構(gòu)建中國特色土地征收糾紛裁決制度

鄧華梅

摘要：我國土地征收糾紛裁決制度的不完備，一定程度上造成和加劇了土地征收權(quán)力的濫用，侵犯了土地權(quán)利人的合法權(quán)益，危及土地合理利用、公共信任安全和社會安定和諧[1]。為解決上述問題，充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，完善我國土地征收糾紛裁決制度，本文結(jié)合現(xiàn)階段我國法治建設(shè)基本國情，從完善公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)、拓寬土地征收糾紛的裁決主體、明確土地征收糾紛裁決制度的適用和完善土地征收糾紛裁決制度的銜接與救濟(jì)等四個方面，提出了構(gòu)建具有中國特色的土地征收糾紛裁決制度。

關(guān)鍵詞：土地征收糾紛;公共利益 ;裁決制度

土地征收糾紛裁決制度是專門針對土地征收過程中出現(xiàn)的一系列糾紛，多措并舉，通過綜合行政、社會、司法等多種力量予以公正裁決，充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的一整套糾紛解決制度[2]。在我國，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的特殊性決定了當(dāng)為社會公共利益進(jìn)一步發(fā)展、推進(jìn)城市化發(fā)展時，不免需要對農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收，而土地是農(nóng)民的“命根子”，征收農(nóng)村土地不可避免會觸及農(nóng)民的根本利益，極易引發(fā)群體性糾紛，形成社會矛盾。故而構(gòu)建一套系統(tǒng)、完整的土地征收糾紛裁決制度以化解土地征收糾紛中的矛盾意義重大。

一、完善公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)

公共利益是典型的不確定法律概念，在我國法律體制中對公共利益條款的法律規(guī)定粗疏、概念內(nèi)涵模糊、認(rèn)定規(guī)則虛無的情境下[3]，人民政府在征收農(nóng)村集體土地的過程中對公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)具有較為寬泛的自由裁量權(quán)，因此，完善公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)監(jiān)督管理對于農(nóng)村集體土地征收矛盾的化解具有十分重要的意義。

根據(jù)我國現(xiàn)實國情，人民代表大會通過立法確定公共利益標(biāo)準(zhǔn)尚需時日，在當(dāng)前社會背景下，執(zhí)行具體的公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)關(guān)仍為行政機(jī)關(guān)，故在土地征收程序中加入公共利益認(rèn)定聽證程序，通過舉行土地征收聽證會，允許農(nóng)民集體及其成員對擬征收土地用于開發(fā)建設(shè)等相關(guān)項目屬于公共利益的相關(guān)材料的知情和查詢，并由農(nóng)民集體及其成員表達(dá)自己的意見，將相關(guān)意見記入聽證筆錄后，用于認(rèn)定公共利益時規(guī)定的重要參考依據(jù)之一[4]。

同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土地征收具體公共利益認(rèn)定權(quán)的監(jiān)督。一方面，通過行政復(fù)議和土地監(jiān)督檢查等內(nèi)部監(jiān)督形式對公共利益認(rèn)定權(quán)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督;另一方面，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)對政府征地權(quán)力的監(jiān)督，由司法機(jī)關(guān)通過具體個案對公共利益的認(rèn)定進(jìn)行監(jiān)督，由立法機(jī)關(guān)對人民群眾關(guān)于土地征收等相關(guān)情況的反映對行政機(jī)關(guān)公共利益認(rèn)定權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)作用，防止行政機(jī)關(guān)對公共利益認(rèn)定權(quán)的“任性”、“妄為”，減少土地征收矛盾，防范土地征收糾紛。

二、拓寬土地征收糾紛中的裁決主體

（一）常設(shè)專門性的行政裁決機(jī)構(gòu)

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，對征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，即我國土地征收糾紛裁決機(jī)關(guān)為人民政府。事實上，作出土地征收決定、補(bǔ)償安置方案并組織實施的均為人民政府，其在行政裁決中又充當(dāng)裁決主體，其作出的裁決難以保持中立性和獨立性且難以得到當(dāng)事人的信任和支持。因此，筆者認(rèn)為有必要成立常設(shè)的、專門性的行政裁決機(jī)構(gòu)。

該專門性行政裁決機(jī)構(gòu)可由農(nóng)民代表、有專業(yè)法律知識的人和具有豐富調(diào)解經(jīng)驗的人民調(diào)解員組成，在省、市、縣、鄉(xiāng)各級分別設(shè)立，其機(jī)構(gòu)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獨立。

（二）支持社會調(diào)解機(jī)關(guān)參與裁決處理土地征收糾紛

在我國社區(qū)等基層大部分地區(qū)均設(shè)立有人民調(diào)解委員會，該會內(nèi)部的人民調(diào)解員大多來自于基層社區(qū)居民，其具有較為豐富的閱歷和調(diào)解經(jīng)驗，且在基層社會多為有名望的年長者，其出面組織調(diào)解，便于得到當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)利人的信賴，促進(jìn)爭議的解決。對于涉及土地征收補(bǔ)償糾紛類的案件，可由當(dāng)事人申請當(dāng)?shù)鼗鶎拥娜嗣裾{(diào)解機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解或者由基層調(diào)解機(jī)關(guān)主動組織調(diào)解。基層調(diào)解委員會中立組織調(diào)解，在不違反法律法規(guī)規(guī)定、不損害公共利益和他人利益的前提下和諧解決土地征收糾紛中屬于補(bǔ)償部分的爭議，促進(jìn)糾紛的解決。關(guān)于調(diào)解具體程序可直接適用《人民調(diào)解法》相關(guān)規(guī)定。

通過由人民調(diào)解委員會居中作出合法合理裁決，豐富土地征收糾紛解決途徑，為當(dāng)事人提供更加充分、高效、合理的糾紛解決方式。

（三）完善人民法院作為司法裁決主體對土地征收糾紛的裁決

我國社會建設(shè)高速發(fā)展，各地土地征收沖突頻發(fā)，農(nóng)民因缺乏專業(yè)法律知識，維權(quán)意識薄弱，無經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)聘請具有專門法律知識的人代理其糾紛，權(quán)利極易遭受損害。人民法院作為國家司法審判機(jī)關(guān)，具有以案普法、案結(jié)事了的義務(wù)和能力，由司法工作人員向農(nóng)民做好充分的專業(yè)法律知識解讀工作，權(quán)威性較強(qiáng)，農(nóng)民易于接受。且目前我國土地征收糾紛案件中，訴至人民法院的比例相較以往有大幅度提升。

通過司法工作人員與被征地農(nóng)民之間的充分溝通交流，由被征地農(nóng)民充分表達(dá)其意見和訴請，并經(jīng)人民法院充分調(diào)查審理后，依法公正獨立作出的裁決容易得到各方當(dāng)事人的認(rèn)可和接受。故完善人民法院審理土地征收糾紛案件的程序具有重要意義[5]。

無論是行政裁決機(jī)構(gòu)還是人民法院審理裁決土地征收糾紛案件，均需要保持充分的中立性和公正性，嚴(yán)格遵循案件申請-受理-審理-裁決的程序制度，依法保證當(dāng)事人的程序性權(quán)利。

三、明確土地征收糾紛中裁決制度的適用

（一）完善土地征收糾紛訴訟主體資格的審查

根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋的規(guī)定，行政訴訟中原告資格的本質(zhì)特征是“法律上的利害關(guān)系”，其“法律上的利害關(guān)系”應(yīng)不僅包括法定權(quán)利、合法權(quán)益，也包括既得利益和必定到來的期待利益等。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義提起訴訟，第四條規(guī)定土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或者實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。即農(nóng)村集體土地實際使用權(quán)人對土地征收不服發(fā)生糾紛的情況下可以依法向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。

在司法實踐中，土地征收糾紛行政訴訟中人民法院對當(dāng)事人主體資格的審查牽涉甚廣，且以原告主體不適格為由裁定駁回起訴的案件不在少數(shù)。因此，亟須完善土地征收糾紛訴訟主體資格的審查程序。通過審判實踐經(jīng)驗總結(jié)，明確土地征收糾紛行政訴訟主體資格的范圍、清晰訴訟主體的權(quán)利義務(wù)，以推進(jìn)糾紛的實質(zhì)解決。

（二）明確土地征收糾紛司法裁決的受案范圍

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟;第十二條第五項規(guī)定對征收、征用決定及其補(bǔ)償不服的，可向人民法院提起行政訴訟，人民法院依法應(yīng)予受理。司法實踐中對“征收、征用決定及其補(bǔ)償決定”有兩種理解：一理解為本條規(guī)定了三種行政行為即征收決定、征用決定和補(bǔ)償決定;二理解為本條規(guī)定了兩種行政行為即征收決定及其補(bǔ)償決定、征用決定及其補(bǔ)償決定。

最高人民法院審判員梁鳳云認(rèn)為上述兩種理解均存在偏差，主張征收、征用決定及其補(bǔ)償決定涉及“唇齒條款”問題，認(rèn)為本款所稱行政征收征用必須在法律規(guī)定了征收補(bǔ)償?shù)念~度和種類時才能進(jìn)行，即“無補(bǔ)償無征收”，認(rèn)為行政征收征用的侵害補(bǔ)償也是從犧牲補(bǔ)償請求權(quán)派生出來的概念，兩者存在序位關(guān)系[6]。

筆者認(rèn)為涉及土地征收及其補(bǔ)償糾紛時應(yīng)賦予受害人提起行政訴訟的權(quán)利，使得當(dāng)事人的合法權(quán)利得到充分保障。我國可作出土地征收決定的機(jī)關(guān)為省級人民政府和國務(wù)院，但是在社會實踐中，無論是省級人民政府還是國務(wù)院作出的征收決定，其決定的發(fā)文機(jī)關(guān)均是其內(nèi)設(shè)相關(guān)自然資源管理部門，即自然資源管理部門實際上掌握了土地征收的決定權(quán)，當(dāng)事人對土地征收決定不服的，可向人民法院提起行政訴訟。

對于土地征收過程中的程序性行政行為如具體包括征收土地公告、公告的送達(dá)方式、公告的期間和征收土地的用途、范圍、面積、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及人民政府組織的聽證會等行政行為，若上述程序性行政行為確屬對土地權(quán)利人的合法權(quán)利造成了實質(zhì)損害，可由土地權(quán)利人對其提起行政訴訟。此有利于深入維護(hù)土地被征收人合法權(quán)利，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照程序征收土地，保障被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)，從源頭上減少土地征收糾紛數(shù)量。

（三）清晰土地征收糾紛司法裁決舉證責(zé)任的分配

根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，行政訴訟中被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。在土地征收糾紛中，行政征收機(jī)關(guān)對于其征收土地的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。針對土地征收決定提起的行政訴訟，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對其土地征收決定是否符合公共利益及土地征收決定作出的程序合法性提供充分證據(jù);針對土地征收補(bǔ)償過程中的糾紛，行政機(jī)關(guān)應(yīng)提供補(bǔ)償安置實施方案及實際實施情況的相關(guān)證據(jù)證明其補(bǔ)償安置符合法律法規(guī)規(guī)定，且行政機(jī)關(guān)應(yīng)允許當(dāng)事人查詢、復(fù)制與土地征收決定及補(bǔ)償相關(guān)的政府文件資料，充分尊重和保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)。

（四）區(qū)分行政復(fù)議和行政裁決的適用范圍

我國行政復(fù)議制度發(fā)展時間較早且相對完善，有專門的《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》，人民政府設(shè)有專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，對于人民政府的行政行為可提起行政復(fù)議的范圍較為廣泛，但行政復(fù)議不同于行政裁決，須嚴(yán)格分清行政復(fù)議和行政裁決的適用，不能以行政復(fù)議影響或代替行政裁決，行政裁決屬獨立于行政復(fù)議的專門糾紛裁決制度，在土地征收糾紛中，當(dāng)事人可自由選擇提起行政復(fù)議還是行政裁決維護(hù)其自身權(quán)益。

通過明確土地征收糾紛中裁決制度的適用范圍，完善土地征收裁決制度，征收人依法依程序?qū)嵤┱魇粘绦?，被征收人遵循法律法?guī)規(guī)定維護(hù)其合法權(quán)利，促進(jìn)糾紛合法合理合情和諧解決，推進(jìn)社會法治文明建設(shè)。

四、完善土地征收糾紛中裁決制度的銜接與救濟(jì)

（一）對行政裁決機(jī)構(gòu)裁決不服的救濟(jì)

當(dāng)事人向行政裁決機(jī)構(gòu)申請裁決后，可能會對裁決結(jié)果不服，此時的救濟(jì)措施顯得極為重要。

被征收人對行政裁決不服，可在收到裁決之日起十五天內(nèi)向人民法院提起行政訴訟或者向上一級行政裁決機(jī)構(gòu)申請再裁決。征收人對裁決不服的，可在收到裁決之日起十五天內(nèi)向上一級行政裁決機(jī)構(gòu)申請再裁決。被征收人對征收人向上一級行政裁決機(jī)構(gòu)作出的再裁決不服的有權(quán)向同級人民法院提起訴訟。征收人和被征收人均對行政裁決不服的，其可通過協(xié)商先向上一級行政裁決機(jī)構(gòu)申請再裁決，被征收人對再裁決不服的，仍可向同級人民法院提起訴訟[7]。

（二）對人民調(diào)解委員會調(diào)解裁決的救濟(jì)

我國有專門的、較為成熟的《人民調(diào)解法》，對于各基層人民調(diào)解委員會作出的調(diào)解協(xié)議，依據(jù)我國《人民調(diào)解法》第三十二條規(guī)定，在符合法定條件時可向人民法院提起訴訟。對于人民調(diào)解委員會對土地征收糾紛中補(bǔ)償爭議的調(diào)解裁決存在問題的，可直接適用《人民調(diào)解法》相關(guān)規(guī)定。

（三）完善司法裁決與其他裁決救濟(jì)的銜接

司法裁決權(quán)威性較高，對裁決的執(zhí)行較為便利，但因司法資源有限，司法裁決的效率相對較低。近年來，人民法院雖對案件進(jìn)行了繁簡分流，設(shè)立速裁庭，通過簡易程序?qū)徖戆盖楹唵?、法律關(guān)系清楚的案件，但是土地征收糾紛中群體性糾紛較多，被征收人不夠理性，容易引發(fā)社會矛盾，速裁制度的適用極為有限[8]。因此，充分合理利用司法資源，完善行政裁決和社會裁決制度，以行政裁決和社會裁決方式分流一部分矛盾，減輕人民法院案件負(fù)擔(dān)，促進(jìn)糾紛合法高效解決至關(guān)重要。

另外，完善司法裁決與其他裁決救濟(jì)制度的銜接，當(dāng)事人對于其他裁決機(jī)構(gòu)作出的裁決有爭議的情況下，應(yīng)提供司法救濟(jì)資源，以保障當(dāng)事人合法權(quán)利。

衡量一個國家法治的發(fā)展程度，在于公民的合法權(quán)利是否能得到保障，更在于各種糾紛解決機(jī)制的完善與否。土地征收糾紛具有多發(fā)性和復(fù)雜性的特征，在我國特殊的土地所有權(quán)制度和歷史國情背景下，要解決此類糾紛，需要行政機(jī)關(guān)、社會機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合協(xié)作、共同發(fā)力。隨著我國進(jìn)入社會主義新時代和建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程進(jìn)一步加快，制定一部專門的《土地征收法》，完善土地征收程序尤其是構(gòu)建一套具有中國特色的土地征收糾紛裁決制度，并形成一套比較成熟、系統(tǒng)、完整、定型的制度體系意義重大。

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