建立和完善軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

季自力 王文華

建立和完善軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化，提高軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率、降低風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的作用。在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目管理中，必須把評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)非常重要的工作，借鑒西方國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)際情況，逐步構(gòu)建起科學(xué)高效、整體協(xié)調(diào)、完善配套的軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

一、確定全面的評(píng)價(jià)內(nèi)容

（一）評(píng)價(jià)內(nèi)容要涉及軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目全壽命的各個(gè)環(huán)節(jié)

在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容上，要體現(xiàn)全壽命、全過程管理。評(píng)價(jià)內(nèi)容一般應(yīng)包括軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目需求評(píng)價(jià)、計(jì)劃評(píng)價(jià)、立項(xiàng)綜合論證評(píng)價(jià)以及效益評(píng)價(jià)等。從規(guī)劃、計(jì)劃、論證、立項(xiàng)到合同管理的各個(gè)階段和里程碑決策點(diǎn)以及中間節(jié)點(diǎn)，都應(yīng)提出相應(yīng)的評(píng)價(jià)要求。

在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理中，要制定規(guī)范的程序，并明確分階段評(píng)價(jià)的要求。尤其要突出對(duì)資金投入大、技術(shù)水平高的重大項(xiàng)目和重大節(jié)點(diǎn)的評(píng)價(jià)，從質(zhì)量、進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于重大的軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目，要?jiǎng)澐置鞔_的階段，并在各階段設(shè)置相應(yīng)的里程碑決策點(diǎn)和中間節(jié)點(diǎn)，以保證在項(xiàng)目進(jìn)行的各個(gè)階段，對(duì)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目的進(jìn)度、費(fèi)用以及技術(shù)和性能等方面的情況進(jìn)行全面的了解和評(píng)估，以降低可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立強(qiáng)制性報(bào)告制度，發(fā)揮信息在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中的基礎(chǔ)作用

在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，要建立強(qiáng)制性的報(bào)告制度，對(duì)報(bào)告（如項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目基線報(bào)告、執(zhí)行總結(jié)報(bào)告）的內(nèi)容、提交時(shí)間、報(bào)告責(zé)任人等做出具體規(guī)定。在選擇合作對(duì)象時(shí)，合作對(duì)象要提供以往履約情況、合同業(yè)績(jī)、資金來源以及設(shè)備設(shè)施、技術(shù)實(shí)力等情況的報(bào)告作為參考。這些文件或報(bào)告，從當(dāng)事人的角度給出了對(duì)自身狀況的評(píng)價(jià)，形成大量可供軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的文件和信息。

二、形成完整的評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)

（一）實(shí)行分層次分工分級(jí)管理，明確責(zé)任主體

在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，要充分體現(xiàn)分工分級(jí)管理的特點(diǎn)，在不同層次設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，以對(duì)評(píng)價(jià)工作進(jìn)行管理。為保證軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目決策的科學(xué)性，在項(xiàng)目的需求產(chǎn)生、規(guī)劃計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)設(shè)立專職評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。在這一方面，可以借鑒美軍的做法。美國(guó)國(guó)防部成立國(guó)防采購(gòu)委員會(huì)的職責(zé)相似，軍兵種也設(shè)有相應(yīng)的審查機(jī)構(gòu)；在各軍種設(shè)立的費(fèi)用分析小組，與國(guó)防部的費(fèi)用分析改進(jìn)小組的職責(zé)相似；國(guó)防部設(shè)有主管試驗(yàn)與鑒定的部門，各軍種也有相應(yīng)的試驗(yàn)與鑒定機(jī)構(gòu)。美軍的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)層次的主體是工作層一體化產(chǎn)品小組，通常按照職能分為試驗(yàn)、成本/性能、合同等專項(xiàng)小組，除承擔(dān)項(xiàng)目的全壽命管理工作外，負(fù)責(zé)項(xiàng)目各個(gè)階段的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)工作，是各職能部門協(xié)同參與采購(gòu)項(xiàng)目管理的主要方式。從我國(guó)目前軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)專職機(jī)構(gòu)的情況看，主要的問題是缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)主要依托科研院所和工程技術(shù)院校，行政上隸屬于上級(jí)主管部門，獨(dú)立性差，還沒有建立起專業(yè)范圍配套、專家選擇公正、管理科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)隊(duì)伍，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。因此，必須建立體系完整、相對(duì)獨(dú)立的軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，接受軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目業(yè)務(wù)部門的委托，承擔(dān)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（二）建立系統(tǒng)、配套的軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

目前軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制運(yùn)行中，還缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)規(guī)范，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性，評(píng)價(jià)工作往往憑經(jīng)驗(yàn)，難以對(duì)各階段的情況進(jìn)行深入研究，并提出具有說服力的意見，評(píng)價(jià)工作流于形式。因此，必須建立科學(xué)、系統(tǒng)、完善、配套的軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時(shí)，制定軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的相關(guān)法規(guī)條例以及與之配套的指南、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、實(shí)施細(xì)則、工作手冊(cè)等，建立軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)程序，明確績(jī)效評(píng)價(jià)人員的職責(zé)，提高軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化水平。

（三）實(shí)行專職評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與專家工作組相結(jié)合

在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)采用專職評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)與專家工作組評(píng)價(jià)相結(jié)合的工作方式。專職的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對(duì)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目運(yùn)作中的重大問題進(jìn)行評(píng)估，提出結(jié)論性建議。同時(shí)，還應(yīng)成立專家工作組，建立軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目的咨詢與輔助機(jī)構(gòu)，對(duì)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目進(jìn)行審核和鑒定。美國(guó)國(guó)防部?jī)?nèi)部有許多評(píng)價(jià)和鑒定機(jī)構(gòu)，除聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)、國(guó)防規(guī)劃與資源委員會(huì)和國(guó)防采購(gòu)委員會(huì)外，還從計(jì)劃、全壽命費(fèi)用管理、項(xiàng)目的技術(shù)成熟度和試驗(yàn)鑒定等四個(gè)方面，建立執(zhí)行層次的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。另外，美軍還有大量的專家工作組，為各專職的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提供評(píng)價(jià)建議，如美國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳下屬的國(guó)防科學(xué)技術(shù)咨詢小組，以及向聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)提供對(duì)重大項(xiàng)目的備選方案分析的技術(shù)評(píng)審小組等。

借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目管理部門在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目啟動(dòng)后，應(yīng)成立相應(yīng)的頂層一體化項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)就遇到的項(xiàng)目管理問題，向決策部門提供咨詢意見，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面的主要職責(zé)是向軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目部門提供獨(dú)立的評(píng)估，并為下一階段審查確定決策信息。同時(shí)，頂層一體化項(xiàng)目小組應(yīng)在預(yù)期評(píng)審前評(píng)估將要提交給階段決策部門的信息和建議，并與有關(guān)部門的軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目人員一起，向階段決策部門建議是否按計(jì)劃進(jìn)行預(yù)期的評(píng)審。為確保軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目決策的科學(xué)性，應(yīng)在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目管理部門設(shè)立決策咨詢和論證機(jī)構(gòu)，組成系統(tǒng)配套的科學(xué)決策論證體系，向軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目管理部門提供決策咨詢、系統(tǒng)論證、綜合評(píng)估等綜合保障。

（四）充分吸納社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見

發(fā)揮社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，開展第三方評(píng)價(jià)，充分吸納社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見，對(duì)于保證軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性，具有十分重要的作用。我國(guó)目前已有大量資信程度較高的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，這些社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有高素質(zhì)的評(píng)估人員和高技術(shù)的評(píng)估手段，而且具有相對(duì)的獨(dú)立性，其評(píng)估的準(zhǔn)確性和可信度較高。因此，可以充分發(fā)揮這些社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，讓這些社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的部分工作，從經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性等方面進(jìn)行系統(tǒng)論證，提出咨詢和建議。

三、構(gòu)建完備的評(píng)價(jià)制度

從總體上看，目前軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作還沒有制度化地納入決策程序，一些重大問題的決策以及許多關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上還沒有開展充分的評(píng)價(jià)工作。因此，推進(jìn)評(píng)價(jià)工作法制化、制度化、規(guī)范化，是完善軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目管理機(jī)制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

（一）把軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作作為一項(xiàng)制度納入決策過程

對(duì)于規(guī)劃計(jì)劃、項(xiàng)目需求論證以及各階段的工作，都要以法規(guī)或文件形式，明確有關(guān)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目管理部門和人員的職責(zé)以及需要進(jìn)行的論證、評(píng)價(jià)和分析工作以及相關(guān)的工作程序。對(duì)于進(jìn)行評(píng)價(jià)所需的各種信息，也要努力做到格式化和程序化。同時(shí)，通過制定軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的文件、指令和條例，以規(guī)范軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提高軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目運(yùn)作效率。

（二）建立和完善規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度

建立規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度，是管理資源分配的重要保證，也是建立和完善軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度的前提。規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算系統(tǒng)應(yīng)包括三個(gè)不同但又相互關(guān)聯(lián)的階段，即規(guī)劃階段、計(jì)劃階段和預(yù)算階段。要積極探索適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代預(yù)算管理制度的現(xiàn)實(shí)途徑。只有建立以需求牽引、程序決策、體系統(tǒng)一、規(guī)范運(yùn)作為基本特征的規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行制度（PPBE制度），才能從頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和總體規(guī)劃上為軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目提供現(xiàn)代制度保障。

（三）不斷完善軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目相關(guān)的法規(guī)制度

在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理中，要不斷完善相關(guān)法規(guī)制度，確立評(píng)價(jià)工作在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目中的地位和作用，明確規(guī)定軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的任務(wù)、內(nèi)容、目標(biāo)、要求和時(shí)機(jī)。軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目的各個(gè)主要決策點(diǎn)必須經(jīng)過全面評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果必須作為決策部門決定是否轉(zhuǎn)入下一階段的決策依據(jù)之一。同時(shí)，建立評(píng)價(jià)責(zé)任追究制度。目前在軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理中，由于評(píng)價(jià)責(zé)任主體不明確，缺乏專職的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，臨時(shí)成立的評(píng)價(jià)組織和專家不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，決策部門也不承擔(dān)責(zé)任。因此，必須建立有效的評(píng)價(jià)責(zé)任追究制度，對(duì)在評(píng)價(jià)工作中弄虛作假、違反制度規(guī)定、徇私舞弊的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)人員，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，追究其相應(yīng)的行政責(zé)任。

四、采用科學(xué)的評(píng)價(jià)手段

加強(qiáng)評(píng)價(jià)技術(shù)手段建設(shè)，是提高軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率的重要途徑。目前我國(guó)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)手段還比較落后，從總體上看還是一種經(jīng)驗(yàn)型評(píng)價(jià)。因此，必須深入開展軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)理論、方法和模型的研究，重視先進(jìn)評(píng)價(jià)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，采用項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)演示論證、模擬仿真等現(xiàn)代化分析工具和實(shí)驗(yàn)手段，以提高軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性和權(quán)威性。同時(shí)，要加強(qiáng)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)建設(shè)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性和客觀性。軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目基線，是一組用于指導(dǎo)各階段決策點(diǎn)之后各階段活動(dòng)的性能、進(jìn)度與費(fèi)用的目標(biāo)值和門限值，是度量項(xiàng)目進(jìn)展情況和確定管理權(quán)衡范圍的一種有效手段。一般來說，軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)工作由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或一體化項(xiàng)目小組完成，但所有工作都受上一級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，所有提交的有關(guān)報(bào)告都必須由有關(guān)決策部門進(jìn)行審議或評(píng)估。也就是說，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或一體化項(xiàng)目小組擔(dān)負(fù)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)工作，而決策部門的最終決策和評(píng)估工作都是基于這些執(zhí)行層提供的相關(guān)信息。決策部門在對(duì)這些信息進(jìn)行決策評(píng)估的過程中，既是對(duì)軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目進(jìn)展情況的評(píng)價(jià)，也是對(duì)執(zhí)行層工作的一個(gè)評(píng)估，對(duì)執(zhí)行層的工作起著一定的監(jiān)督作用。

（作者簡(jiǎn)介：季自力，戰(zhàn)略支援部隊(duì)某部采購(gòu)局高級(jí)工程師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后；王文華，西安速度時(shí)空大數(shù)據(jù)科技有限公司，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。）