污水環(huán)保PPP項目的風(fēng)險管理

蔣四榮

PPP模式是一種項目建設(shè)中較為獨特的融資方式，其對項目的實施方式與融資形式進行了優(yōu)化，由合同關(guān)系建立，與政府部門、私人企業(yè)存在直接的合作關(guān)系，以保證項目參與主體可以通過項目獲取利潤，形成多贏的經(jīng)營局面，達到項目的最優(yōu)化效果。PPP模式作為一種新型的融資模式，與傳統(tǒng)意義上的融資模式存在顯著差異，PPP模式下項目融資依據(jù)并不是投資人的資質(zhì)，而是根據(jù)政府部門政策的支持力度以及項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)規(guī)模等方面來開展融資工作的，并且這一特征體現(xiàn)在PPP項目的整個過程中，政府部門與私人企業(yè)對整個項目負責(zé)。PPP模式能夠在某種程度上降低項目融資風(fēng)險，通過更加豐富的渠道來吸引社會資本投入到公共事業(yè)建設(shè)中來。政府部門與私人投資主體通過簽訂特許經(jīng)營權(quán)的方式來對項目共同負責(zé)。所以，當(dāng)項目遇到任何問題時，政府與私人投資主體可以以平等的地位來商討解決問題。同時，私人企業(yè)主體的先進技術(shù)與科學(xué)管理方式也能通過PPP模式應(yīng)用在工程中，這也顯著降低了項目的投資風(fēng)險，增加了社會資本投資公共基礎(chǔ)事業(yè)的信心。PPP模式推行以來得到了十分廣泛的應(yīng)用，在經(jīng)濟處于下行周期，地方債務(wù)壓力加劇、政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的情況下，能夠讓政府與社會資本之間互補不足，形成風(fēng)險與利益共同承擔(dān)的合作關(guān)系，以最高效、最低成本的方式向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。PPP模式相對于傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資模式相比優(yōu)勢十分明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，PPP模式能夠進一步拓寬社會資本投資渠道，將其引入基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)供給領(lǐng)域，能夠獲得長時間的穩(wěn)定回報，有助于推動社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。第二，根據(jù)發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，PPP模式下的市場競爭機制與高效的監(jiān)管方式能夠有效提升基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的質(zhì)量。第三，PPP模式不僅僅能夠緩解政府財政壓力，減少政府債務(wù)，讓政府的資金能夠更多地投放到社會保障等民生行業(yè)中。同時，PPP模式還能夠推動政府職能轉(zhuǎn)變，更加完善地體現(xiàn)服務(wù)與監(jiān)督職能。第四，PPP模式的引入能夠打破部分企業(yè)在民生領(lǐng)域的壟斷地位，有助于建設(shè)公平、開放的市場體系，也能夠推動國家的法制化建設(shè)。第五，PPP模式能夠有效提升工程建設(shè)效率，通過應(yīng)用先進的施工技術(shù)來提高施工質(zhì)量與運營水平。

伴隨著社會環(huán)境的發(fā)展以及“大氣十條”“水十條”“土十條”、“智慧城市”“海綿城市”等一系列國家戰(zhàn)略和利好政策的出臺，我國未來環(huán)保市場前景十分廣闊?！禤PP項目操作實務(wù)環(huán)境保護》一書針對我國環(huán)保形勢、PPP模式如何“接駁”環(huán)保、環(huán)保PPP的現(xiàn)實困難與風(fēng)險、環(huán)保PPP創(chuàng)新模式以及環(huán)保PPP前景等角度進行了分析與研究。另外，《PPP項目操作實務(wù)環(huán)境保護》很好地將環(huán)保PPP具體案例融合到理論研究中，能夠讓讀者更容易接受環(huán)保PPP，同時對環(huán)保PPP形成更深刻的理解。在環(huán)保PPP項目中，污水環(huán)保PPP項目是影響民生的重要項目，對我國水資源的嚴格管理有著重要的現(xiàn)實意義。

污水環(huán)保PPP項目是指對生產(chǎn)或生活產(chǎn)生的，卻無法直接排放的污水進行處理，使其能夠達到相應(yīng)的排放標(biāo)準與使用標(biāo)準的污水環(huán)保項目。當(dāng)前我國污水環(huán)保項目的市場成熟度還有待提升，法律法規(guī)與政策具有明顯的引導(dǎo)特征，并且投資規(guī)模相對較大，投資回收時間長，這些特征在一定程度上影響了污水環(huán)保PPP項目發(fā)展。因此，污水環(huán)保PPP項目必須進行高效的風(fēng)險管理，以保證污水環(huán)保PPP項目能夠順利開展。污水環(huán)保PPP項目的風(fēng)險主要有以下幾種：①政治風(fēng)險。污水環(huán)保PPP項目是惠及群眾的生態(tài)環(huán)保工程，通常是政府為了進一步優(yōu)化人們的生活環(huán)境所提出的環(huán)境治理工程項目。在污水環(huán)保PPP項目中政府通常具有優(yōu)勢地位，企業(yè)只能按照政府的要求開展項目工程。當(dāng)前我國PPP項目的立法有待完善，在部分情況下可能出現(xiàn)政府過度承諾的現(xiàn)象，若出現(xiàn)政府違約，企業(yè)則會遭受重大損失，且難以補救。②法律風(fēng)險。污水環(huán)保PPP項目的法律風(fēng)險主要表現(xiàn)為PPP項目政策法規(guī)出現(xiàn)調(diào)整，污水處理環(huán)保行業(yè)的相關(guān)法規(guī)政策出現(xiàn)變化，污水處理環(huán)保行業(yè)稅務(wù)政策出現(xiàn)變化，各種優(yōu)惠政策是否能順利實現(xiàn)等?！禤PP項目操作實務(wù)環(huán)境保護》一書提出，2015年2月出臺的“水十條”對污水環(huán)保PPP項目造成了巨大的影響。該規(guī)定明確指出，要提升城市污水治理設(shè)備的建造與改良.2020年底前必須符合規(guī)定的排放標(biāo)準或再利用標(biāo)準，重點區(qū)域的城市污水治理設(shè)備需要在2017年前達到國家A級排放標(biāo)準。伴隨這一規(guī)定的出臺，生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)察更加嚴格。③市場經(jīng)濟風(fēng)險。市場經(jīng)濟風(fēng)險分為幾個方面，一是融資風(fēng)險。污水環(huán)保PPP項目的資本結(jié)構(gòu)中私人企業(yè)主體需要擁有合理的股權(quán)出資比例與債務(wù)出資比例。同時，私人企業(yè)主體主要通過銀行借貸來進行融資，很有可能出現(xiàn)融資成本過高的情況。二是利率風(fēng)險。市場利率的變動會進一步影響污水環(huán)保PPP項目的收益。三是市場風(fēng)險。其一是價格變動，由于市場經(jīng)濟出現(xiàn)一定程度的通貨膨脹或利率變動導(dǎo)致市場價格出現(xiàn)變化，尤其是利率的上升會拉動貸款成本的提升，導(dǎo)致污水環(huán)保PPP項目收益降低;其二是項目唯一性，污水環(huán)保PPP項目可能存在與其他環(huán)保類項目規(guī)劃到同一區(qū)域的情況，污水處理行業(yè)還存在其他企業(yè)的市場競爭，不斷壓低水費價格也會嚴重影響項目效益;其三是市場需求變化，當(dāng)前污水處理行業(yè)涵蓋了生活污水處理與工業(yè)廢水處理，上游企業(yè)排放的數(shù)量、排污企業(yè)廢水量、生活污水的排出量與進水水質(zhì)濃度的變化是影響污水環(huán)保項目運營的關(guān)鍵因素，我國正面臨著淡水儲備量不斷下降的情況，對于污水處理環(huán)保項目來說，進水量是否能達到要求存在一定變數(shù)。④項目施工風(fēng)險。一是施工安全，在污水環(huán)保PPP項目施工中是否對施工人員進行嚴格的安全培訓(xùn)，是否簽訂了安全協(xié)議，是否對所有安全隱患進行排查，都是潛在施工安全風(fēng)險;二是工期風(fēng)險，工程項目建設(shè)中氣候環(huán)境、設(shè)計有誤、政府干預(yù)等原因都會影響建設(shè)工期，甚至導(dǎo)致項目無法按時交付。綜上所述，污水環(huán)保PPP項目建設(shè)存在多重風(fēng)險因素，污水治理企業(yè)在選擇PPP模式的時候存在源自不同方面的威脅，也存在部分無法確定的要求，導(dǎo)致風(fēng)險加大?；诖耍ＷC污水環(huán)保PPP項目順利開展，需建立完善的PPP項目風(fēng)險控制體系。

基于污水環(huán)保PPP項目進行中的眾多風(fēng)險，可以從以下幾個方面入手對其進行管理：第一，政策法律風(fēng)險防范。政治風(fēng)險控制方面，污水環(huán)保PPP項目在簽訂協(xié)議時要明確列明政府在一般情況下不得干預(yù)項目內(nèi)部具體運作與管理工作。如需政府全部或部分參與，則需要在協(xié)議中明確列明參與事務(wù)的時間、程度、模式等，并在賠償、糾紛、爭議等相關(guān)條款中進行詳細規(guī)定。為避免政府決策時間過長對項目造成影響，可以在協(xié)議中簽署相關(guān)保障條件，明確政府已經(jīng)獲得所有批準條件。在污水環(huán)保PPP項目運作中，若因國家政策調(diào)整而影響PPP項目的收益，協(xié)議上要明確政府需要給予相關(guān)主體的補償措施或金額。污水環(huán)保PPP項目審批后，相關(guān)單位要提前做好審批的充分準備以及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，以確保項目能順利通過政府審批。法律風(fēng)險控制方面，《PPP項目操作實務(wù)環(huán)境保護》中指出，當(dāng)前我國PPP項目相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，尤其是覆蓋面有待拓展。私人企業(yè)為了保障自身利益，可以通過購買保險的方式來分攤風(fēng)險。若國家相關(guān)法律制度發(fā)生變動，對私人企業(yè)主體造成不良影響，則可以減少損失。在簽訂污水環(huán)保PPP項目協(xié)議時要明確羅列各方義務(wù)、權(quán)利以及出現(xiàn)爭端時的解決機制等，最大程度地將政策法規(guī)、稅務(wù)法規(guī)等風(fēng)險降到最低。如2017年出臺的PPP規(guī)范文件限制了國有企業(yè)的融資渠道;又如2018年1月1日出臺的《環(huán)境保護稅法》會對污水環(huán)保PPP項目的融資渠道、回報機制造成影響。國家法律政策的出臺無法預(yù)知，在開展污水環(huán)保PPP項目的過程中要做到風(fēng)險主動規(guī)避，提前設(shè)想好備用融資方案，積極規(guī)避法律風(fēng)險。第二，市場經(jīng)濟風(fēng)險防范。金融風(fēng)險控制方面，污水環(huán)保PPP項目的建設(shè)周期較長，在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時私人企業(yè)主體要重點關(guān)注通貨膨脹系數(shù)與一系列調(diào)價公示，精確合理設(shè)置相關(guān)界限值，盡可能減少利率變動所帶來的損失。如污水環(huán)保PPP項目融資渠道中含有外資，則需要在協(xié)議中明確設(shè)定界限值，避免利率調(diào)整造成的經(jīng)濟損失。融資風(fēng)險控制方面，污水環(huán)保PPP項目擬定融資計劃的過程中要對可行性進行再三核實，可邀請污水處理行業(yè)專家設(shè)計合理的融資結(jié)構(gòu)，以控制融資風(fēng)險。私人企業(yè)主體在進行融資過程中，要盡可能拓展融資渠道，并爭取更多的優(yōu)惠政策，尤其是要盡可能爭取由政府出面的擔(dān)保渠道。市場風(fēng)險控制方面，污水環(huán)保PPP項目中私人企業(yè)主體在項目經(jīng)營過程中要購入大量原材料、施工材料等，在這一過程中需要健全市場競爭機制，以提升采購效益。如同時選擇多家具備相關(guān)條件的商家長期建立采購關(guān)系需要在合同中明確列出價格調(diào)整機制，避免因市場價格波動而造成經(jīng)濟損失。與政府簽訂的協(xié)議中要約定在特許經(jīng)營時期中政府不能再批準帶有競爭性的項目，避免同行競爭對手出現(xiàn)導(dǎo)致需求量減少與價格降低。第三，項目風(fēng)險控制。設(shè)計風(fēng)險控制方面，在污水環(huán)保PPP項目設(shè)計中要充分兼顧污水處理的周邊環(huán)境，以保證設(shè)計技術(shù)的先進性、實用性與經(jīng)濟性，盡可能減少設(shè)計變更，避免增加成本;施工風(fēng)險控制方面，對污水環(huán)保PPP項目的施工建設(shè)進行嚴格監(jiān)督，加強對項目成本、質(zhì)量、工期等方面的控制，督促政府加快配套管網(wǎng)建設(shè)，以便污水環(huán)保PPP項目能夠順利進行;生產(chǎn)風(fēng)險控制方面，私人企業(yè)主體要成立專業(yè)管理部門，應(yīng)用高效的措施來降低原材料、電量消耗，嚴格控制成本。