長江內(nèi)河非法采砂船舶現(xiàn)狀分析及治理研究

楊增青

摘要：近年來，隨著我國進入社會轉(zhuǎn)型期，人民對安全、環(huán)保要求日益提高，而由“三無”船舶導(dǎo)致事故卻時有發(fā)生。本文主要闡述長江內(nèi)河湖南“三無”船舶現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因，預(yù)測“三無”船舶未來發(fā)展及治理過程中存在的困難和契機，并提出清理整治對策。

關(guān)鍵詞：交通運輸;“三無”船舶;清理整治;內(nèi)河航道

中圖法分類號：U697

文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0207

長期以來，長江內(nèi)河非法采砂船舶，特別是“三無”船舶是水上交通安全的焦點、痛點、難點，全國各地區(qū)政府和水上交通安全監(jiān)管部門采取一系列措施，取得了很大成績，有效遏制了“三無”船舶違法違規(guī)行為。但“三無”船舶的產(chǎn)生是動態(tài)過程，稍稍疏于管理，就會回潮反彈，乃至泛濫，成為水上交通安全監(jiān)管部門難以獨立完成的頑疾。對此，必須在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)、組織下，聯(lián)合交通、水務(wù)、公安等多部門，整合足夠力量，采取有力措施，將“三無”船舶清理整治到位。

1 “三無，’船舶的現(xiàn)狀、產(chǎn)生原因及發(fā)展預(yù)測

1.1現(xiàn)狀

近年來，長江“三無”船舶成為各地政府、交通、環(huán)保、水利、港航等相關(guān)部門的工作重點。內(nèi)河“三無”船舶，主要包括砂石船舶、白用船舶、水泥躉船等類型，具有基數(shù)大、狀態(tài)差、事故多、在非干線航道大量集中等特點。

1.2產(chǎn)生原因

（1）砂石船舶

該類“三無”船舶主要產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末，隨著一些地區(qū)采砂權(quán)的無序拍賣，在偏遠(yuǎn)山區(qū)、封閉水域、非干線航道相伴產(chǎn)生了大量砂石船舶。該類船舶很多為灘涂造船，普遍建造標(biāo)準(zhǔn)較低，不符合檢驗規(guī)則。后期隨著安全、環(huán)保意識的增強，砂石采挖管理日益嚴(yán)格，部分白用船舶停止作業(yè)，因長期閑置不用、無人看管淪為“僵尸船”（2017年湖南省總河長令第二號，將“僵尸船”定義為長期停泊不用、無人管理的船舶）。

（2）自用船舶

此類“三無”船舶主要包括，從事漁業(yè)生產(chǎn)但未注冊的“漁船”、非法從事非法載客的白造船舶、廢棄的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的船舶等。該類船舶游離于監(jiān)管之外，成為很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、交通、農(nóng)業(yè)等單位推諉對象。

（3）水泥躉船

很多水泥躉船先前擁有合法“身份”，持有相關(guān)證照。2002年，交通部下發(fā)了《關(guān)于停止使用<內(nèi)河小型鋼絲網(wǎng)水泥船建造規(guī)范>的通知》文件后，船檢機構(gòu)停止了對水泥躉船的檢驗發(fā)證，該類船舶從“合法身份”變?yōu)椤安缓戏ā?，成為“三無”船舶。

1.3未來發(fā)展預(yù)測分析

近年來，砂石船舶（尤其是砂石運輸船舶）已嚴(yán)重過剩。全國各地砂石采挖將進一步從緊從嚴(yán)，砂石碼頭數(shù)量將進一步關(guān)停減少，砂石營運市場將進一步萎縮，砂石船舶過剩程度將進一步加深?？深A(yù)測，在未來幾年“三無”砂石船舶將呈較快增長態(tài)勢。由于交通部在2002年已明令停止對水泥躉船檢驗發(fā)證，可預(yù)測該類“三無”船舶總量、存量會持續(xù)減少。其他各類“三無”船舶總量總體平穩(wěn)。

2 “三無”船舶治理存在的困難和契機

2.1存在的困難

通過分析全國各地開展的“三無”船舶清理整治工作，主要存在“三無”船舶確定困難、整治缺乏法律依據(jù)、地方政府管理“不到位”等整治難題。

（1）確定困難

“三無”船舶的提法最早起源于1994年10月16日《國務(wù)院對清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》[1]，次年交通部根據(jù)該批復(fù)發(fā)布了《關(guān)于實施清理、取締“三無”船舶通告有關(guān)問題的通知》，以上兩份文件為規(guī)范性文件。但如何據(jù)此認(rèn)定“三無”船舶卻一直未在相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章中予以明確，在實際操作過程中存在較多問題。譬如，有的船舶三項均齊全，但持有的船舶證書中船檢、營運證書已過期多年，算不算“三無”船舶;有的船舶有船名船號、船籍港，但無船舶證書，算不算“三無”船舶，均很難確定。

（2）法律依據(jù)不足

沒收、拆解是“三無”船舶整治較為徹底的方式，很多地區(qū)在“三無”船舶整治過程中也將沒收、拆解作為優(yōu)選方式。但“三無”船舶在法律上無此概念，缺乏法律上的執(zhí)行客體，同時沒收、拆解等行政行為缺少相應(yīng)的操作程序，強制執(zhí)行行政成本高、執(zhí)法風(fēng)險大，地方政府和行政執(zhí)法機關(guān)面臨被沒收、拆解“三無”船舶所有人行政訴訟、要求賠償?shù)娘L(fēng)險。部分地區(qū)將《國務(wù)院對清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》和交通部發(fā)布的《關(guān)于實施清理、取締“三無”船舶通告有關(guān)問題的通知》作為依據(jù)，對“三無”船舶進行拆解、沒收。以上國務(wù)院批復(fù)各地在實際操作中尚有頗多爭議[1]。

嘗試用《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第六條、第八條、第六十三條、第六十四條等相關(guān)條款作為依據(jù)進行處置，但這些條款僅針對船舶、浮動設(shè)施在內(nèi)河“航行或者作業(yè)”，而一些廢棄、閑置不用的“三無”船舶則與上述條款內(nèi)容不符。

（3）地方政府管理“不到位”

據(jù)調(diào)查，一些地區(qū)“三無”船舶存量很大，且“三無”船舶治理關(guān)乎群眾切身利益，涉及多個部門，工作難度很大，單靠一個或兩個部門很難整治到位。此種情況下，若地方政府未發(fā)揮、主導(dǎo)作用，工作“缺位…‘錯位”，僅單純要求水上交通管理、水務(wù)等部門監(jiān)管治理，將導(dǎo)致工作推進緩慢，以至無法開展。即使勉強開展，也可能很不徹底，很多應(yīng)該被沒收、拆解的“三無”船舶未能被沒收、拆解，為以后管理工作埋下隱憂。

地方政府“不到位”主要表現(xiàn)在兩個方面，一是認(rèn)識錯誤，存在“缺位”。一些地方政府談及船舶就認(rèn)為船舶歸交通、海事、港航管理，與己無關(guān)，尤其一些地區(qū)海事機構(gòu)集海事、港航、船檢三項職能于一體，更造成當(dāng)?shù)卣J(rèn)識上的錯誤，在“三無”船舶清理整治中參與不積極，甚至不參與。二是思想不重視，存在“錯位”。一些地方政府雖知對船舶負(fù)有屬地管理職責(zé)，但不重視乃至“忽視”對船舶的屬地管理職責(zé)，在“三無”船舶清理整治過程中，不積極主動，造成“三無”船舶清理整治困難。同時，一些地區(qū)相關(guān)單位之間還存在推諉扯皮、協(xié)調(diào)不暢等問題。

2.2契機

正在實施的機構(gòu)改革，實行“大交通”架構(gòu)，將漁船的檢驗、發(fā)證劃歸交通，一方面加大了交通部門的監(jiān)管工作量。但另一方面也整合了執(zhí)法力量，避免交通、農(nóng)業(yè)等不同單位之間相互推諉，逐步實現(xiàn)從“九龍治水”到“一龍治水”轉(zhuǎn)變，進一步理清各方職責(zé)。

3 “三無”船舶清理整治對策

在“三無”船舶清理整治過程中，應(yīng)樹立以人為本的思想觀念，堅持把最廣大人民根本利益作為制定政策、部署工作的出發(fā)點和落腳點，既立足當(dāng)前，亦著眼長遠(yuǎn)，標(biāo)本兼治。雖然“三無”船舶沒收、拆解是“三無”船舶治理的一種較為徹底的方式，但“三無”船舶作為公民私人所有財產(chǎn)，仍需正確對待。這就要求地方政府及各相關(guān)部門強化宣傳引導(dǎo)，充分做好船民工作，全面準(zhǔn)確普查轄區(qū)“三無”船舶底數(shù)，建立詳盡的“三無”船舶臺賬，結(jié)合實際，區(qū)別對待，分類施策，并適當(dāng)延長“三無”船舶整治時間，以期合法、合理、合情妥善處置好“三無”船舶，達到多方共贏。

交通部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等應(yīng)強化對轄區(qū)船舶日常監(jiān)管，對“三無”船舶存量較大的地區(qū)，交通部門要積極推動地方政府開展“三無”船舶清理整治。

一方面，應(yīng)強化對轄區(qū)船舶的日常監(jiān)管，定期對轄區(qū)船舶進行調(diào)查摸底，建立、更新轄區(qū)船舶基本臺賬，對轄區(qū)船舶底數(shù)做到心中有數(shù)。另一方面，“巧借東風(fēng)”，把握時機，引起當(dāng)?shù)卣畬Α叭裏o”船舶的重視，推動開展清理整治工作。應(yīng)該說很多“三無”船舶是歷史遺留問題，雖然很多地區(qū)水上交通監(jiān)管部門已意識到該問題的嚴(yán)重性，但囿于人、財、物、措施等方面限制，缺少必要抓手，開展時無能為力，即使勉強開展也舉步維艱，效果不理想。

這就要求交通、海事等部門積極順應(yīng)大勢，主動尋找機遇，善于把握時機，推動地方政府組織開展“三無”船舶清理整治。具體可從以下四個方面人手：一是勤于向當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)匯報，闡明“三無”船舶治理的利害，引起當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的高度重視。二是善于利用“打非治違”“大排查、大整治”等專項行動機會，適時將“三無”船舶整治納入整治范圍。三是勇于轉(zhuǎn)換“不利”形勢，化被動為主動。有的地區(qū)由于近年來發(fā)生過多起嚴(yán)重水上交通事故或發(fā)生過船舶撞橋事件，這些地區(qū)水上交通監(jiān)管部門敢于利用“不利局面”，化“不利”為“有利”，以“案”匯報，引起當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的高度重視，在“三無”船舶清理整治過程中，這些地區(qū)“三無”船舶清理整治進行得較為徹底。四是請求有關(guān)部門支持。一些地區(qū)，尤其是水運欠發(fā)達、經(jīng)濟占比較小的地區(qū)，水上交通監(jiān)管部門在當(dāng)?shù)厥恰叭鮿荨眴挝?。以湖南株洲為例，大部分縣市海事處在編在職僅有兩人，這在近年來推動縣市政府開展“三無”船舶清理整治過程中存在較大困難。為扭轉(zhuǎn)不利局面，株洲市地方海事局多次出面與市直相關(guān)部門、各縣市政府等對接，有力推進了官莊水庫、洮水水庫等“三無”船舶清理整治工作的順利開展。

地方政府應(yīng)切實落實屬地管理職責(zé)，積極主動開展“三無”船舶清理整治，正確理順地方政府、交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安等各方職責(zé)，積極履行屬地管理責(zé)任，形成類似“政府主導(dǎo)、河長辦牽頭、部門配合”的合理工作機制，強力組織開展“三無”船舶清理整治。事實上，只有地方各級政府高度重視，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，“三無”船舶清理整治才會真正落到實處、才會徹底。為確保“三無”船舶清理整治工作真正落到實處，可考慮將船舶屬地管理責(zé)任納入對地方政府年度績效考核，督促縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動落實屬地管理責(zé)任。具體可從以下四個方面開展整治。

一是，強化宣傳，力求實效。高度重視宣傳工作，切實將宣傳工作作為“三無”船舶清理整治的一個重要抓手貫徹于清理整治全過程，創(chuàng)新宣傳方式，深入基層、深入一線，力求宣傳實效。一方面加強對地方各級政府的匯報、宣傳，讓地方各級政府了解、重視該項工作;加強對執(zhí)法人員的宣傳培訓(xùn)力度，使執(zhí)法人員對相關(guān)法律法規(guī)、宣傳內(nèi)容、方式等了然于胸。創(chuàng)新宣傳內(nèi)容、宣傳方式。要針對不同宣傳對象特點，精心編制適合不同群體的宣傳資料、宣傳內(nèi)容。要深入港口碼頭、船舶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，通過電視、廣播、報紙、利用VHF、短信推送、微信群、QQ群、微博、官方網(wǎng)站等多種方式，積極向廣大船民、船主、水運企業(yè)等，開展立體式、全方位、持久性、經(jīng)常性的宣傳活動，爭取社會各界理解、支持與參與，營造“三無”船舶清理整治的良好輿論氛圍。

二是，準(zhǔn)確摸排，建檔立冊。對“三無”船舶全面準(zhǔn)確摸排是制定合理性對策、正確開展“三無”船舶清理整治的前提和基礎(chǔ)。一方面，交通部門應(yīng)強化對轄區(qū)船舶的日常監(jiān)管，建立轄區(qū)船舶基本臺賬。另一方面，地方政府應(yīng)在“三無”船舶原有船舶臺賬的基礎(chǔ)上，組織交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等對轄區(qū)“三無”船舶進行“地毯式”核查，全面準(zhǔn)確摸清包括“三無”船舶在內(nèi)所有船舶的底數(shù)，并分類登記造冊。

三是，區(qū)別對待，分類處置。“三無”船舶摸排、建檔立冊結(jié)束后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)組織人員積極與船舶所有人溝通，努力做到“三無”船舶處置“一船一策”，對打算繼續(xù)使用，且提供的材料符合登記條件的，予以登記檢驗、發(fā)證;對提供的資料不符合登記條件，無法檢驗發(fā)證的，列入準(zhǔn)拆解、沒收序列;對自愿進行拆解的，可進行適當(dāng)獎勵;對不愿白行拆解的，啟動強力清理整治程序;對確實不宜拆解的，應(yīng)劃定、建設(shè)停泊區(qū)，規(guī)范?？?。整治過程中，應(yīng)從法與情兩個方面做好船舶所有人的工作，盡量減少丁作阻力，減少訴訟風(fēng)險。同時，停泊區(qū)劃定、建設(shè)應(yīng)因地制宜、因情施策?，F(xiàn)實中，一些地區(qū)“三無”船舶集中在非干線航道，這些非干線航道上的橋梁、閘壩等跨河（或攔河）構(gòu)筑物由于當(dāng)時設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低或未考慮與干線航道通航等原因，造成這類“三無”船舶只能分散在一段段非干線航道內(nèi)，無法自由通航。此種情況下，“三無”船舶只能分散?？?，停泊區(qū)建設(shè)應(yīng)因需建設(shè)。在通航水域，尤其干線航道水域，停泊區(qū)規(guī)?？蛇m當(dāng)擴大，以使“三無”船舶盡量集中?？浚阌诠芾?。

最后，規(guī)范拆解，妥善處置?！叭裏o”船舶拆解應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)，各地應(yīng)立足實際，探索一套銜接緊密、操作規(guī)范的工作流程，做到“三無”船舶拆解全程安全、無污染。關(guān)于船舶拆解可參考國務(wù)院制定的《防止拆船污染環(huán)境管理條例》。實際工作中，很多地區(qū)無船廠，且一些地區(qū)很多“三無”船舶分散在一段段非干線航道內(nèi)，無法自由通航。從實際可操作角度考慮，這類“三無”船舶只能就地拆解，這就要求拆解單位或個人切實按照《安全生產(chǎn)法》《防止拆船污染環(huán)境管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)要求，做好有關(guān)程序的審批，配備或設(shè)置好攔油裝置、廢油接收設(shè)備、含油污水接收處理設(shè)施或設(shè)備、廢棄物回收處置場等，做到船舶拆解全程安全、無污染。

4 “三無”船舶治理建議

（1）完善地方法律法規(guī)

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十二條，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市地方政府擁有地方立法權(quán)。為強化對“三無”船舶的管理，可從兩個方面探索建立地方性法律法規(guī)：一是探索設(shè)立“三無”暫扣、沒收、拆解法律法規(guī)。地方政府可探索建立地方性法規(guī)，明確對“三無”船舶的暫扣、沒收、拆解規(guī)定，合理授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府一定的行政處罰權(quán)，讓地方政府、行政執(zhí)法部門對“三無”船舶查扣、拆解有法可依、有章可循。二是探索建立地方性小型船舶最低檢驗標(biāo)準(zhǔn)。考慮到很多“三無”船舶為歷史遺留問題，建造標(biāo)準(zhǔn)較低。交通部門可向地方政府提出立法建議，探索建立地方性小型船舶最低檢驗標(biāo)準(zhǔn)，只在規(guī)定航道內(nèi)航行，給予一部分“三無”船舶合法空間[2]。

（2）建立聯(lián)合執(zhí)法巡查機制

地方政府應(yīng)組織水利、交通、環(huán)保、公安、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)等部門，成立聯(lián)合執(zhí)法巡查隊伍，探索建立聯(lián)合執(zhí)法巡查機制，制定聯(lián)合執(zhí)法例會制度、聯(lián)合巡視檢查制度、聯(lián)合執(zhí)法信息共享機制等相關(guān)制度[3]，每年開展l、2次全面聯(lián)合巡查，打擊“三無”船舶、超載、非法載客、非法養(yǎng)殖等在內(nèi)的各類違法違規(guī)行為。

近年來，雖然一些地區(qū)建立了類似性質(zhì)的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，但卻流于形式，執(zhí)法效果并不理想。這些地區(qū)的執(zhí)法隊伍雖然名義上為“聯(lián)合”，但實際卻“各自為戰(zhàn)”，聯(lián)合執(zhí)法隊伍各成員單位往往只關(guān)心本單位職責(zé)范圍內(nèi)的事，對其他單位的工作充當(dāng)“旁觀者”，未能真正形成工作合力，效果大打折扣。這一方面與這些地區(qū)地方政府未建立較為實用的巡查制度、未切實發(fā)揮牽頭領(lǐng)導(dǎo)作用有關(guān)，另一方面還與未做好聯(lián)合執(zhí)法人員事前培訓(xùn)有很大關(guān)系。為保障聯(lián)合執(zhí)法的實效，地方政府應(yīng)建立切合實際的聯(lián)合執(zhí)法制度，積極發(fā)揮牽頭、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)作用，并對執(zhí)法人員進行事前培訓(xùn)、交流，提高執(zhí)法隊伍綜合業(yè)務(wù)水平。在一些較大行動開展之前，還應(yīng)制定行動方案、安排部署，行動結(jié)束后及時進行總結(jié)。

（3）探索建立老舊船舶強制淘汰體制機制

從源頭上加強對“三無”船舶管控，將“三無”船舶化解在萌芽狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、海事機構(gòu)要加強對老舊船舶管理，建立轄區(qū)船舶臺賬，加強對老舊船舶和報廢船舶的監(jiān)督管理和預(yù)警機制，做到到期一艘報廢一艘，形成工作機制。

5結(jié)語

“三無”船舶清理整治是一項長期工作，任重道遠(yuǎn)，在一段時間清理結(jié)束后，若疏于管理，還可能回彈、泛濫。各級政府及相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合實際，強化宣傳、常抓不懈，久久為功，探索一條適合本地區(qū)、本部門行之有效的“三無”船舶治理長效機制，徹底消除“三無”船舶所帶來的安全、污染隱患。

參考文獻：

[1]費中強.對整治取締“三無”船舶的再思考[J]中國海事，2018，（4）.

[2]俞芝蘭.三無船舶整治的法律思考[J].中國水運，2012，12（4）.

[3]何立居.“三無”船舶綜合治理對策研究[J]廣州航海學(xué)院學(xué)報，2014，22（1）.