新世紀(jì)以來日本城市綠地規(guī)劃發(fā)展與借鑒

摘要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了過去30多年的高速發(fā)展，正進(jìn)入中低速發(fā)展的新常態(tài)，城市建設(shè)也從增量擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向存量發(fā)展，圍繞解決城市病，建設(shè)和諧宜居、富有活力的城市雙修工作成為這一時(shí)期的重心。在過去的20多年中，日本也面臨了經(jīng)濟(jì)的整體衰退，但是東京的城市建設(shè)仍然講求協(xié)調(diào)、追求完美，值得我國(guó)借鑒。文章立足規(guī)劃視角，對(duì)新世紀(jì)以來東京的城市綠地規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，明晰各規(guī)劃的要點(diǎn)和特色，從發(fā)展階段、土地制度、開發(fā)模式、未來發(fā)展4方面，探尋適合我國(guó)現(xiàn)階段大城市綠地建設(shè)與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：城市綠地，規(guī)劃體系，經(jīng)驗(yàn)借鑒，日本東京

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.02.001

中國(guó)的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了過去30多年的高速發(fā)展，正進(jìn)入中低速發(fā)展時(shí)期，快速城鎮(zhèn)化帶來的人地矛盾進(jìn)一步突出和激化，城市發(fā)展的動(dòng)力從工業(yè)化特征的要素驅(qū)動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向后工業(yè)化特征的創(chuàng)新與財(cái)富。同時(shí)，2011年以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率持續(xù)走低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)?？梢哉f認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，把握經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里做好一切工作的前提。為此，規(guī)劃供給也需要順應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，既要擺脫速度和增量思維，也要從技術(shù)方法上有所創(chuàng)新，以新興業(yè)態(tài)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以人本關(guān)懷促進(jìn)城市發(fā)展[1]。在此新背景下，2015年根據(jù)中央城市工作會(huì)議提出的“生態(tài)修復(fù)”和“城市修補(bǔ)”的雙修要求，嘗試從增量擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向存量發(fā)展的新探索[2]。在此過程中，我們也需要不斷借鑒國(guó)外的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為雙修工作的進(jìn)一步推進(jìn)提供新思路。

日本東京都自20世紀(jì)80年代以來，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和現(xiàn)代管理理念與方法，加快城市建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大交通、大環(huán)保、大旅游、新都心等戰(zhàn)略，構(gòu)筑了面向21世紀(jì)的現(xiàn)代化、國(guó)際化大都市。但是20世紀(jì)90年代的泡沫經(jīng)濟(jì)造成了日本經(jīng)濟(jì)的整體衰退，2000年后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所復(fù)蘇但依舊緩慢。盡管日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“新的成長(zhǎng)軌道”，但東京的城市建設(shè)仍然講求協(xié)調(diào)、追求完美，有諸多值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，本文以日本東京都為例，立足規(guī)劃視角，對(duì)其新世紀(jì)以來的城市綠地規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，對(duì)其所采取的規(guī)劃建設(shè)策略進(jìn)行剖析和思考，探尋適合我國(guó)現(xiàn)階段大城市綠地建設(shè)與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

1 2000年以來東京綠地規(guī)劃發(fā)展

1.1東京城市發(fā)展所面臨的問題

東京都坐落于遼闊的關(guān)東平原，東西約為90 km、南北約40 km，地形上東部平緩，西部略呈山地。東京都下轄23個(gè)特別區(qū)（簡(jiǎn)稱“23區(qū)部”）、27個(gè)市、5個(gè)町和8個(gè)村（簡(jiǎn)稱“多摩部”）以及伊豆群島和小笠原群島（本州以外島嶼），總面積2191 km2，截至2015年人口約1349萬(wàn)[3]，是世界上人口較多的城市之一。

戰(zhàn)后的東京經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，為了增進(jìn)城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，伴隨2000年《都市計(jì)畫法》的修訂，東京都重新編制了城市戰(zhàn)略規(guī)劃，提出了“到2050年，創(chuàng)造引領(lǐng)世界、充滿魅力、繁榮的國(guó)際大都市東京”的建設(shè)目標(biāo)。2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的舉辦又將為城市發(fā)展帶來新的機(jī)遇，但是目前仍存在諸多問題，表現(xiàn)為：1）人口急劇下降;2）史無(wú)前例的超高齡化社會(huì)的到來;3）國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力處于低迷;4）地球暖化等環(huán)境問題更為深刻;5）必須應(yīng)對(duì)與防范隨時(shí)到來的大地震;6）大規(guī)模政府住宅以及民間住宅設(shè)施的老朽化等等[4]。同時(shí)，人們對(duì)身邊綠色與景觀的追求意識(shí)卻在不斷提高，新的城市發(fā)展必須站在更高的視角，從全局出發(fā)在綜合整治過程中不斷強(qiáng)化城市環(huán)境的建設(shè)，因而，綠地建設(shè)便成為城市問題解決的重要途徑，2000年之后各類綠地規(guī)劃及規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)運(yùn)而生。

1.2新世紀(jì)東京綠地規(guī)劃發(fā)展

為改善城市的自然環(huán)境，1977年日本創(chuàng)設(shè)“綠色總體規(guī)劃”制度以后，東京都于1981年編制了《東京綠色總體規(guī)劃》，其后又結(jié)合《都市綠地保全法》的幾次修訂，于1995年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，基本形成了東京綠地建設(shè)的基本構(gòu)架。隨著城市規(guī)劃的不斷發(fā)展，新理念、新觀點(diǎn)、新方法層出不窮，東京城市發(fā)展從單極走向多極，從集中走向有機(jī)疏散，從中心城市帶動(dòng)周邊發(fā)展的模式走向了合作、交流的網(wǎng)絡(luò)城市模式，進(jìn)入新世紀(jì)后，綠地建設(shè)也在不斷向前發(fā)展，政府部分編制了不同類型的規(guī)劃，經(jīng)整理后如表1所示。

2 東京綠地相關(guān)規(guī)劃的特色

2.1綜合全面的《東京綠色規(guī)劃》（2000）

1）從“綠被率”到“綠率”的拓展。日本在綠地規(guī)劃中通常采用“綠被率”反映城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)綠被地占比的狀況，其中綠被地是指樹林地、草地、農(nóng)田、水邊等區(qū)域被植物所覆蓋的土地，或者沒有被植物所覆蓋但處于自然環(huán)境狀態(tài)的土地的總稱。隨著城市的發(fā)展，東京城市綠地規(guī)劃也在探討如何更加準(zhǔn)確現(xiàn)實(shí)地反映代表城市自然環(huán)境的總體綠量水平。2000年編制的規(guī)劃對(duì)“綠色”進(jìn)行了重新界定，明確指出“綠色”是指支撐生物生存基礎(chǔ)、豐富都民生活環(huán)境的樹林地、草地、農(nóng)田、宅地內(nèi)綠地（包括屋頂綠化）、公園、河流、水渠、湖泊等綠色空間，并首次提出采用“綠率”的指標(biāo)來測(cè)定城市綠量，這一指標(biāo)涵蓋了原綠被率未涉及的水面、水渠、湖泊，以及公園內(nèi)未被植物覆蓋的空間，應(yīng)該說是新的突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年?yáng)|京都23區(qū)部綠率約29%、多摩部約80%，東京都（島嶼除外）約63%，比1974年的狀況整體降低了4%（圖1）。因此，該規(guī)劃中提出的23區(qū)部綠率至2015年需達(dá)到32%，至2025年達(dá)到35%，而多摩部的綠率目標(biāo)為確?，F(xiàn)有指標(biāo)值不下降。

2）規(guī)劃策略的廣泛性和細(xì)致性。該規(guī)劃提出了綠地建設(shè)的總體目標(biāo)、構(gòu)想藍(lán)圖和策略體系。其中“水綠交融具有獨(dú)特風(fēng)格的城市”作為東京綠地建設(shè)的總體定位，并圍繞“以綠色守護(hù)城市環(huán)境”“以綠色支撐城市防災(zāi)”“以綠色創(chuàng)造東京魅力”“以綠色培育生物棲息空間”和“以都民為主體構(gòu)筑綠色”5大理念提出詳細(xì)的策略體系，體現(xiàn)了規(guī)劃內(nèi)容的廣泛性和細(xì)致性（圖2）。

2.2《東京公園綠地規(guī)劃》（2006）與制度創(chuàng)新

2004年?yáng)|京都人均公園綠地面積為5.5 m2，未達(dá)到全國(guó)平均的8.9 m2。2005年?yáng)|京城市規(guī)劃中所確定的公園綠地共有1.06萬(wàn)hm2.其中24%是規(guī)劃公園綠地，需加快建設(shè)。2006年編制的《東京公園綠地規(guī)劃》基于2000年規(guī)劃中確定的綠塊和綠廊，進(jìn)一步明確未來10年所需建設(shè)的公園綠地。該規(guī)劃根據(jù)公園功能對(duì)規(guī)劃用地逐一進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定優(yōu)先建設(shè)區(qū)域和非優(yōu)先建設(shè)區(qū)域，對(duì)于優(yōu)先建設(shè)區(qū)域可以通過土地區(qū)畫整理手法和街區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目得以實(shí)現(xiàn)，若涉及民間土地，則通過新創(chuàng)設(shè)的民設(shè)公園制度鼓勵(lì)個(gè)人或民間團(tuán)體建設(shè)公園（圖3）。該制度明確政府和民間的相應(yīng)作用，政府為鼓勵(lì)民間行為可以放緩限制，允許規(guī)劃公園用地內(nèi)建設(shè)住宅，并提供減免費(fèi)用政策，而民間則保證一定規(guī)模的土地對(duì)外開放，保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)公園的無(wú)償使用，保證公園35年的連續(xù)管理和相關(guān)管理費(fèi)用。

2.3《東京綠色10年計(jì)劃》（2007）與都民綠色意識(shí)培養(yǎng)

該規(guī)劃是針對(duì)未來10年?yáng)|京綠色建設(shè)的一個(gè)較為全面的工作推進(jìn)計(jì)劃，其主要思路是讓每一位都民都成為綠化主體，構(gòu)筑關(guān)心綠色、培育綠色、守護(hù)綠色的行動(dòng)框架，因此規(guī)劃中制定了4方面的推進(jìn)方針。一是提高都民愛綠護(hù)綠意識(shí)，要求都民和企業(yè)應(yīng)作為綠化“主人公”開展“綠色運(yùn)動(dòng)”，同時(shí)建立立體公園制度，促進(jìn)民間企業(yè)或個(gè)人自主進(jìn)行綠化建設(shè)，為城市綠色再生提供契機(jī);二是通過倍增行道樹的方式，尤其強(qiáng)調(diào)城市干道、河流兩側(cè)的綠化帶以及沿道設(shè)施的綠化建設(shè)，形成具有一定寬度的綠色環(huán)境軸，強(qiáng)化綠色空間網(wǎng)絡(luò)建設(shè);三是通過學(xué)校庭園的草坪化建設(shè)模式，為孩子們提供健身運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所，從而形成地區(qū)游憩節(jié)點(diǎn);四是盡一切可能保護(hù)和創(chuàng)造城市中的綠色，如利用農(nóng)田保護(hù)制度、市民綠地制度來保護(hù)城市中綠地、農(nóng)田、林地和丘陵地等，綠化可以綠化的空間，如壁面、屋頂、鐵道沿線斜面、停車場(chǎng)等。

2.4展現(xiàn)城市魅力的《東京公園管理規(guī)劃》（2016）

公園管理規(guī)劃是“后公園”時(shí)代下基于管理視角，從利用者角度出發(fā)，側(cè)重于為市民提供高品質(zhì)的公園服務(wù)而形成的一項(xiàng)新型綜合規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)改變以行政為主導(dǎo)的管理方式，轉(zhuǎn)為由都民、NPO組織、企業(yè)多方攜手共同管理的模式，讓城市公園真正走進(jìn)人們的日常生活。因此，2004年?yáng)|京都首次制定了公園管理規(guī)劃，題為“開創(chuàng)東京新時(shí)期的公園管理”，提出了3大理念和10個(gè)目標(biāo)，并在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上分別對(duì)東京都內(nèi)77處公園進(jìn)行更為詳細(xì)的管理規(guī)劃。為迎接?xùn)|京奧運(yùn)會(huì)的召開，東京都政府將公園作為城市名片，希望在展現(xiàn)東京魅力、提升東京形象方面作進(jìn)一步提升，為此，2016年又重新修訂規(guī)劃。此次規(guī)劃確定了4大理念，即，充分展現(xiàn)城市魅力的公園、支撐高度防災(zāi)的公園、可持續(xù)發(fā)展的公園、具備地區(qū)多元生活核心的公園。其中，在展現(xiàn)城市魅力方面，將部分大型公園轉(zhuǎn)化為國(guó)際性的旅游點(diǎn)，如歷史文化公園、奧運(yùn)場(chǎng)館周邊的公園;將庭園、植物園、動(dòng)物園等打造成“城市會(huì)客廳”，如傳統(tǒng)庭園可傳播日本文化，動(dòng)植物園可通過本土植物的展示促進(jìn)城市間的友好交往等。

3 日本綠地規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1）從發(fā)展階段看，延伸與拓展綠地規(guī)劃指標(biāo)。日本學(xué)者進(jìn)士五十八曾這樣釋義“綠色”：綠色不僅代表著綠色植物，更代表著孕育上千萬(wàn)種生物的大自然，象征著生命;綠色是具有四季變化、給人以季節(jié)感和情緒感的環(huán)境，是使人感到舒適并引起共鳴的環(huán)境，更是一種從城市空間到國(guó)土空間的，具有多重特質(zhì)、性格、種類的環(huán)境[14]?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和恢復(fù)更多依賴于外圍區(qū)域內(nèi)的整體自然環(huán)境[15]，因此，在城市綠地規(guī)劃中需要針對(duì)集中建設(shè)區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、市域等不同空間層次，結(jié)合保護(hù)、恢復(fù)、再生等不同目標(biāo)構(gòu)建新的指標(biāo)體系。

2）從土地制度看，規(guī)劃實(shí)施依賴多方力量同向發(fā)力。日本現(xiàn)行的土地私有制表現(xiàn)為日本將近一半的土地為個(gè)人與法人所有，因此，綠地建設(shè)必須充分體現(xiàn)民意，公眾參與成為日本綠地建設(shè)的重要途徑。而我國(guó)土地制度決定了園林綠化建設(shè)更多是由政府行政主導(dǎo)，但是隨著民眾環(huán)保意識(shí)和公共事務(wù)參與意識(shí)的提升，企業(yè)、公益團(tuán)體、個(gè)人等多種組織形式必將參與到城市綠地的建設(shè)和管理中[16]，因此，在“四位一體”的構(gòu)建中，政府部門應(yīng)該明確職責(zé)，建立多種有效監(jiān)督機(jī)制，讓民間力量和社會(huì)資本充分發(fā)揮作用。

3）從開發(fā)模式看，創(chuàng)立新制度帶動(dòng)城市更新恢復(fù)場(chǎng)所活力。東京都政府不斷嘗試新的管理模式，創(chuàng)立了民設(shè)公園、立體公園、農(nóng)田保護(hù)、市民農(nóng)園等多種制度，提出了鼓勵(lì)和優(yōu)惠政策并形成長(zhǎng)效機(jī)制，積極推進(jìn)公園建設(shè)，以提升人均公園面積。這些制度的建立不僅整合擴(kuò)大了綠地，保護(hù)了都市中的農(nóng)田，為農(nóng)民和社區(qū)之間構(gòu)建了農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道和平臺(tái)，同時(shí)也為社區(qū)居民尤其是青少年兒童提供接觸自然體驗(yàn)自然的場(chǎng)所，開辟了環(huán)境教育的社會(huì)課堂。

4）從未來發(fā)展看，管理理念遵循多元化、規(guī)范化和精細(xì)化。在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低迷期，綠地發(fā)展由建設(shè)轉(zhuǎn)向管理，公園品質(zhì)的提升和公園服務(wù)能力的提升成為都市公園發(fā)展的重點(diǎn)，因此，公園管理規(guī)劃正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。目前，北京園林綠化部門每年都制訂相應(yīng)的公園事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)容全面、涉及面廣，但真正以公園為對(duì)象進(jìn)行具體管理規(guī)劃的內(nèi)容并不深入[17]，為提高公園的公共服務(wù)能力，有必要建立公園管理規(guī)劃制度，從滿意度評(píng)價(jià)、活動(dòng)組織、內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)等多緯度進(jìn)行總體構(gòu)想，讓城市公園真正成為人民的公園。

注：土地區(qū)畫整理（Land Readjustment）是日本城市建設(shè)中一種將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居民地塊調(diào)整相結(jié)合推進(jìn)住區(qū)發(fā)展的方法。與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不同在于：它通過一系列精密的計(jì)算，得出項(xiàng)目實(shí)施前后各地塊土地價(jià)值的增長(zhǎng)，調(diào)整各地塊大小及位置使其得到均等的獲益率，并用部分投資收益來平衡基礎(chǔ)設(shè)施的投入，是一種“經(jīng)費(fèi)自足”的方法。

參考文獻(xiàn)

[l]王凱.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的規(guī)劃供給[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2017（5）：14-20.

[2]劉頌.轉(zhuǎn)型期城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃面臨的問題及對(duì)策[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2008（6）.

[3]東京都政府.日本概況[EB/OL].（2017-9-23）.http：//www.metro.tokyo.jp/.

[4]東京都都市整備局.東京都市戰(zhàn)略規(guī)劃[EB/OL].（2017-8-25）.http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/.

[5]東京都環(huán)境局.東京綠色規(guī)劃[EB/OL].（2017-8-20）.http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[6]東京都建設(shè)局.東京公園管理規(guī)劃[EB/OL].（2017-8-23）http：//www.kensetsu.metro.tokyo.jp/.

[7]東京都都市整備局.東京公園綠地規(guī)劃.[EB/OL].（2017-8-25）.http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/.

[8]東京都建設(shè)局.綠色新戰(zhàn)略指引[EB/OL].（2017-8-23）.ht-tp：//www.kensetsu.metro.tokyo.jp）/.

[9]東京都建設(shè)局.環(huán)境軸建設(shè)指引[EB/OL].（2017-8-23）.ht-tp：//www.kensetsu.metro.tokyo.jp/.

[10]東京都環(huán)境局.東京綠色10年規(guī)劃[EB/OL].（2017-8-20）.http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[11]東京都環(huán)境局.東京綠色確保方針[EB/OL].（2017-8-20）.http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[12]東京都都市整備局.都市計(jì)畫公園綠地建設(shè)方針（改）[EB/OL].（2017-8-25）.http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/.

[13]東京都環(huán)境局.東京綠政策展開[EB/OL].（2017-8-20）http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[14]東京都建設(shè)局.東京公園管理規(guī)劃（改）[EB/OL].（2017-8-23）.http：//www.kensetsu.metro.tokyo.jp/.

[15]夏祖煌.風(fēng)景園林實(shí)踐中（城市綠地規(guī)劃）公眾參與的對(duì)策研究[c]//中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)2013年會(huì).

[16]李悅，郭竹梅.回歸與延展：對(duì)現(xiàn)行城市園林綠化指標(biāo)的思考及建議[J].中國(guó)園林，2017，33（3）：82-86.

[17]劉靜怡，許東新，楊學(xué)軍.城市公園管理法規(guī)芻議[J].中國(guó)園林，2011，27（6）.

收稿日期：2018-03-22

作者簡(jiǎn)介：雷蕓（1968-），女，副教授，博士，主要從事城市綠地與城市生態(tài)方面的研究與實(shí)踐。E-mail： bjfulyun@163.com