關于成都市產業(yè)功能區(qū)體制機制建設的思考

成都市改革發(fā)展研究中心

本文基于對產業(yè)新城建設研究以及對產業(yè)功能區(qū)進行實地調研，形成對產業(yè)功能區(qū)體制機制建設的思考。產業(yè)功能區(qū)體制機制建設要堅持人城境業(yè)和諧統(tǒng)一理念，按照PDCA管理，依據(jù)Plan（計劃）—Do（執(zhí)行）—Check（監(jiān)督）—Action（改善）流程，以產業(yè)和全生命周期需求為導向，以轉變政府職能、理順權責關系、激發(fā)市場活力為重點，按照決策科學化系統(tǒng)化規(guī)范化，執(zhí)行目標化項目化標準化，監(jiān)督前置化常態(tài)化體系化，保障集約化精準化便利化，形成體制機制建設的制度供給體系。

決策機制

建立高位推進的領導體制。一方面，建立統(tǒng)籌集中、分類指導的統(tǒng)分指揮系統(tǒng)。按照市產業(yè)功能區(qū)建設工作領導小組統(tǒng)一部署，確保1名市級領導總牽頭1個生態(tài)圈;健全“市領導+市級部門+區(qū)（市）縣+管委會+專業(yè)公司”的工作推進機制，完善市、區(qū)工作對接機制，對跨行政區(qū)的產業(yè)功能區(qū)要定期召開區(qū)（市）縣主要領導間的聯(lián)席會議，共同商討推進規(guī)劃審查、政策整合、項目統(tǒng)籌等重大問題。另一方面，建立多位一體、多方聯(lián)通的決策支持系統(tǒng)。在市產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設工作領導小組辦公室牽頭組建專家咨詢委員會，建立定期聯(lián)席會議制度、專家咨詢指導制度，形成群策群力的工作機制。探索各產業(yè)功能區(qū)所在區(qū)（市）縣部門派駐產業(yè)功能區(qū)代表制度，各產業(yè)功能區(qū)所在地相關部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派駐相關負責人員作為產業(yè)功能區(qū)首席聯(lián)絡員，負責協(xié)調溝通功能區(qū)與相關部門，并將履職情況納入部門專項考核。加強各部門、各渠道之間的交流溝通，建立專家、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等與市工作領導小組直接對話的綠色通道，方便領導小組和相關部門及時了解信息和反饋信息。

建立經濟社會的融合共生機制。一是探索多維共生的運行模式。通過實施“管委會+街道+公司+商（協(xié)）會”的運行管理，實現(xiàn)產業(yè)功能區(qū)經濟發(fā)展、社會事務、城市建設等管理協(xié)同。鼓勵“一區(qū)多園”運行模式，構建“一個平臺多個園區(qū)多塊牌子、一個主體一套班子一套人馬”管理體制。二是形成統(tǒng)籌推進的管理模式。實施“兩張清單（賦權清單、職責任務清單）管理”，把產業(yè)功能區(qū)打造成城市的產業(yè)社區(qū)，注重多渠道、多途徑吸引社會資金參與產業(yè)社區(qū)的開發(fā)、建設和管理。三是推進系統(tǒng)化的治理模式。鼓勵有條件的地方依法定程序將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托產業(yè)功能區(qū)管理，并負責轄區(qū)內企業(yè)和項目服務工作，為功能區(qū)匹配投資平臺承擔土地一級開發(fā)、重大項目投資等職能，功能區(qū)組織引導好相關社會組織和自組織，依托有關專業(yè)商（協(xié)）會做好業(yè)態(tài)提升基礎性工作，實現(xiàn)“管理機構專業(yè)化、服務機構屬地化、建設運營企業(yè)化、業(yè)態(tài)調整自治化”。

建立利于功能區(qū)優(yōu)化調整的規(guī)劃體系。創(chuàng)新規(guī)劃體系，從全市發(fā)展的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌產業(yè)功能區(qū)規(guī)劃，構建層次分明的規(guī)劃體系。一方面，市級層面統(tǒng)籌，以形成全球競爭優(yōu)勢、國內比較優(yōu)勢為目標，打破行政區(qū)劃限制，統(tǒng)籌資源配置和規(guī)劃布局;另一方面，區(qū)縣層面協(xié)同，以形成區(qū)域競爭力，配套支撐全市“5+5+1”產業(yè)體系為目標，細化差異布局重點行業(yè)、重點領域。

執(zhí)行機制

建立市場化規(guī)范化的篩選開發(fā)機制。一方面，拓展市場化服務覆蓋面。通過市場化供給，提供產業(yè)功能區(qū)和城市區(qū)域經濟發(fā)展的綜合式解決方案，寬領域的覆蓋規(guī)劃設計服務、土地整理投資、產業(yè)招商服務、城市運營服務等。另一方面，形成產城融合的規(guī)范化整體開發(fā)機制。通過政府（功能區(qū)管委會）和投資方成立項目公司，整體性外包項目，具體包括設計、建設、移交、運營維護、服務。

建立項目招引和總部培育的建設體系。創(chuàng)新產業(yè)功能區(qū)建設模式和招商模式，探索產業(yè)功能區(qū)招引培育機制。一方面，開辟“小投入、大產出”轉型之路。借鑒新加坡、蘇州工業(yè)園區(qū)建管分離、企業(yè)化運作的發(fā)展模式，邀請專業(yè)的園區(qū)規(guī)劃建設機構、引進民間資本和專業(yè)化招商等方式，解決普遍存在的資金缺乏、園區(qū)規(guī)劃滯后、專業(yè)性差等一系列實際問題。另一方面，開辟“重資本、輕資產”招商之路。圍繞主導產業(yè)，加大基礎設施、金融、科技等配套產業(yè)的投入和企業(yè)引進力度，減輕企業(yè)非生產性投入，為企業(yè)資本利用率最大化騰出空間。

建立體現(xiàn)開放共享的創(chuàng)新場景應用管理體系。堅持以數(shù)據(jù)和信息為基礎，建立創(chuàng)新場景應用的管理體系，加快推進經濟模式向數(shù)據(jù)驅動型發(fā)展模式轉變。一方面，建立產業(yè)生態(tài)圈資源要素需求的整合機制。大力招引技術研發(fā)、產品設計、檢驗檢測等功能性、平臺性項目，促進企業(yè)與零售商、物流商、供應商、服務商和最終用戶建立更加緊密的供應鏈協(xié)作關系，構建產業(yè)生態(tài)圈。另一方面，建立數(shù)據(jù)的共享機制。在數(shù)據(jù)安全的基礎上進一步開放數(shù)字政務，激活大數(shù)據(jù)，牽引新經濟，營造全民參與數(shù)字經濟等新經濟形態(tài)的濃厚氛圍。

監(jiān)督機制

建立利于產業(yè)引育疏導的準入機制。一方面，實施差異性分類標準前置。針對不同類型的產業(yè)功能區(qū)，從產業(yè)布局、環(huán)境控制、投資強度等合理制定投入產出強度標準，控制產業(yè)門類，提升質效。另一方面，建立剛性準入負面清單。嚴格對照“三圖一表”，將不符合產業(yè)功能區(qū)戰(zhàn)略導向、不符合產業(yè)技術演進趨勢、不符合國家中心城市定位、不符合綠色發(fā)展理念的“四類不符”項目列入負面清單，嚴格管控項目準入。

建立以績效為導向的考核評價機制。一是突出績效評價目標導向。通過設立精準定量指數(shù)，推動差異化目標考核，將功能區(qū)建設發(fā)展指標與各部門、各區(qū)（市）縣考核目標掛鉤，確保各項行動計劃和相關政策落實到位。二是推廣要素差異化配置。在實際占用土地3畝（含）以上的工業(yè)企業(yè)、規(guī)模以上企業(yè)中推廣要素差異化配置，規(guī)模以上企業(yè)設置畝均稅收、畝均銷售收入、單位能耗工業(yè)增加值、單位COD排放工業(yè)增加值、單位工業(yè)增加值用水量、全員勞動生產率六項指標;規(guī)模以下企業(yè)設置畝均稅收、畝均銷售收入、單位電耗稅收三個指標，以指標權重和指標基準值為基礎，對企業(yè)進行綜合評價排序。分為A、B、C、D四類，根據(jù)企業(yè)的評價類別，在用地、用水、用電、信貸等環(huán)境資源要素配置上實施差別化措施，倒逼企業(yè)轉型升級，提高工業(yè)企業(yè)資源環(huán)境產出效益。三是注重信息發(fā)布和共享。建立成都產業(yè)功能區(qū)工作網絡數(shù)據(jù)平臺，保障長期、系統(tǒng)、準確地匯集整理、分析發(fā)布相關政策文件以及推進進度、考核結果等，供各區(qū)（市）縣、各部門、各功能區(qū)及時了解工作動態(tài)，確保信息對稱。

建立符合功能區(qū)特色的統(tǒng)計監(jiān)測指標體系。一方面，探索建立激勵約束性的指標體系。圍繞投資產出、創(chuàng)新能力、綠色發(fā)展等方面，結合產業(yè)功能區(qū)發(fā)展質量考核評價辦法，建立功能區(qū)激勵約束統(tǒng)計監(jiān)測指標體系。另一方面，建立健全全程統(tǒng)計監(jiān)測機制。對功能區(qū)建設工作的監(jiān)測指標進行動態(tài)統(tǒng)計和實時跟蹤，建立統(tǒng)計工作聯(lián)席會議制度，以區(qū)市縣為單位督辦，實現(xiàn)功能區(qū)統(tǒng)計指標等相關數(shù)據(jù)的“應統(tǒng)盡統(tǒng)，顆粒歸倉”。在市一級建立功能區(qū)各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)的情況和監(jiān)測信息平臺，實時監(jiān)測功能區(qū)的經濟運行情況。

保障機制

建立多維度創(chuàng)新的人才支持機制。一是瞄準實體經濟引進高端人才。緊緊圍繞高新技術產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域“高精尖缺”的用才需求，大力引進人工智能、大數(shù)據(jù)、航空航天等高精尖領域的創(chuàng)新人才和創(chuàng)新團隊。二是加大對創(chuàng)新人才的政策支持力度。探索打通體制內外的靈活化用人機制。暢通不同身份人員進出通道，“動真碰硬”做實“員額制”，原編制內人員必須辦理出編手續(xù)，實行“滾動式”勞動合同管理;新機制職員（市場化招聘）設置多檔職級，實行考核晉級，適崗身份轉化。三是加強人才中介服務機構扶持力度。爭取放寬外商投資人才中介服務機構的持股比例和最低注冊資本金要求，設立引才中介獎，加快聚集國際一流的人才中介服務機構。四是打造新型智庫支撐高地。多措并舉強化各類改革創(chuàng)新型公益智庫的智力支持體系。

建立變資源為資本的復合型金融支撐機制。一是積極促進科技和金融有效結合。著力培育和壯大科技服務市場主體，加強科技服務平臺建設，提升科技創(chuàng)新公共服務能力。推動知識產權質押融資、專利許可費收益權證券化、專利保險等服務常態(tài)化、規(guī)?；l(fā)展。二是著力搭建產融對接平臺。充分發(fā)揮成都市中小企業(yè)服務中心、生產力促進中心、高新區(qū)盈創(chuàng)動力平臺服務功能，加快建設重大項目、優(yōu)勢產業(yè)投融資信息庫。三是提升資產證券化水平。促進區(qū)域股權交易中心加快搭建“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)板”“一帶一路板”“軍民融合板”，為中小微企業(yè)提供培育、孵化、改制、融資服務。

建立重集約的高效率土地資源配置機制。深化土地供給側結構性改革，推動土地供給由注重增量向盤活存量、優(yōu)化增量并舉，切實提高投資強度和產出效益。一方面，推進土地二次開發(fā)。借鑒上海工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的經驗，對舊園區(qū)進行土地回購、土地復墾、宅基地置換等開發(fā)，盤活工業(yè)園區(qū)存量土地。另一方面，建立產業(yè)退出機制。對已入駐產業(yè)功能區(qū)的企業(yè)進行跟蹤評價，探索分期供地機制，鼓勵不符合產業(yè)定位、經濟貢獻不達標、環(huán)境不友好的企業(yè)主動退出，引導產業(yè)良性可持續(xù)發(fā)展。

建立“三生融合”消費場景達標制。圍繞生產、生活、生態(tài)理念，構建消費場景達標制，推動產業(yè)布局規(guī)范有序、功能區(qū)高標準建設、城市高質量發(fā)展。一方面，落實“產城融合”理念，打破原有過度功能分區(qū)帶來的產業(yè)布局和城市功能隔離的固有模式;另一方面，針對每個產業(yè)功能區(qū)不同特定人群的個性偏好，提升優(yōu)化小街區(qū)場景營造，合理配置商業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務功能，實現(xiàn)政務、商務、服務“三配套”，實現(xiàn)以產促城、以城興產、產城一體。

打造放心投資、安心發(fā)展的國際化營商環(huán)境。一是做到“強服務、真省心”，讓企業(yè)辦事更有便利感。深化“放管服”改革，進一步全面清理規(guī)范市、縣兩級行政許可事項，取消無法律法規(guī)依據(jù)的前置審批事項;堅持“時限就是綠線，超時就是紅線;紅線即預警，觸‘紅即警示”，取消合并審批事項、減少審批環(huán)節(jié)壓縮審批時限，優(yōu)化審批辦事流程。二是做到“強法治、真安心”，讓市場競爭更具公平感。強化市場法治建設，若出現(xiàn)政策變更必須引導全員有序參與，充分尊重功能區(qū)市場主體的意見，聽證范圍和程序必須規(guī)范。三是做到“強監(jiān)管、真放心”，讓企業(yè)投資更有安全感。深化信用體系與其他領域聯(lián)動發(fā)展，建立審批部門誠信服務市場主體評議制;加快探索“互聯(lián)網+監(jiān)督”建設，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，探索數(shù)字化監(jiān)管方式，引入綜合實力強、社會信譽好的第三方信用服務機構，參與審批部門信用建設和信用監(jiān)督工作。