(shí)踐及面臨的主要問題”。他首先介紹了咸陽(yáng)市的證后試點(diǎn)工作。咸陽(yáng)市對(duì)證后管理采取了四級(jí)審核程序，第一是企業(yè)在發(fā)完證后開展自查、發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)依法變更。如果發(fā)現(xiàn)的問題屬于可變更的就及時(shí)變更，如果屬于不可變更的就要求進(jìn)行整改;第二，環(huán)保部門進(jìn)行專項(xiàng)技術(shù)復(fù)核，并將復(fù)核結(jié)果轉(zhuǎn)屬地執(zhí)法部門;第三，對(duì)書面報(bào)告進(jìn)行書面技術(shù)檢查，然后把檢查報(bào)告轉(zhuǎn)到屬地的執(zhí)法部門，即轉(zhuǎn)到屬地的縣區(qū)級(jí)環(huán)保局以及縣區(qū)級(jí)環(huán)保執(zhí)法大隊(duì);第四，由屬地管理部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，必要時(shí)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，同時(shí)把檢查的結(jié)果再錄入系統(tǒng)，或者是同時(shí)再反饋給我們的核發(fā)部門。整體而言，第三到第四個(gè)環(huán)節(jié)推行的難度較大。在執(zhí)法監(jiān)察方面，咸陽(yáng)市環(huán)保局的證后監(jiān)察支隊(duì)是由環(huán)保局環(huán)境執(zhí)法支隊(duì)牽頭負(fù)責(zé)。在企業(yè)履責(zé)方面，為了推進(jìn)排污許可證制度的實(shí)施，咸陽(yáng)市環(huán)保局在2017年開展了大量培訓(xùn)，讓企業(yè)更為深入地理解排污許可證制度，幫助他們更好地進(jìn)行自身的環(huán)境治理。值得一提的是，2018年陜西省正在研討出臺(tái)一部證后管理的指導(dǎo)意見，將對(duì)發(fā)證部門的職責(zé)、執(zhí)法部門的職責(zé)、監(jiān)測(cè)部門的主體資格等進(jìn)行提出明確的指引。接著，趙英煚博士還介紹了美國(guó)的證后管理體系，指出現(xiàn)場(chǎng)合規(guī)檢查是美國(guó)證后管理中最重要的部分，這和其強(qiáng)大的執(zhí)法力量相關(guān)。最后，他提出了我國(guó)排污許可證制度體系目前尚待完善的部分，包括核發(fā)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法部門間協(xié)作機(jī)制待完善;對(duì)未落實(shí)提交執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄的要求、未落實(shí)自行監(jiān)測(cè)要求或落實(shí)質(zhì)量差的行為的罰則需要完善;排放標(biāo)準(zhǔn)待完善，超總量難處罰;執(zhí)法依據(jù)不明確不充足，基層人員能力不足;第三方人員參差不齊;市場(chǎng)缺乏監(jiān)管和證后信息化創(chuàng)新監(jiān)管工具待完善等。

第三位發(fā)言人是來自廣州市環(huán)保局法規(guī)處的裴媛媛，其發(fā)言主題為“廣州市排污許可管理實(shí)踐及面臨的主要問題”。裴媛媛提出，我國(guó)在排污許可證的立法方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)履行環(huán)境治理中的守法主體責(zé)任方面。其次，企業(yè)的違法成本低，守法成本高也是一個(gè)問題。目前企業(yè)在申領(lǐng)排污許可證時(shí)，如果提交了虛假材料，其面臨的法律后果可能僅僅是環(huán)保局不受理其排污許可申請(qǐng)，或者不予批準(zhǔn)，最多是接受警告的行政責(zé)任，違法成本很低。第三，如何定性“虛假材料”，有待進(jìn)一步研究。目前很多企業(yè)在落實(shí)排污許可證精細(xì)化、全流程方面能力明顯不足。我國(guó)現(xiàn)在的排污許可證除了對(duì)排放口、排放標(biāo)準(zhǔn)還有量這些方面做了規(guī)定，同時(shí)還做了關(guān)于臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測(cè)、信息公開等等一些環(huán)境管理的要求。這些要求耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力，很多企業(yè)難以負(fù)荷。需要國(guó)家能出臺(tái)更為簡(jiǎn)明扼要、突出重點(diǎn)的技術(shù)指南和規(guī)范，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。最后，我國(guó)立法應(yīng)為排污許可證制度的推行設(shè)置相關(guān)法律責(zé)任。如現(xiàn)在的排污許可證制度為企業(yè)設(shè)定的許多義務(wù)缺乏相應(yīng)責(zé)任追究機(jī)制，雖然大力推行企業(yè)承諾制，但是缺乏對(duì)其違背承諾規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

第四位發(fā)言人是來自深圳市人居環(huán)境委員會(huì)（現(xiàn)改名“生態(tài)環(huán)境局”）的趙勝軍處長(zhǎng)，其發(fā)言主題是“深圳市排污許可管理實(shí)踐及面臨的主要問題”。他先對(duì)深圳市排污許可工作的開展情況做了介紹：首先，深圳市制定了系列方案，推動(dòng)排污許可制度的落實(shí)，包括《深圳市控制污染物排放許可制工作方案（2017—2020年）》、《深圳市2017下半年重點(diǎn)行業(yè)排污許可證核發(fā)工作方案》、《深圳市電鍍等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排污許可證專項(xiàng)核查工作方案》和《深圳市落實(shí)國(guó)家排污許可制重點(diǎn)工作委內(nèi)分工方案》等文件。第二，通過修訂立法，進(jìn)行排污許可證制度的頂層設(shè)計(jì)。深圳于2017年4月修訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，重點(diǎn)修訂了排污許可證“一證式”改革相關(guān)內(nèi)容，增加了遵守環(huán)境管理要求、履行執(zhí)行報(bào)告義務(wù)等要求，使深圳成為全國(guó)首個(gè)為排污許可制度改革修訂地方性法規(guī)的城市。第三，深圳通過深度挖掘排污許可證的數(shù)據(jù)，完善許可證的信息化管理系統(tǒng)。深圳是第一個(gè)在全國(guó)開發(fā)建設(shè)國(guó)家排污許可證本地系統(tǒng)，無縫對(duì)接國(guó)家平臺(tái)，初步實(shí)現(xiàn)排污許可管理本地化、市區(qū)一體化、審核智能化、展示圖像化、信息移動(dòng)化、內(nèi)容有機(jī)化。第四，深圳市深入研究證后監(jiān)管工作，落實(shí)責(zé)任。深圳印發(fā)了《深圳市電鍍等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排污許可證專項(xiàng)核查工作方案》，組織環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)以及第三方技術(shù)單位，聯(lián)合開展核查工作。但是，深圳排污許可證制度的推行也面臨著一些問題，包括如何進(jìn)一步融合固定污染源管理制度、如何落實(shí)證后監(jiān)管制度、如何建立柔性執(zhí)法機(jī)制等。他提出，在融合固定污染源管理的制度設(shè)計(jì)方面，首先應(yīng)融合排污許可和排水許可，減少行政許可的事項(xiàng)重復(fù);同時(shí)要確立統(tǒng)一的固定污染源管理體制。目前固定污染源管理中數(shù)出多門、數(shù)據(jù)割裂現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)固定污染源管理信息的互聯(lián)互通、一數(shù)多用，減少重復(fù)申報(bào)，可提高管理效能。在落實(shí)證后監(jiān)管制度方面，應(yīng)在國(guó)家層面出臺(tái)排污許可證證后監(jiān)管執(zhí)法手冊(cè)和指南，與排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范一一對(duì)應(yīng)，細(xì)化監(jiān)管執(zhí)法工作制度和要點(diǎn)，讓基層執(zhí)法者知道“查什么、查哪里、怎么查”，提升管理效能。在《排污許可管理?xiàng)l例》中對(duì)第三方的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確限定，同時(shí)研究制定第三方管理規(guī)范，規(guī)定準(zhǔn)入門檻以及監(jiān)督條款，以引導(dǎo)排污許可技術(shù)服務(wù)的第三方市場(chǎng)有序發(fā)展。關(guān)于設(shè)定科學(xué)的處罰細(xì)則，他建議借鑒美國(guó)集威懾理論、行為理論和經(jīng)濟(jì)理論一體的綜合處罰措施，以及采用模型和軟件確定罰款金額的精細(xì)化管理方法，限縮自由裁量權(quán)，提高罰則的可操作性，切實(shí)發(fā)揮處罰的威懾作用。在如何建立柔性執(zhí)法工作機(jī)制方面，他建議在《排污許可管理?xiàng)l例》中，探索建立激勵(lì)排污單位自行監(jiān)管的“柔性激勵(lì)”工作機(jī)制，鼓勵(lì)排污單位自行上報(bào)、自愿披露、及時(shí)改正，降低行政成本，提高監(jiān)管效率。

最后，周衛(wèi)副教授代表深圳大學(xué)做總結(jié)發(fā)言：整個(gè)研討會(huì)就排污許可證的不同環(huán)節(jié)，從頒證、頒證的適用范圍、以及如何監(jiān)管，誰(shuí)來監(jiān)管，如何問責(zé)，采用什么樣的方式來進(jìn)行執(zhí)法等，進(jìn)行了深入探討，來自不同學(xué)科背景，不同行業(yè)背景，不同國(guó)度的實(shí)踐者、學(xué)者在這里有很多的觀點(diǎn)交匯，觸及到排污許可制度的一些基本問題，如我們既往理解的污染者付費(fèi)原則，在排污許可證制度上是如何進(jìn)一步延續(xù)的？第三方監(jiān)管如何定性？究竟是一個(gè)實(shí)施公權(quán)力的行為還是實(shí)現(xiàn)私權(quán)的行為？如果說在我國(guó)，第三方行使的是一種準(zhǔn)公權(quán)的話，那么是基于什么樣的法律基礎(chǔ)獲得這樣一種公權(quán)？是授權(quán)？還是賦權(quán)？或者基于私權(quán)基于合同的約定而取得的一種權(quán)利？在我國(guó)有著相對(duì)比較明確的公私二分的法律體制框架下，這些探討很有價(jià)值。本次討論還觸動(dòng)了一個(gè)最基本的法理問題，即法律移植如何可能？在何種情況之下，在美國(guó)被證明為有一定效益的制度，在中國(guó)仍然可以發(fā)揮效益？它需要哪些經(jīng)濟(jì)條件、法制條件、技術(shù)條件的支持？即便具備這樣的條件，立法時(shí)我們可能又會(huì)面臨一些制度內(nèi)生張力帶來的困難，比方說法律它應(yīng)該規(guī)定得明確，還是應(yīng)該賦予彈性，考慮為創(chuàng)新預(yù)留空間？在創(chuàng)新同時(shí)又怎么跟既有法律體系相融合？當(dāng)法律考慮一致性的時(shí)候，又如何應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜性和差異性？所有這些問題幾乎在所有討論環(huán)節(jié)都得到了不同程度的呈現(xiàn)，希望在未來的時(shí)間，我們可以繼續(xù)探討這些的問題，并以可能有的智慧，盡可能地將這種探索轉(zhuǎn)化為可以實(shí)現(xiàn)的路徑。

注 釋：

① 即美國(guó)《清潔水法》中規(guī)定的國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)（National Polluant Discharge Elimination System，NPDES）。