重慶市涪陵區(qū)規(guī)范國有資產(chǎn)市場化租賃的實踐

鄒凱 劉秋壯

1 前言

國有資產(chǎn)是我國社會主義制度的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。建立健全國有資產(chǎn)處置、租賃交易全覆蓋的監(jiān)管治理機(jī)制是進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防范國有資產(chǎn)流失的重要戰(zhàn)略舉措。在實踐中，國有資產(chǎn)處置交易已形成從資產(chǎn)評估、監(jiān)管部門審批備案到進(jìn)入交易場所公開交易的監(jiān)管治理機(jī)制和政策配套文件，但在國有資產(chǎn)租賃領(lǐng)域，現(xiàn)有政策對國有資產(chǎn)租賃交易是否需要通過監(jiān)管部門審批、是否需要通過第三方公開交易尚無明確的強(qiáng)制性要求，弱化了對國有資產(chǎn)租賃的監(jiān)管工作，導(dǎo)致國有資產(chǎn)在租賃過程中存在價值隱性流失的風(fēng)險，不利于國有資產(chǎn)的保值增值。

2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“對財政資金的分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，以防止權(quán)力濫用”。近年來，重慶市涪陵區(qū)委區(qū)政府，在國有資產(chǎn)租賃過程中探索以防堵資產(chǎn)價值流失漏洞為目標(biāo)，明確租賃決策部門，監(jiān)管職能部門、交易機(jī)構(gòu)等三方在資產(chǎn)出租管理中的職責(zé)，建立面向市場的公開招租體系，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有效規(guī)范國資租賃、防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

2 涪陵區(qū)探索背景

2.1 監(jiān)管缺失導(dǎo)致國有資產(chǎn)價值隱性流失

涪陵區(qū)國有資產(chǎn)的體量較大、范圍廣，由于各個單位國有資產(chǎn)的租賃方式缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，監(jiān)管難度較大，難以適應(yīng)新形勢下國有資產(chǎn)監(jiān)管治理全覆蓋的要求，與黨的十九大提出的“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制”，“有效防止國有資產(chǎn)流失”的國有資產(chǎn)管理要求尚有一定差距。從國有資產(chǎn)租賃現(xiàn)狀來看，國資租賃大多是國資持有單位自行租賃，人為操作空間較大，存在國有資產(chǎn)租賃價格低于市場價格甚至有的單位簽訂長期低價租賃合同賤賣國有資產(chǎn)等現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在導(dǎo)致了國有資產(chǎn)租賃價值的隱性流失。

2.2 現(xiàn)有監(jiān)管模式難以適應(yīng)形勢需要

2014年初，重慶市委市政府在《重慶市貫徹實施<黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例>辦法》中明確規(guī)定，“黨政機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)的處置和出租出借都應(yīng)執(zhí)行嚴(yán)格的審批手續(xù)且在規(guī)定的產(chǎn)權(quán)交易場所內(nèi)進(jìn)行，實行公開交易、統(tǒng)一監(jiān)管”。但在執(zhí)行過程中，國資租賃仍未完全納入“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”入場交易的范圍。

3 涪陵區(qū)實踐應(yīng)用

3.1 土地招拍掛合作奠定實踐基礎(chǔ)

2010年，重慶市委市政府頒布《關(guān)于加快涪陵區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》，明確提出要加快涪陵區(qū)資本要素市場建設(shè)，著力把涪陵打造成為區(qū)域性金融服務(wù)中心。為充分發(fā)揮重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所在交易信息發(fā)布、項目推介、市場化服務(wù)等方面的優(yōu)勢，涪陵區(qū)委區(qū)政府與重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，在土地招拍掛領(lǐng)域率先開展合作，將交易額大、社會關(guān)注度高的國有土地交易出讓環(huán)節(jié)通過重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所的互聯(lián)網(wǎng)競價系統(tǒng)出價，有效杜絕土地拍賣市場人為控場、圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象，得到各方一致好評。截至2017年底，共計合作成交土地項目400余宗，交易額380.9628億元，實現(xiàn)增值5.0922億元。涪陵區(qū)政府與重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所在商業(yè)用地的合作模式上的有益探索，為國有資產(chǎn)租賃交易進(jìn)入重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所公開交易奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.2 國資租賃交易辦法提供制度保障

為了主動適應(yīng)國有資產(chǎn)管理的新形勢和新要求，2013年涪陵區(qū)國資監(jiān)管部門經(jīng)過充分調(diào)研論證，結(jié)合國資租賃的實際情況，出臺了《重慶市涪陵區(qū)國有資產(chǎn)處置和租賃管理暫行辦法》，明確規(guī)定各類機(jī)關(guān)團(tuán)體事業(yè)單位和國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)處置和租賃行為必須納入國資監(jiān)管部門的審批監(jiān)管，進(jìn)入重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所涪陵分所進(jìn)行公開交易。創(chuàng)造性地提出將機(jī)關(guān)團(tuán)體事業(yè)單位、國有企業(yè)在內(nèi)的資產(chǎn)租賃行為納入國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管范圍，要求必須通過監(jiān)管部門審批后進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易所公開交易。

3.3 第三方平臺全力推進(jìn)取得實效

《重慶市涪陵區(qū)國有資產(chǎn)處置和租賃管理暫行辦法》出臺后，涪陵區(qū)國資監(jiān)管部門、重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所高度重視、廣泛宣傳、積極聯(lián)動、規(guī)范交易，推動國資租賃改革落地開花。一是重點選擇區(qū)內(nèi)租賃性國有資產(chǎn)眾多的業(yè)主單位，進(jìn)行文件解讀、宣講，以點帶面，讓各單位了解國資租賃審批進(jìn)場的重要性和必要性；二是定期向區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報國資租賃工作的具體實施情況以及工作進(jìn)度，同時與相關(guān)部門保持聯(lián)動，密切關(guān)注區(qū)內(nèi)國資場外租賃狀況，發(fā)現(xiàn)一宗，糾正一宗，確保國有租賃進(jìn)場無“跑冒滴漏”現(xiàn)象；三是全方位發(fā)布公告信息，嚴(yán)格規(guī)范職業(yè)操守，做好競買人的信息保密工作，精心做好每一筆進(jìn)場國資租賃項目。

4 涪陵區(qū)實踐效果

4.1 增值效果明顯

經(jīng)過幾年探索，逐漸形成了業(yè)主單位決策，國資監(jiān)管部門審批監(jiān)督，重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所公開交易的租賃交易管理模式，在有效規(guī)范國有資產(chǎn)公開租賃行為的同時，極大地挖掘了國有資產(chǎn)市場價值，增加業(yè)主單位收入。在國資監(jiān)管部門支持下，借助重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所平臺優(yōu)勢，依托先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)電子競價手段，國資租賃項目市場價值不斷增值，如涪陵區(qū)興華中路41號體育館YON號門面3年租賃權(quán)，三年總租金從71.4436萬元競價至86.052325萬元，增值率達(dá)20.45%；KEM號門面3年租賃權(quán)則從39.34萬元競至62.06萬元，增值率達(dá)57.77%。涪陵區(qū)南門山金科世紀(jì)走廊4號商鋪三年租賃權(quán)從19.86萬元競至46萬元，增值率達(dá)131.67%。涪陵區(qū)李渡新區(qū)學(xué)府路30號（李渡教育公寓公租房）45處商業(yè)用房五年租賃權(quán)從538.894萬元競價至677.4883萬元，凈增租金達(dá)到138.6萬元。

4.2 形成良性機(jī)制

《辦法》出臺三年來，由于從決策、審批到交易過程做到了公開、公平、公正，加上互聯(lián)網(wǎng)競價手段的運用，不僅使本地投資額得到迅速增長，還吸引了來自福建、四川等地的大量投資。掛牌租賃項目的交易結(jié)果均接近或高于周邊租賃價格，在一定程度上也實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值，同時新制度的執(zhí)行減少了徇私舞弊的條件和機(jī)會，從源頭上防范了“權(quán)錢買賣”交易現(xiàn)象，形成了較好的“源頭防腐”機(jī)制。

4.3 資源聚集效應(yīng)

重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所在國資租賃進(jìn)場后充分發(fā)揮功能作用，實現(xiàn)國資租賃有序交易，有力地帶動了各類資源進(jìn)場，實現(xiàn)資源聚集，其中最為成功的案例是涪陵區(qū)河道采砂權(quán)。2017年初，涪陵區(qū)長江干流共7個標(biāo)段的砂石資源開采權(quán)，在重慶聯(lián)交所集團(tuán)通過互聯(lián)網(wǎng)電子競價成功分零出讓，總成交價4057.6萬元，增值額3872.6萬元，平均增值率21倍，單個標(biāo)段最高增值率達(dá)70.54倍。創(chuàng)下了重慶市河道采砂權(quán)絕對增值額、增值率歷史新高。

5 經(jīng)驗與啟示

5.1 涪陵區(qū)國有資產(chǎn)市場化招租監(jiān)管的主要經(jīng)驗

5.1.1 創(chuàng)新了國有資產(chǎn)租賃交易的監(jiān)管模式。涪陵區(qū)在國資租賃實踐中，國資監(jiān)管部門規(guī)范引導(dǎo)，不斷優(yōu)化完善區(qū)內(nèi)國資持有單位租賃決策程序，使決策過程更加科學(xué)、透明；同時不斷優(yōu)化完善國資監(jiān)管部門的審批監(jiān)督程序，使審批監(jiān)督過程全程留痕管理；不斷優(yōu)化完善交易執(zhí)行流程，充分利用互聯(lián)網(wǎng)電子競價，使交易過程線上全公開。改變了以往國資持有單位在國資租賃活動中自我管理、自我審批、自我交易“三自一體”的局面，創(chuàng)立國有資產(chǎn)招租決策權(quán)、審批監(jiān)督權(quán)、交易執(zhí)行權(quán)“權(quán)利分置”的監(jiān)管模式，以國資監(jiān)管創(chuàng)新交易模式建立起防止國資流失的三道防線。第一道防線是依照《辦法》要求，業(yè)主單位所持國有資產(chǎn)必須進(jìn)行可行性論證，行使處置決策權(quán)時需按照民主決策程序確定；第二道防線是排除人為干擾，有效行使審批監(jiān)督權(quán)，且國有資產(chǎn)的資產(chǎn)狀況、用途、租賃期限、承租期限、底價及租金支付方式由區(qū)國資監(jiān)管部門進(jìn)行合規(guī)性審批。第三道防線是規(guī)范交易過程，行使交易執(zhí)行權(quán)，依托覆蓋全市的交易網(wǎng)絡(luò)，將競價數(shù)據(jù)向全國公開發(fā)布，利用互聯(lián)網(wǎng)交易系統(tǒng)全面實行網(wǎng)上操作，實現(xiàn)競買人與競買人、拍賣人之間相互分離，有效防范惡意串標(biāo)、圍標(biāo)以及“暗箱操作”。

5.1.2 創(chuàng)新了國有資產(chǎn)租賃交易的配置手段。重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所靈活的企業(yè)化運作機(jī)制，法律、經(jīng)濟(jì)、信息等組成的專業(yè)高效人才團(tuán)隊，成熟的互聯(lián)網(wǎng)競價交易系統(tǒng)，全流程網(wǎng)上交易流程為涪陵區(qū)國資租賃交易提供了強(qiáng)大支撐。同時，重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所創(chuàng)新交易配置手段，對項目交易實行“十一統(tǒng)一”，統(tǒng)一開展項目策劃包裝、市場推廣、融資配套等市場化深度服務(wù)，不僅在更大范圍內(nèi)配置了資源，而且發(fā)揮了市場內(nèi)部各業(yè)務(wù)單元“聯(lián)合作戰(zhàn)”優(yōu)勢，提高了市場推介力度和市場服務(wù)價值，也使國有資產(chǎn)租賃配置的效能得到大幅度提升。

5.2 涪陵區(qū)國有資產(chǎn)市場化招租監(jiān)管模式的啟示

國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)租賃、特許經(jīng)營權(quán)的出讓作為國資監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，長期以來“三自一體”、“管、監(jiān)、辦”不分的交易模式導(dǎo)致國有資產(chǎn)隱性流失，歷來為人詬病。由涪陵區(qū)國資監(jiān)管部門推動的國有租賃創(chuàng)新交易行為，在實踐中探索陽光、規(guī)范、市場化的模式，為重慶市各項資源交易提供了有益經(jīng)驗，同時為推進(jìn)各項創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)場交易提供了最好例證。涪陵區(qū)基于“權(quán)力分置”的國有資產(chǎn)市場化招租監(jiān)管模式的成功實踐，具有以下啟示：

5.2.1 以政策文件為創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)場保駕護(hù)航。區(qū)縣創(chuàng)新業(yè)務(wù)拓展遲遲難以取得實質(zhì)性突破的難點在于沒有形成政府主導(dǎo)的規(guī)范性文件，利益相關(guān)方不愿改變舊有交易格局，這就為包括國資租賃在內(nèi)的各項資源暗箱操作提供了便利。涪陵區(qū)單點突破，率先與聯(lián)交所簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、出臺地方性規(guī)章，要求土地合作進(jìn)場，國資租賃實行公開交易，成功打破利益樊籠，使得涪陵創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)場得以快速順利推進(jìn)。

5.2.2 以相關(guān)部門的聯(lián)動配合拓展創(chuàng)新業(yè)務(wù)。充分發(fā)揮相關(guān)部門的聯(lián)動配合效應(yīng)是涪陵區(qū)成功實施國有資產(chǎn)市場化招租監(jiān)管模式探索實踐的一個重要因素。涪陵區(qū)內(nèi)業(yè)主單位主管部門、國資監(jiān)管部門、涪陵分所高度重視各類資源的保值增值工作，保持聯(lián)動、密切配合，尊重市場規(guī)律，這是涪陵區(qū)創(chuàng)新業(yè)務(wù)拓展得以順利推進(jìn)的重要因素。

5.2.3 以交易機(jī)構(gòu)為紐帶充分發(fā)揮服務(wù)功能。尊重市場規(guī)律，在市場中實現(xiàn)監(jiān)管部門、交易所、業(yè)務(wù)單位各司其職，提升市場化服務(wù)水平，在交易環(huán)節(jié)精簡前期接件流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，增強(qiáng)服務(wù)意識，同時嚴(yán)格執(zhí)行職業(yè)操守，做好競買人信息保密工作，在交易過程中充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)電子競價功能作用，實現(xiàn)各類資源較高增值。

（作者分別為：重慶市涪陵區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任，重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所集團(tuán)涪陵分所所長）