新時代南方農(nóng)村人飲供水工程水價制定原則研究

陳敏 王釗

摘要：本文梳理近20年水的定價原則研究成果，結(jié)合新時代特征、南方水資源狀況和農(nóng)村供水工程實際，指出南方農(nóng)村人飲工程定價運用中存在的具體問題及原因。并結(jié)合新時代的新矛盾、新任務，提出了南方農(nóng)村人飲工程水價制定應處理好兩個主體、兩個客體、兩個時期、兩種資源和兩個效益等關系，并遵循以民為本、節(jié)水優(yōu)先、兩手發(fā)力、依法定價和分類分攤等原則=

關鍵詞：農(nóng)業(yè)水價;南方農(nóng)村;供水工程;制定原則

中圖法分類號：F299.24

文獻標志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0205

供水工程的定價原則，是在制定水的價格體系時應遵循的基本理念、根本立場和主要方法，是剖析水價問題、制定水價體系的立足點、落腳點和突破點。

近10年來，僅國家財政就已投入2 000多億元，在全國各地農(nóng)村新建了大量供水工程，其中重慶投入100多億元，建成各類農(nóng)村供水工程50多萬處。這些工程是否充分發(fā)揮效益，不僅是目前我國水資源開發(fā)利用和管理中的一個關鍵問題，而且也是推進國家精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略和全面建設小康社會的關鍵問題。而“供水價格的制定是否科學合理，不僅關系到供水管理單位的經(jīng)濟良性運行，而且關系到水資源的合理利用和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”[1]，其中，水價的制定原則是建立合理水價形成機制的基礎。因此，針對我國水資源南北分布差異大等特點，制定出適合地方水資源分配的科學定價原則，不僅是形成水價價格體系的迫切要求，也是保證這些供水工程正常運行并發(fā)揮效益的基礎條件。

1常態(tài)下生活用水定價原則

近20年，專家學者對水價的研究成果層出不窮，從發(fā)表的論文數(shù)量及其引用率看，水的定價機制一直是研究的熱點，其中大量涉及到定價原則問題，雖然各有各的立場和觀點，但總體趨向和主要內(nèi)容一致。主要包括：可持續(xù)發(fā)展原則、農(nóng)戶可承受能力原則、企業(yè)成本可回收原則、水資源高效配置原則、公平公正原則、合理利潤原則、群眾參與原則等。

1.1可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展原則是公認的主要原則之一，不同專家分別從水資源稀缺、水環(huán)境污染、節(jié)約用水等不同角度闡述了可持續(xù)發(fā)展的必要性和重要性，既要考慮短期是否有水喝，也要規(guī)劃民族的未來，確保后人永遠有水用。要按照“當前可承受、未來可持續(xù)”的原則，用節(jié)約水資源、保護水環(huán)境，保證民族永續(xù)用水。高興佑認為：“要實現(xiàn)水資源的高效節(jié)約利用，價格杠桿這個經(jīng)濟手段起著關鍵的作用”[2]。有數(shù)據(jù)顯示：當水費支出占可支配收入的比例在為3%以下時，居民用水浪費嚴重;當比例為3%～5%時，居民開始注意節(jié)約用水;當比例達到5%～10%時，居民重視節(jié)約用水;當比例超過10%時，居民珍惜水資源，并尋找水的循環(huán)接續(xù)利用。李波，李秉祥、黃泉川、項賢國等都指出：水資源雖然具有可再生性，但水資源一旦遭到破壞，就很難進行恢復，而且會對生態(tài)環(huán)境造成長遠而巨大的影響，“水的可再生性因地域分布不均勻而減弱，水的可循環(huán)性因取水環(huán)境的惡化而變得有限”，因此水價制定必須堅持可持續(xù)發(fā)展原則，不僅包括當代取水、用水的可持續(xù)性及代際之間的可持續(xù)性，還應考慮對水資源和生態(tài)環(huán)境的補償和保護費用，可將對水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護、治理及建設維護等費用納入水價體系，從而促進用水戶節(jié)水減排意識的增強，使水資源能夠可持續(xù)開發(fā)利用[3-5]。

1.2可承受能力原則

專家研究指出，水資源是人類生活及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可缺少的自然資源，是人類生存的前提，與其他常見的商品相比，水資源有著特殊性，因此交易過程中價格保持在社會承受范圍之內(nèi)是十分重要的。高興佑研究指出：用水是生活中不可或缺的必需品，是生存的前提，因此水價的制定必須保證每個居民都能獲得充足干凈的基本生活用水。生活用水具有公益性，應該滿足所有百姓的基本需要，因為水價的制定要考慮居民的承受能力，特別是低收入群體的利益[6]。王艷、袁宏圖、陳明宇也認為“民眾生活用水是公益性用水，所以要考慮居民的承受能力，特別是低收入群體的承受能力”[7]。高興佑指出居民的可承受能力有兩個判斷標準，一個是國際上的占比法，就是水費支出占可支配收入的比例，一般為3%～5%為宜，另一個是調(diào)查法，就是調(diào)查百姓的支付意愿。不少專家都對占比法持認可態(tài)度，但究竟占比多少合適，不用專家有不同看法，大體認為應在3%以內(nèi)。

一些專家還從國外水價形成機制的比較研究中發(fā)現(xiàn)，不少國家都考慮居民承受能力：加拿大城市決策者必須制定他們的選民所能承受的水費。許多情況下決策者因怕付出高昂代價而推遲實施合理水價并保持了低廉水價。澳大利亞在農(nóng)業(yè)水價的改革中，考慮農(nóng)民的承受能力，限制農(nóng)業(yè)水價的過快增長;美國墾務局工程水價制定一般考慮用戶的承受能力。

1.3成本可回收原則

成本回收原則是保證水企業(yè)不僅具有償還債務的能力，而且也有能力創(chuàng)造利潤，以債務和股權投資的形式籌措擴大企業(yè)所需的資金，只有水價收益能保證讓水資源項目的投資回收，維持水經(jīng)營單位的正常運行，才能促進水資源單位的投資積極性。同時也鼓勵其他資金對水資源開發(fā)利用的投入，否則將無法保證水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

高興佑研究指出要保證水供應的安全、充足、穩(wěn)定，就要保證供水企業(yè)保本微利。王艷、袁宏圖、陳明宇也認為水定價首先要遵循成本回收原則。“要保證水的供應安全和穩(wěn)定就要保證水資源企業(yè)的利益，在水資源成本較高時需要保持企業(yè)的經(jīng)營積極性，要保證企業(yè)的投資能得到合理回報?！蓖觖惼?、陳松清也認為：“在解決企業(yè)嚴重虧損的情況下制定水價，成本回收原則最為重要”[8]。萬呂明指出大部分國家的水價原則中，都需要通過水價回收成本[9]。

1.4高效配置原則

市場經(jīng)濟是稀缺資源高效配置的經(jīng)濟，水資源是一種非普通商品，屬于稀缺資源，其定價必須把水資源的高效配置放在十分重要的位置。資料顯示，我國淡水資源較為貧乏，人均水資源占有量為2 000m3，僅為世界平均水平的1/4，處于世界總排名的第121位，被聯(lián)合國列為全球13個貧水國之一。據(jù)中國工程院相關課題研究報告，2020年后我國將進入嚴重缺水期，到2030年我國水資源缺口將達到400億～500億mi。面對這種嚴峻的形勢，通過價格調(diào)節(jié)高效配置水資源是大勢所趨、形勢所逼。專家研究指出：要實現(xiàn)水資源的高效配置，就需要保證價格信號的真實性和合理性，讓水價既反映水的價值和稀缺性，又反映供求關系，還反映環(huán)境損害成本，這樣的水價才能保證水資源被用在合適的生產(chǎn)領域，實現(xiàn)總效益最大化。

高興佑、陳丹、陳菁、羅朝暉、胡樂等指出，水資源的高效利用是解決水資源利用效率低、水資源短缺問題的關鍵，農(nóng)村飲水安全工程的水價同樣要考慮這一效率性原則，水價標準的制定、計收方式等要以體現(xiàn)水的價值、促進節(jié)水、抑制不合理消費為目標，例如定額用水、基本水價和計量水價、階梯式水價等。王艷、袁宏圖、陳明宇和李波也認為，合理水價應該能在一定程度上提高用水戶的節(jié)水意識，從而提高用水效率，促進節(jié)約用水和水資源的優(yōu)化配置，有利于水資源的合理利用和保護。

1.5公平公正原則

水是人類生產(chǎn)和生活必須的要素，是人類生存和發(fā)展的基礎，人人都享有擁有一份干凈水的權利，以滿足其基本的生活需求，不同用戶應區(qū)別定價。專家認為，水價的公平公正主要表現(xiàn)在消費者層面，不管是富人還是窮人，要保證其都有使用水資源的權利;也表現(xiàn)在成本平攤的公平上，體現(xiàn)在供需雙方的公平。因此水價的制定必須使所有人都有能力承擔支付生活必需用水的費用，水資源管理公司通過對水資源的經(jīng)營可以獲得一定的利益，但是不能獲得超界線的利益。高興佑明確指出水價制定公平公正原則的三個方面：第一，消費者之間的公平。富人有用水的權利，窮人也有用水的權利，如果窮人的收入不足以支付基本生活用水的水費，政府應該給予補貼。第二，成本分攤的公平。用二部制定價的辦法可合理分攤固定成本和可變成本。第三，供需雙方的公平。供水企業(yè)應該能收回成本并獲得全社會平均利潤率的利潤，但不能允許其獲取超額利潤、壟斷利潤等，從而損害消費者的利益。

差異性水價是實行公平性的一個途徑和方法。都瑞豐[10]指出，受水區(qū)各省市距離水源的遠近不同，供水成本不同，保持各地之間的價格差異是必要的，成本遞遠遞增，是公平負擔原則的一個具體體現(xiàn)。

其他還有群眾參與等原則。葛雁認為水價的制定和調(diào)整應鼓勵群眾參與，爭取用戶的理解和信任，增強供水成本透明度，接受社會監(jiān)督。萬呂明研究發(fā)現(xiàn)部分國家強調(diào)水價管理中的用戶參與。如在英國，水務公司在確定水價后，要公布供水收費計劃，提出各種水收費款項和條件，與廣大用戶和用戶服務委員會洽談征求意見，然后予以實施。

2新時代南方農(nóng)村供水水價定價實踐

從研究成果不難看出，這些定價原則對指導全國用水定價具有普遍意義，對推動實際工作起到積極作用。但對水資源相對豐富、農(nóng)村百姓分散居住的南方農(nóng)村來說，僅僅遵循這些原則是遠遠不夠的，新時代南方農(nóng)村供水工程在水價制定中遇到很多問題，成了制約工程正常發(fā)揮作用和百姓安全用水的瓶頸。

2.1一般性定價原則存在的主要問題

（1）時代性不夠

原則不是一成不變的，應隨著時代的變遷而變化，充分體現(xiàn)時代精神、展示時代內(nèi)涵。從文獻可以看出，我國水定價原則雖然近年也增加了生態(tài)類原則等新時代內(nèi)容，但總體結(jié)合度不夠。尤其是黨的十八大以來，我國已全面進入新時代，社會的主要矛盾、發(fā)展的主要任務、工作的主要重心、百姓的主要訴求、水利行業(yè)的工作重點等都發(fā)生了前所未有的深刻變化，根據(jù)這些新情況，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的治水方針。如根據(jù)全面建成小康社會的時代要求，水利行業(yè)應集中精力精準施策，消除因水致貧的根源，水定價原則應注重精準脫貧內(nèi)涵;又如新時代要求加強生態(tài)文明建設，水的定價原則就應該倡導節(jié)約用水理念，引導節(jié)約型社會建設。

（2）系統(tǒng)性不夠

從文獻可以看出，關于水定價原則的研究不少，但絕大多數(shù)都是從一個側(cè)面進行研究和闡述，而沒有進行專題研究和全面論證。從內(nèi)容上看，經(jīng)濟類原則多于政治類原則，戰(zhàn)術類原則多于戰(zhàn)略類原則，原則的系統(tǒng)性、全面性不夠，如強調(diào)了負外部性、忽略了正外部性;強調(diào)了數(shù)量標準、忽略了質(zhì)量要求;強調(diào)了城市供水、忽視了農(nóng)村供水;強調(diào)了生產(chǎn)用水、忽略了生活用水;強調(diào)了如何定價、忽略了誰來定價等。

（3）實踐性不夠

我國不僅南北地形地貌不同，水資源分布差異大，興水治水歷史不盡相同，而且城鄉(xiāng)人們的用水文化和習慣也大不一樣，如：北方水資源緊缺，人們對供水工程供水的依賴程度高，選擇彈性小;而南方水量豐沛，農(nóng)村居民可通過井水等多種方式解決生產(chǎn)生活用水問題，對供水工程依賴程度低，選擇彈性大。抽象提煉出來的普通性、概念化原則，沒有體現(xiàn)問題導向，與各地的具體實踐結(jié)合不夠緊密，因而缺乏針對性和可操作性，尤其難以適應南北迥然不同甚至相反的實際情況，也難以適應城鄉(xiāng)快速發(fā)展的形勢需要。

（4）創(chuàng)新性不夠

從文獻看，水定價原則研究時間相對較長，但創(chuàng)新內(nèi)容不多，近20年的體系雷同、概念近似，沒有根據(jù)新的發(fā)展形勢和趨勢、新的發(fā)展理論和理念、新的發(fā)展方式和方法，進行理論探索、創(chuàng)新和突破，甚至大多是翻來覆去地“炒剩飯”“抄概念”，只是排列順序、闡述角度和語言表述稍微有些許變化，可謂“繼承有余、借鑒過剩、創(chuàng)新不足”。急需堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，打破傳統(tǒng)思維模式，跳出路徑依賴困境，并緊密結(jié)合新形勢新需求，依托新技術新工藝，專題研究并科學提出適應新時代的新的水商品定價原則。

（5）原則性不夠

綜上幾個原因，導致定價原則難以指導定價實踐，定價實踐也不遵循定價原則，定價原則理論在書里，定價實踐在手上，“兩張皮”互不相干，使原則喪失了原則性，也就沒有指導性和約束力了。實踐沒有統(tǒng)一的規(guī)則規(guī)范約束，衍生出——系列定價亂像，要么全面開花亂定價，要么推卸責任不定價，引起價格糾紛。

2.2定價實踐中表現(xiàn)出來的主要矛盾

具體實踐中發(fā)現(xiàn)，受定價原則的局限影響，目前南方農(nóng)村供水工程的定價呈現(xiàn)五大主要矛盾和問題。

（1）市場定價問題

市場行為由市場決定，這是目前南方農(nóng)村供水工程水價制定原則中十分常見的問題。政府投資把供水工程建好后，就通過多種方式交給企業(yè)經(jīng)營，或采用企業(yè)方式經(jīng)營，包括把定價責任也一并賦予，表面是還權給市場主體，給市場經(jīng)營自主權，其實質(zhì)是政府回避矛盾、規(guī)避責任。在具體實踐中，由于南方農(nóng)村居民以散居為主，特別是山區(qū)，集中連片的自然村落少，依山就勢零散居住的偏遠戶多，且海拔落差大，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在200m到1 200m的山坡上，其供水成本遠遠高于集中居住的北方和城鎮(zhèn)，價格與成本幾乎無法掛鉤，市場主體難以按照供需均衡關系、成本一收益原理、“成本+微利”等市場方式確定水價。他們有的也采取委托的方式向外推脫責任，要求用水戶采取“群眾自治”或“一事一議”的方式確定定價原則，但大多因為成本太高而擱淺。在“市場失靈”的情況下，政府“只建不管”“建而不管”“一推了之”，當“甩手掌柜”的做法，使不少供水T程陷入了定價泥潭。

（2）UPP問題

即使用者付費（USER PAYS PRINCIPLE）問題。與使用者付費原則相關的還有受益者付費原則“BPP-BENEFICIARY PAYS PRINCIPLE”和污染者付費原DIU“PPP-POLLUTER PAYS PRINCIPLE”，其內(nèi)涵精髓是“誰使用誰付費、誰受益誰付費、誰污染誰治理”。在市場經(jīng)濟中這些商品交易的基本規(guī)則，近年來在農(nóng)村地區(qū)也廣為使用：如有線閉路電視網(wǎng)絡付費、無線網(wǎng)絡WIFI付費、天然氣付費等等，這些新增的收費服務項目，群眾樂意接受并毫無怨言。但不容忽視的是，農(nóng)村飲水十分特殊，它是人們生活的必須品，其性質(zhì)屬于保障類公益品，且沒有替代品，跟電視閉路、無線網(wǎng)絡、天然氣等改善類商品有著本質(zhì)的區(qū)別，在一定程度上屬于政府保障的范疇，不能完全按照一般商品的定價原則處理。否則，群眾尤其是貧困地區(qū)群眾、偏遠山區(qū)群眾的正常生活就會受到影響。當然，政府保障群眾用水的責任是有限的，只能保基本、不能保福利，更不能由此造成浪費。在?；镜幕A上，百姓有改善性用水需求，可通過累進制水價、季節(jié)水價、分類水價等多種方式，回收成本，形成利潤，實現(xiàn)供水工程內(nèi)交叉補貼。

（3）以水養(yǎng)水問題

“自負盈虧，保本微利”是現(xiàn)在水商品定價中一直倡導和堅持的，其要義是按照成本一收益原理制定水價，確?；厥掌髽I(yè)成本。但另一方面，水定價要在群眾可承受范圍內(nèi)實現(xiàn)企業(yè)成本回收，又要將企業(yè)成本控制在群眾可承受范圍內(nèi)。常態(tài)下，南方城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村完全相同的兩個供水工程，因城鎮(zhèn)供水工程覆蓋范圍人民居住密度大，具有一定的規(guī)模效益，且管網(wǎng)等固定成本遠遠低于農(nóng)村供水工程，在一定時間內(nèi)能實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”目標。而農(nóng)村供水工程覆蓋的消費者大多分散居住，點多、線長、面廣，高海拔地區(qū)還要長距離輸送、高落差提升，供水規(guī)模小、水損大、成本高，即使執(zhí)行同地城鎮(zhèn)水價（同地農(nóng)村居民支付能力一般低于城鎮(zhèn)居民），農(nóng)村供水工程收回直接運維成本都十分困難，回收全部成本更加困難。

（4）低價問題

南方農(nóng)村老百姓祖祖輩輩都用免費水、喝免費水，“吃大鍋水”天經(jīng)地義。國家投資修建的供水工程要計量收費，自然成了新增的收費項目，在中央大量減輕農(nóng)民負擔的背景下，大量供水工程經(jīng)營者只能按照逐步到位的思路，象征性地收取低價水費，以補貼直接運營成本，如抽水的電費、人員的務工補助等，以保障供水工程的日常運行，水價低回收率導致大量供水工程入不敷出、難以為繼，一直處理低質(zhì)運行狀態(tài)：用水效率低、管網(wǎng)維護率低、供水保障率低，由此在“低價格一低質(zhì)量一低保障”中惡性循環(huán)，造成水量不足，水質(zhì)較差。

（5）產(chǎn)權問題

鑒于農(nóng)村飲水的公益性，國家財政投入大量資金修建農(nóng)村飲水安全工程，這本是好事。但由于相應的產(chǎn)權制度沒有理順或創(chuàng)新，國有投資的種種弊端在這里集中暴露，甚至不斷被放大：有多少錢辦多少事，成了“半拉子工程”;效率低下，成了“馬拉松工程”;對項目“一批了之”、對資金“一投了之”、地方對工程“一建了之”，這種做法，讓很多供水工程一出生就斷奶，成了典型的“三無”牌空殼企業(yè)——無固定人員、無固定資金、無固定用戶，唯一有的國有產(chǎn)權——不能借、不能租、不能送，只能干守著，使供水工程在資產(chǎn)保護中閑置、貶值，最終荒廢，被遺棄、被報廢。

2.3定價實踐中的異?，F(xiàn)象

因為沒有形成科學的定價機制和價格體系，南方很多農(nóng)村供水工程都在上述矛盾和問題中掙扎，在現(xiàn)實中表現(xiàn)出諸多異?，F(xiàn)象。

（1）“僵尸供水工程”現(xiàn)象

南方農(nóng)村一些老百姓家都有祖祖輩輩用的水井，與新修的供水工程相比，不僅免費，而且方便、干凈。于是當供水工程要收費時，雖然總量不多，但對十分節(jié)約和長期吃免費水的用戶來水，他們更多地選擇了“用腳投票”，這樣就導致大量收費供水工程空置，成了名副其實的“僵尸供水工程”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種情況在南方農(nóng)村十分普遍，如某縣新建的120多供水工程中，常年正常經(jīng)營的只有20多個，閑置率高達80%。

（2）“自助餐”現(xiàn)象

與“僵尸供水工程”形成鮮明對比的是不收費的大鍋水、福利水、免費水，一般發(fā)生在水資源豐沛的地方。一旦管網(wǎng)入戶，有水大家一起用、敞開用、比著用，甚至出現(xiàn)“長流水”，就像吃白助餐一樣，不僅盡其所需，而且盡其所能，毫無節(jié)制，感覺用少了就虧了。“收費就跑、免費就搶”，在供水工程與用戶的價格博弈中，農(nóng)戶常常采取的兩種措施，造成南方農(nóng)村供水工程出現(xiàn)兩個極端現(xiàn)象。

（3）“清一色”現(xiàn)象

自國家實施農(nóng)村飲水安全工程近20年來，財政年年投錢、地方年年建廠，國有供水工程或供水工程基本覆蓋了廣大農(nóng)村地區(qū)。龐大的國有投資不看條件、不計成本、不算效益，如同“免費的午餐”“天上的餡餅”。于是，不論有沒有長期穩(wěn)定的水源、固定的受益群眾和一定的綜合效益，抱著國家政策性投資“過了這個村就沒有這個店了”“不花白不花”“有比沒有好”的心態(tài)，千方百計先把項目爭下來、把供水工程修起來，由此形成的投資“擠出效應”，讓私營企業(yè)和民間資本很難進入。即使有的進入了，也在經(jīng)營時的不公平競爭中倒閉或轉(zhuǎn)讓給國有企業(yè)了，于是在廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“清一色”的國有供水工程，可謂一支獨大，由于缺乏競爭而難以做到一枝獨秀。

（4）“多根管”現(xiàn)象

南方一些農(nóng)村百姓家中有兩三根水管的現(xiàn)象并不奇怪，多的甚至還有五六根。這既有“九龍治水”帶來的多頭管理、分頭實施、重復建設、浪費資源弊端，也與百姓逃避或減少水費密切相關：他們把自己的水井作為常用水源、水塘作為備用水源、供水工程作為應急水源，并分別安裝上了水管，由此形成一家“多根管”現(xiàn)象。在日常生活中，他們盡量使用免費的山泉水、井水，不用或少用國有供水工程的收費水，久而久之就導致國有供水工程消費者流失、設施設備失修，出現(xiàn)“只建自來水管、不見自來水流”等問題。

（5）“剪刀差”現(xiàn)象

與城鎮(zhèn)相比，南方農(nóng)村百姓以散居為主，供水工程因為覆蓋人口少、輸送管網(wǎng)長等原因，建設的固定成本、資源的機會成本和運營成本、管理成本和長距離運輸?shù)膿p耗等，都比城鎮(zhèn)供水工程高得多，相反，農(nóng)村人口的支付能力相對較弱，出現(xiàn)水價剪刀差現(xiàn)象。同時，在農(nóng)村還存在二次剪刀差問題：海拔越高、位置越偏、交通越落后的地方經(jīng)濟條件越差、百姓的支付能力越弱，但管網(wǎng)建設難度更大、水損率更高，供水成本相應也更高。兩個價格剪刀差疊加，就會出現(xiàn)越落后的地方水價越高，跟支付能力成反比。

（6）“集體虧”現(xiàn)象

調(diào)研和統(tǒng)計顯示，南方農(nóng)村供水工程的虧損現(xiàn)象極其普遍，供水工程成本回收率極低，有水無定價、定價不買單、欠錢不繳費等是常態(tài)，“無廠不虧”“負債運行”成了共性，尤其是那些需要用電抽水的供水工程，很多連電費都無力支付，只能靠挪用其他資金墊付。只有極少數(shù)地理位置好、水源豐沛、規(guī)模較大、成本較低的供水工程，能勉強回收成本。

（7）“亂定價”現(xiàn)象

由于定價機制不健全或方法不統(tǒng)一，南方農(nóng)村供水T程的定價目前基本處于無序狀態(tài)，按戶計價、按人計價、按水量計價、按電費計價、政府定價、供水工程定價、群眾一事一議定價等都存在，導致農(nóng)村執(zhí)行的水價五花八門：有包干價，即規(guī)定每月或每年的繳費總額，用水不限量;有最低價，即規(guī)定每個用戶最低繳費數(shù)量，在一定額度內(nèi)用水，超過限額另外計費;有零水費，即不收費的;還有按電量計費的，把電費平攤到水量上，計量收費……同廠不同價、同網(wǎng)不同價、同村不同價、城鄉(xiāng)倒掛價等不一而足。

（8）“過山車”現(xiàn)象

冬干夏旱時、春節(jié)團年時、紅白喜事時，是南方農(nóng)村用水高峰期，供水工程超負荷運轉(zhuǎn)仍供不應求，甚至出現(xiàn)“水荒”“停水”“搶水”現(xiàn)象。而其余時間村里人口少、用水量小，不少家庭一個月用不到1t水，甚至長時間不用水，水費總額還不夠支付收水費的成本。需用水量的波峰、波谷成“過山車”變化，使供水T程長期賦閑和短期服役并存、“水多無人用”和“水少不夠用”并存、豐水期白白流失和枯水期苦苦等候并存，難以調(diào)劑調(diào)配做到可持續(xù)發(fā)展。

（9）“滴滴水”現(xiàn)象

群眾逃避水費除了“用腳投票”之外，還有多種偷水逃費的辦法，其中最常見的就是“滴滴水”：他們利用目前安置的計量設備敏感度不高等特性，采取細水長流的辦法儲水備用，“水在不斷滴，表紋絲不轉(zhuǎn)”。長期這樣不僅會大大提高水損率，有的地方水損率達到50%以上，進而波及到水費和管理成本，使水價陷入惡性循環(huán)，而且還具有“道德風險”。（10）“臨時工”現(xiàn)象

“清一色”現(xiàn)象導致大多數(shù)農(nóng)村供水T程“有人建、無人管”。要么是基層干部代勞，要么是用水戶協(xié)會推薦人照看。這些紙面上的責任制和責任人主要以掛名為主，他們空時看一看、管一管，既不專業(yè)也不敬業(yè)?！芭R時工”管理的“白來供水工程”變成了“自流供水工程”，既無專款保運維、又無專人搞管理，逐步成了閑置工程、廢棄工程，飲水安全工程變成了“安全隱患工程”。

以上這些問題和異常現(xiàn)象，有的單獨存在，有的交叉感染，有的供水工程只陷入一個或多個困境、存在一種或多種異?，F(xiàn)象。

3新時代南方農(nóng)村水價制定原則的完善建議

新時代有新矛盾、新任務，必須要有新思維、新戰(zhàn)略。定價原則雖然具有普遍性，但不是全球唯一和統(tǒng)一的，具有地域性和行業(yè)性;雖然具有根本性，但也不是一成不變的，具有階段性和時代性。科學的定價原則應根據(jù)不同的時代要求、不同的地域差別、不同的資源稟賦、不同的經(jīng)濟實力和不同的文化氛圍等基本條件，并結(jié)合目前供水工程價格低廉、效率低下、管理低效、服務低質(zhì)的現(xiàn)狀和市場化、節(jié)約型、綜合性發(fā)展趨勢及其基本規(guī)律，逐步改進、完善和提高。

3.1當前南方農(nóng)村供水工程定價需處理好五個關系

（1）兩個主體的關系

農(nóng)村供水工程供應的產(chǎn)品兼具有公益性或準公益性和商品性的特點，還具有網(wǎng)絡寡頭壟斷地位，單靠市場或政府一種定價手段，必將產(chǎn)生“市場失靈”和“政府失靈”。如政府不管控定價，供水工程必將借助自身的壟斷地位，定高價賺利潤，損害百姓的基本權益，甚至可能導致貧困百姓因交不起水費而喝不上水。如市場主體不參與定價，政府就很難掌握供水工程的運維成本，定低價雖然保障了百姓利益，但不利于鼓勵節(jié)約用水，甚至使企業(yè)入不敷出最終關閉。所以，農(nóng)村供水工程定價需要市長和市場兩只手同時發(fā)力，使政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相向而行，最好是在政府的主導下，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，有條件的地方還可以借助“第三只手”的功能，引導涉事群眾參與其中。

（2）兩個客體的關系

農(nóng)村飲水定價其實質(zhì)就是企業(yè)和用戶兩個客體間的利益博弈：企業(yè)想水價越高越好，用戶想水價越低越好，漲價和降價是一對不可調(diào)和的矛盾。在這場價格博弈中，企業(yè)因為具有網(wǎng)絡壟斷性和資源占有性，有店大欺客的條件和動機;而南方農(nóng)村長年形成的水井、蓋板水等取水方式，使農(nóng)民選擇取水方式的彈性大，有“用腳投票”的機會?？茖W的定價需要平衡好企業(yè)的可回收率和百姓的可承受力之間的關系，變兩者的“相背而行”為“相向而行”，找到兩者都能接受和承受的結(jié)合點，從而形成穩(wěn)定的剛性供需關系和均衡點：供水工程愿意為百姓提供服務，百姓愿意使用供水工程提供的商品，雙方友好互動并持續(xù)發(fā)展。

（3）兩個時期的關系

農(nóng)村飲水從不收費到收費的改革，涉及國家發(fā)展方略和廣大群眾的切身利益，不可能一蹴而就，也不可能一步到位，更不可能一勞永逸。需要建立逐步增長、穩(wěn)步到位的定價機制，并不斷調(diào)適和完善，重點是處理好當前和長遠兩個時期的關系，切實做到農(nóng)村水價當前可承受、未來可持續(xù)，既要保障當前市場均衡、又要保證年際代際平衡，既不能停滯不前，也不能轉(zhuǎn)急彎跨大步，更要防止坐過山車式的大起大落。

（4）兩種資源的關系

水資源有地下和地上、主水和客水之分，在定價時應充分考慮不同水資源的利用成本和效益，既要考慮它的稀缺性，不能“有水亂用”造成鋪張式浪費，又要考慮水資源的流動性、隨機性、年度性和區(qū)域性分布特征，不能“有水不用”造成節(jié)約型浪費，讓資源白白流失。定價應充分考慮當前水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，既不能超量使用、更不能超量排放，通過區(qū)別定價，提高地表水和本地水資源利用效率，減少地下水開采，杜絕地下水超采。要掌握客水規(guī)律，盡量用好客水，但也要減少對客水的依賴程度，尤其要防止污染水偷排亂排和超排。

（5）兩個效益的關系

農(nóng)村供水工程的定價既要考慮經(jīng)濟效益，保證企業(yè)成本可回收、發(fā)展可持續(xù)，又要考慮社會綜合效益，保證百姓負擔和生態(tài)環(huán)境可承受。如當前要處理好政府鼓勵節(jié)水和市場鼓勵用水的關系：企業(yè)為了追求經(jīng)濟效益最大化，在一定范圍內(nèi)產(chǎn)品賣得越多效益越大，于是他們傾向采取累退制水價，刺激大客戶用水;而政府為了追求綜合效益最優(yōu)，傾向累進制水價，用量越大單價越高.倡導節(jié)水。

3.2新時代南方農(nóng)村供水工程定價原則建議

鑒于以上分析，結(jié)合新時代的新矛盾、新理念、新特點、新任務、新趨勢和治水新方針，南方農(nóng)村供水工程定價應遵循以下基本原則：

（1）以民為本原則

這是制定水價的首要原則，既是供水工程產(chǎn)品的公益性和供水工程企業(yè)的壟斷性決定的，也是共產(chǎn)黨的性質(zhì)和根本宗旨決定的。黨的十八大以來，中央高度重視群眾工作，尤其高度重視農(nóng)民工作，習近平總書記多次強調(diào)要樹立以人民為中心的發(fā)展理念，農(nóng)村飲水定價關系到廣大百姓最基本的生活，是最直接、最現(xiàn)實的、看得見、摸得著的民生，應站在為民、便民、利民、惠民的角度思考問題，并作出決策和制定政策。

定價要滿足老百姓的新要求。新時代農(nóng)民對飲水有新的需求，即“五不”要求：保障水——不缺、干凈水——不臟、自來水——不挑、便宜水——不貴、長效水——不斷。農(nóng)村飲水作為百姓日常生活的必須品，且無替代品，定價時必須考慮他們的支付意愿和支付能力，保障他們的基本飲水需要。

要引導群眾積極參與其中。群眾的事情盡量讓群眾自己做主，政府不包辦、不包攬，為民做主不替民做主，應通過多種措施引導他們通過多種渠道積極參與水價制定工作。在全程參與中全面深入準確領會中央精神，統(tǒng)一思想和行動，逐步提高他們參與決策的積極性、宣傳發(fā)動的主動性、貫徹落實的自覺性和榜樣示范的帶動性。

要盡量減輕百姓的負擔。堅決杜絕侵害百姓的定價原則，現(xiàn)在部分地方和企業(yè)利用自身的資源性、壟斷性優(yōu)勢，在水價制定中有“以大欺小”“強買強賣”的嫌疑，如全成本水價、保底水價、包干水價、平均水價等，在一定程度上強迫百姓用現(xiàn)在的錢為未來的發(fā)展買單、用私人的錢為公家的事項買單、用近端客戶的錢為遠端客戶買單，損害了部分群眾當前的、合法的切身利益。

（2）節(jié)水優(yōu)先原則

這是制定水價的核心原則，既是產(chǎn)品的資源性和稀缺性確定的，也是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然。雖然南方水多，但是相對的，水量不夠、水質(zhì)不好，不能滿足“人民群眾對美好生活的向往”仍是農(nóng)村飲水面臨的主要矛盾，工程性（水源型）缺水、質(zhì)量型（污染性）缺水、季節(jié)性缺水、地域性（高山型）缺水、結(jié)構性缺水等問題突出，水資源缺乏仍是目前面臨的最大問題，水價制定一定針對這個問題，緊緊圍繞節(jié)約用水原則，加快節(jié)水型城市、節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社會建設，以破解水商品供不應求的困境，實現(xiàn)高效配置和可持續(xù)發(fā)展。

要執(zhí)行鼓勵節(jié)約用水的定價原則。在保障百姓基本用水需求基礎上，對超額用水、浪費用水等行為實施高額水價，如階梯水價、累進制水價、懲罰性水價等。尤其是在夏天和春節(jié)等農(nóng)村用水高峰期，應采取分類水價、分時水價等方式，引導群眾節(jié)約用水，杜絕發(fā)生之前經(jīng)常出現(xiàn)的爭水權、打水架現(xiàn)象。

要杜絕刺激浪費用水的定價原則。要采取精準化約束機制、精細化管理措施，抑制鼓勵用水的定價機制，如杜絕使用保底價、累退水價、零水價等定價原則，逐步消除“大鍋水”“福利水”“免費水”“滴滴水”。

要加強節(jié)水文化和技術推廣。節(jié)約用水，人人有責，技術優(yōu)先。要優(yōu)化定價原則，調(diào)整價格機制，完善節(jié)水制度，逐步形成“節(jié)水光榮、浪費可恥”的用水氛圍，并主動推廣節(jié)水技術，引導大家打破思維慣性、克服路徑依賴、改變用水行為，逐步樹立節(jié)水理念、養(yǎng)成節(jié)水習慣。

（3）兩手發(fā)力原則

這是制定水價的基礎原則，既是水產(chǎn)品的不可替代性和必須品性質(zhì)決定的，也是應對市場失靈和政府失靈的關鍵手段。農(nóng)村水價與已經(jīng)市場化的城市水價不同，公益性偏重，需要市場調(diào)節(jié)、政府調(diào)控兩只手同時發(fā)力，既要保障市場在資源配置中的決定性作用，又要充分發(fā)揮政府的積極作用。市場配置既要體現(xiàn)水資源的稀缺性和市場的基本規(guī)律，提高利用率，又有保證公平，確保百姓的基本生活需要。政府要有所為有所不為，既不能權利尋租，也不能權利閑置，既不能簡單粗魯?shù)匕讯▋r責任和權利推向“市場”，也不能大包大攬，搞成“免費水”“大鍋水”“福利水”，而要通過政策約束、經(jīng)濟激勵等方式和手段，徹底改變之前的“水配套”地位，增強“水主導”和“水約束”功能，真正做到“以水定產(chǎn)、以水定城、以水定需、以水定人”。當前重點要做好“三變”工作。

變財政暗補為明補。應在政府主導下，制定農(nóng)村水費收支兩條線管理制度：企業(yè)按全成本定市場價，確保市場在資源配置中的決定性作用;百姓交可承受水價，保證他們的基本生活用水需要不受影響，保證不增加他們的經(jīng)濟負擔;財政補差價，確保供水工程的正常運行。這樣，成本、價格、補貼和消費都明明白白，可讓百姓逐步增強商品意識和成本意識，為實現(xiàn)市場價格奠定基礎。

變補企業(yè)為補市場?，F(xiàn)在很多財政補貼都是直補供水工程，分事前補固定成本、事中補運行經(jīng)費、事后補經(jīng)營虧損等多種方式，其目的是保障供水工程的正常運行。這種直補企業(yè)方式不僅降低了企業(yè)的生存能力和服務意識，他們可以躺在補貼上過日子，而且無法刺激農(nóng)戶節(jié)約用水，更無法在供水工程和農(nóng)戶之間形成市場。建議采取發(fā)放水票補貼農(nóng)戶水價的方式，按人口和基本用水量對農(nóng)戶進行補貼，農(nóng)戶用水票到供水工程買水，形成剛性供需市場，避免“用腳投票”出現(xiàn)“僵尸供水工程”，同時也可將剩余的水票賣給其他農(nóng)戶，形成水權交易市場，不僅鼓勵節(jié)約用水，而且增加百姓的直接收入。

變單一補為交叉補。農(nóng)村飲水緊緊靠財政補貼是遠遠不夠的，也是效率低下的，應通過市場方式，變財政單一補貼為內(nèi)部交叉多元補貼。如采取城鄉(xiāng)供水工程一體化經(jīng)營模式，用城市供水工程的盈利補貼農(nóng)村虧損供水工程;也可采取累進制水價，對用水大戶收取高額水費，賺大戶的錢補貼小戶;還可收取懲罰性水價，對超定額多的富裕戶收取超額水價，補貼貧困戶。這樣可形成以城補鄉(xiāng)、以多補少、以富補窮、以近補遠等市場補貼體系，不僅可緩減財政補貼壓力，也可用價格杠桿促進節(jié)約用水。

（4）以法定價原則

水價涉及千家萬戶廣大群眾的當前切身利益，主體多元、立場多元、利益多元，在全面依法治國的背景下，水利行業(yè)必須依法治水、依法定價，做到職責法定、程序法定、內(nèi)容法定，責任人要主動扛起于法有據(jù)的責任，既要有“敢于擔當”的精神，又要有“善于擔當”的能力，不能“橫向踢皮球、縱向推責任”，搞“層層委托責任、層層推卸責任、層層不負責任”，也不能簡單的“算經(jīng)濟賬”，搞“一事一議”“舉手投票”，更不能“拍腦袋”決策，搞“以言代法、以權壓法、徇私枉法”。可以在法定范圍提高效率，但不能壓縮程序、減少環(huán)節(jié)，該聽證的要認真聽證、該公示的要廣泛公示。

不能以“公權”侵犯“私權”。在法治意識逐步增強的情況下，定價工作要依法公平公正公開，堅持用公權、講公德、說公理，不能偏袒任何一方。既要維護公共利益，也要維護群眾的合法利益，既不能損公肥私，也不能因公侵私，更不能獨斷專橫以上壓下、越俎代庖替民做主。

不能以“大多數(shù)”欺負“極少數(shù)”。在當前群眾工作中，尤其是涉及眾多群眾利益的事項中，“以大欺小”的事情經(jīng)常發(fā)生——以維護大多數(shù)人利益為名、侵害少數(shù)人的合法權益，表面上是集體主義精神的體現(xiàn)，實質(zhì)也是侵權行為?！耙陨倨鄱唷钡默F(xiàn)象也不少——利用群眾面對公共利益“集體沉默”的契機，在大多數(shù)群眾利益“無發(fā)言人”“無代言人”的情況下，為了維護少數(shù)供水工程的經(jīng)濟利益，通過“微漲價”等方式侵害大多數(shù)群眾的切身利益，其表面上是維護公共利益，實質(zhì)是維護“私人”利益。

不能只算“經(jīng)濟賬”不算“社會賬”。農(nóng)村供水工程定價表面上是經(jīng)濟問題，其背后還有政治問題、社會問題、生態(tài)問題等，不能簡單算算經(jīng)濟賬，更要算綜合效益。現(xiàn)在定價原則中考慮了污染環(huán)境等負外部效應，但很少有考慮正外部效應的。如群眾富了、上訪少了、環(huán)境美了，百姓安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定，不僅降低了維穩(wěn)壓力，減輕了干部負擔，而且也體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，這些都應當納入定價的考量范圍權衡研究，該政府買單的，政府應積極支付。

（5）分類分攤原則

南方農(nóng)村供水工程因為覆蓋范圍廣管道長、數(shù)量多規(guī)模小、成本高效益低等原因，能維系工程長期有效運行的全成本價格普遍偏高，必須進行合理的分類和分攤。分類原則就是要根據(jù)水的來源不同、用途不同、時間不同分別定價，如自流水與提灌水、地表水和地下水、河流水與山塘水、波谷水和波峰水等應區(qū)別定價，其目的在于引導人們分類用水、分時用水、循環(huán)用水。分類用水如煮飯燒菜用白來水、洗衣洗腳用山塘水;分時用水即把可自主調(diào)整的用水，想法錯過用水高峰期和枯水期，如煮飯高峰期不洗衣、不洗澡等;循環(huán)用水如澆菜灌地用洗菜水、洗腳水等。分攤原則就是要政府、企業(yè)和百姓要合理分攤水價，重點是政府要給補貼、企業(yè)要控成本，不能簡單地執(zhí)行“誰使用誰付費”原則，確保百姓的基本水費在可承受范圍之內(nèi)。具體操作中應注意：

比較效應原則。定價時應與當?shù)爻擎?zhèn)執(zhí)行水價比較，劃定兩條紅線作為百姓支付的最高水價，確保農(nóng)村水價不能高于當?shù)爻擎?zhèn)水價、不能高于當?shù)匕傩湛沙惺芰λ畠r。高出部分由財政和企業(yè)分攤，消除水價“城鄉(xiāng)倒掛”和“剪刀差”現(xiàn)象。

鄰同效應原則。雖然允許不同供水工程可根據(jù)不同地區(qū)的資源情況分別定價，但老百姓追求價格公平和支付平等。鄰居、鄰社、鄰村、鄰鎮(zhèn)水價高低，都是他們比較的參照系，比別人低就有幸福感、獲得感，比別人高就要上訪討說法。農(nóng)村供水工程定價應尊重這個文化傳統(tǒng)，盡量做到同網(wǎng)同質(zhì)同價、鄰網(wǎng)鄰質(zhì)鄰價，相鄰地區(qū)、相鄰供水工程價格相對平衡，盡量不搞“遠近高低各不同”的差額價，更不能搞“同村不同價、同網(wǎng)不同價、同廠不同價”的歧視價。

規(guī)模效應原則。農(nóng)村供水工程要通過分類分攤定價，引導百姓自覺、長期使用并依賴自來水，避免出現(xiàn)文中所指的“私有地悲劇”現(xiàn)象、“僵尸供水工程”現(xiàn)象、“半年閑”現(xiàn)象、“過山車”現(xiàn)象等。只有鎖定客源、固化市場，才能逐步擴大用水規(guī)模并穩(wěn)定增長，形成規(guī)模效益，實現(xiàn)均衡發(fā)展。否則，供水工程就會因顧客流失而造成“閑置性浪費”。

總之，農(nóng)村飲水定價原則涉及到千家萬戶的生產(chǎn)生活等切身利益，不是單純的會計學或經(jīng)濟學問題，而需要隨著時代的演進不斷完善和地區(qū)的差異不斷調(diào)整，逐步形成獨特的邏輯起點和完備的制度體系，并在指導實踐中不斷升華成型和成熟。

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