公眾參與在中美城市規(guī)劃中的應(yīng)用研究

摘要：隨著我國城市化進(jìn)程高速發(fā)展，百姓幸福指數(shù)不斷提升，參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)。公眾參與可加強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，使公民權(quán)利相應(yīng)得到了保障。目前國內(nèi)關(guān)于城市規(guī)劃公眾參與問題的研大多以理論介紹為主，實(shí)踐探索較少，而親身參加過國外規(guī)劃項(xiàng)目者更少。本文針對(duì)我國城市規(guī)劃中公眾參與存在的一些問題，以筆者在美國親身參與的規(guī)劃項(xiàng)目為例，介紹公眾參與的相應(yīng)流程以及規(guī)范化的操作;討論從規(guī)劃師的角度，提出值得我們借鑒國外公眾參與的方法和經(jīng)驗(yàn)。從而探索完善符合我國國情公眾參與城市規(guī)劃的工作流程，使我們的城市規(guī)劃真正做到有的放矢，使公眾參與不流于形式。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;公眾參與;美國;公眾會(huì)議

Research on the Application of Public Participation in China’s and American Urban Planning

YuZhang*

Shaanxi Provincial Transport Planning Design and Research Institute， Xi’an 710065， Shaanxi， China

Abstract：With the rapid development of urbanization in China， people's happiness index has been constantly improved and their sense of participation has been continuously enhanced.Public participation can enhance the scientificity and rationality of urban planning.China's "urban and rural planning law" and other laws and regulations on public participation in urban planningprotect rights of citizens.At present， most researches on public participation in urban planning in China focus on theoretical introduction， and there are few practical explorations， and even fewer people have participated in foreign planning projects.Aiming at some problems of public participation in urban planning in our country， basing on the part of the planning program in the United States as an example，this paper introduces the corresponding process and standardization of the operation of public participation， states the foreign public participation method and experienceworth learning from the angle of the planners， so as to explore process according with the situation of our country public participation in urban planning ， to make our urban planning targeted and make public participation does not become a mere formality.

Keywords： Urban planning; public participation; America; public meeting

一、研究概述

（一）研究背景

改革開放四十年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展，城市化進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。公民政治參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，多個(gè)利益主體間不斷增加的矛盾引起了較多的社會(huì)問題。例如：2012年的四川什邡鉬銅項(xiàng)目事件、2012年10月的寧波PX事件等。2018年《中國城市發(fā)展報(bào)告》指出我國在發(fā)展方面仍存在部分問題，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)健康和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)鼓勵(lì)公眾廣泛參與。其公眾參與作為緩解與解決社會(huì)矛盾的手段之一，其重要性日益增強(qiáng)。

（二）研究目的

經(jīng)過在國外的學(xué)習(xí)與考察，筆者發(fā)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作過程中公眾參與的環(huán)節(jié)還相對(duì)薄弱，仍存在一定的問題。各個(gè)城市、地區(qū)、小區(qū)在規(guī)劃中所面臨的問題各不相同，因此為不同地區(qū)“量身定做”適宜的方案是規(guī)劃工作的重中之重。而公眾參與可以更好地讓我們的規(guī)劃工作結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，有的放矢。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與已有不少研究，根據(jù)其研究重點(diǎn)可分為以下四類：

1. 翻譯國外相關(guān)文獻(xiàn)在內(nèi)的介紹國外城市規(guī)劃中公眾參與部分的歷史和現(xiàn)狀。如：《公眾參與及美國城市規(guī)劃制度的發(fā)展》[1]、《國外城市規(guī)劃公眾參與及借鑒》[2]。

2. 闡述公眾參與的重要性以及必要性。如：《論公眾參與城市規(guī)劃》[3]、《談?wù)摴妳⑴c城市規(guī)劃的研究分析》[4]、《試論城市管理中的公眾參與及公眾滿意——基于某城市新區(qū)的問卷調(diào)查分析》[5]。

3. 討論我國公眾參與的現(xiàn)狀、矛盾以及對(duì)策。如：《當(dāng)前我國城市管理中公眾參與的路徑探索》[6]、《淺析城市規(guī)劃中的公眾參與問題》[7]。

4. 以案例為主分析公眾參與過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如：《對(duì)公眾參與制度化的探索——深圳市龍崗區(qū)“顧問規(guī)劃師制度”的構(gòu)建》[8]、《推進(jìn)公眾有效參與城市規(guī)劃——以上海為例》[9]。

我國的論文研究大多以理論介紹為主，實(shí)踐性的探索較少，而親身參加過國外的規(guī)劃項(xiàng)目者更少。為了解決我國城市規(guī)劃工作中存在的問題以及提高我國城市規(guī)劃工作者對(duì)于公眾參與方面的投入。本文就以筆者自身參加過的一些規(guī)劃項(xiàng)目為例，淺談國內(nèi)外城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)于公眾參與所做工作的不同，以及作為一個(gè)國內(nèi)規(guī)劃者應(yīng)該努力向國外學(xué)習(xí)的方向。

二、國內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀與問題

自1990年《城市規(guī)劃法》開始頒布施行以來，主要以聽證會(huì)、論證會(huì)以及其他方式聽取公眾意見，使城鄉(xiāng)規(guī)劃更民主化、科學(xué)化。目前在我國不少地方政府已經(jīng)通過微博、網(wǎng)站等形式向公眾發(fā)布新聞消息，但還有很多數(shù)據(jù)不透明[10]。沒有具體規(guī)定指出征求利害關(guān)系人意見的具體操作流程，政府無法明確履行征求意見的義務(wù)。公眾也無法知曉表達(dá)意見的方式，以及不知如何監(jiān)督政府是否履行了意見征求義務(wù)[10]。公眾的意見對(duì)政府決策沒有絕對(duì)的約束力[11]，相關(guān)的法律缺失使規(guī)劃機(jī)制不健全且流于形式。有的地方雖然規(guī)定了規(guī)劃必須公開和展示等，但是這些公示也僅僅停留在規(guī)劃大廳里，并沒有真正的公眾參與保障[12]。而論證會(huì)、聽證會(huì)等形式在現(xiàn)有規(guī)定中，都同樣缺乏明確具體的具有可操作性的規(guī)定，使得這些已有的意見表達(dá)制度在實(shí)際操作過程中缺乏明確的規(guī)制，更是使得實(shí)際運(yùn)作過程中的各種亂象不斷出現(xiàn)[10]?，F(xiàn)有的行政決策中聽證會(huì)主持人的選擇往往是由行政機(jī)關(guān)的非辦案人員擔(dān)任，這就使得聽證過程中主持人的中立性受到懷疑，進(jìn)而聽證會(huì)是否公正就成為問題。鄉(xiāng)村規(guī)劃中由于法律的缺失、社會(huì)組織的缺失、村民受教育程度偏低等原因，造成村民對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃參與程度低的問題參與的群眾受限于教育程度[13]。并且大多數(shù)群眾僅從自身利益出發(fā)，所以他們有時(shí)候很難理解并支持規(guī)劃。因此很多政府害怕公眾參與會(huì)威脅到規(guī)劃的科學(xué)性，繼而不愿推動(dòng)公眾參與在一些詳細(xì)規(guī)劃等，只是在小規(guī)劃中可能會(huì)更多的聽取一些公眾的意見。但在類似于總體規(guī)劃這種大規(guī)劃中更多的只是從公眾中獲取信息，公眾參與也不積極，更多地還是體現(xiàn)地方政府的意志[12]。而且《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)于公眾參與，只在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制后期階段做出了要求，而沒有對(duì)編制前、中期做出相應(yīng)規(guī)定。所以造成了政府不重視，公眾參與程度不高或者參與效果不佳等問題[14]。

三、美國城市規(guī)劃公眾參與的發(fā)展、現(xiàn)狀

（一）公眾參與在美國城市規(guī)劃史上的發(fā)展

美國的公眾參與并非一帆風(fēng)順。1949的住宅法頒布后，大量針對(duì)貧困黑人的“清除項(xiàng)目”開始啟動(dòng)——在城市更新的項(xiàng)目中，決策者利用規(guī)劃和區(qū)劃機(jī)制將貧困人群和黑人驅(qū)逐出社區(qū)即使當(dāng)時(shí)有公證會(huì)的要求，貧困人群和黑人這些弱勢群體并不能為自己伸張正義[15]。在20世紀(jì)60年代，許多學(xué)者都批判城市更新的項(xiàng)目是不民主的[16]。

為了消除貧困，時(shí)任美國總統(tǒng)的約翰遜于1964年頒布了《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》。同時(shí)建立了經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室和超過1000個(gè)的社區(qū)實(shí)行機(jī)構(gòu)，并且通過法律規(guī)定保障市民尤其是低收入群體公共參與的權(quán)利。

1965年大衛(wèi)杜夫發(fā)表的“辯護(hù)性規(guī)劃理論”首次將公眾參與由一個(gè)規(guī)劃方法轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)基本目標(biāo)[17]，在政府、規(guī)劃師和公眾之間建立了橋梁，推進(jìn)了美國社會(huì)公眾參與規(guī)劃的進(jìn)程[18]。1969年阿恩斯坦發(fā)表的“市民參與階梯”首次描述了公共投入并定義公眾參與與眾不同的程度[19]，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與的成功與否提供了基準(zhǔn)[20]。20世紀(jì)70年代的十年時(shí)間里，美國的公眾參與發(fā)生了較大的變化，由代議制轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮槊裰鞯膮⑴c式制度[21]。由20世紀(jì)70年代弗里德曼的交互式規(guī)劃模型開始包含了面對(duì)面的溝通交流，到20世紀(jì)80年代和90年代溝通理論應(yīng)運(yùn)而生[17，22]，公眾參與逐漸走向?qū)嵸|(zhì)化。隨著環(huán)境保護(hù)法（Environmental Protection Act）的頒布，更多公眾參與的方法和評(píng)估開始出現(xiàn)，并且成為了之后核查在決策環(huán)節(jié)中公眾參與的一系列準(zhǔn)則[23-25]。20世紀(jì)90年代的規(guī)劃理論學(xué)家開始支持一些相較之前更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓妳⑴c方法，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃人員與公民的深入交談、相互學(xué)習(xí)以及協(xié)作解決問題[22]。此時(shí)的學(xué)術(shù)思想強(qiáng)調(diào)規(guī)劃質(zhì)量和公民利益的多樣性，并且更加重視公民參與在城市規(guī)劃中的地位[17]。由此美國規(guī)劃協(xié)會(huì)（APA）以及美國注冊規(guī)劃師協(xié)會(huì)（AICP）在章程中著重強(qiáng)調(diào)了公眾參與的部分[26，27]，經(jīng)過不斷的修改逐漸形成了現(xiàn)在的公眾參與的準(zhǔn)則。

（二）公眾參與的階段劃分

公眾參與分為5個(gè)階段：

1. 告知公眾，幫助他們理解問題以及解決方法。

2. 與公眾商議，獲取他們對(duì)于不同方案或者決策的反饋。

3. 充分考慮公眾的擔(dān)憂，使他們參與到整個(gè)決策過程，尤其是商議決策準(zhǔn)則過程。

4. 與公眾合作，來確立各種決策準(zhǔn)則和備選方案，并確立更合理的解決方案。

5. 授予公眾最后決策的權(quán)力[28]。

（三）公眾會(huì)議的分類

公眾會(huì)議為公眾參與的主要手段，在規(guī)劃的各個(gè)階段都會(huì)被使用。美國的公眾會(huì)議一般有以下幾類：

1. 傳達(dá)信息的會(huì)議（Informational Meetings）：這種會(huì)議（例如立法聽證）目的是給市民或者領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá)一定的信息或者數(shù)據(jù)。所以基本上都是由專業(yè)的工作人員單向地與大家交流，雖然參與的群眾可以問問題，但是這種會(huì)議在時(shí)間與程序上有嚴(yán)格的要求，所以雙向的交流并不會(huì)特別多。

2. 咨詢會(huì)議（Advisory Meetings）：這種會(huì)議目的是為了獲取群眾的建議，通常自由性較高，雙向交流多，不會(huì)限制群眾的發(fā)言。但是一般會(huì)要求參與的市民登記，寫上自己的姓名、地址、電話號(hào)碼等信息。

3. 對(duì)策討論會(huì)（Problem-Solving Meetings）：針對(duì)有爭議或者比較復(fù)雜的問題而召開的會(huì)議。這種會(huì)議對(duì)組織者與領(lǐng)導(dǎo)者要求較高，需要十分好的溝通技巧。里面進(jìn)行的活動(dòng)種類也很多，這在后文還會(huì)提到。

四、實(shí)踐案例——Lotawana Destiny

（一）項(xiàng)目概況

本項(xiàng)目名為“Lotawana Destiny”。是堪薩斯大學(xué)2015級(jí)城市規(guī)劃研究生以及教授、MARC（Mid-America Regional Council）工作人員、Lake Lotawana政府以及居民為Lake Lotawana編制總體規(guī)劃的項(xiàng)目。Lake Lotawana位于密蘇里州。Lotawana以印度的一位公主命名，意為“冒泡的水”，占地29.24平方公里[29]。但是隨著與周圍土地的不斷合并，占地面積已經(jīng)擴(kuò)大至原來的二到三倍。如圖1所示，綠色的為Lake Lotawana的原始區(qū)域，而橙色和紅色為后來合并的區(qū)域。

所以隨著土地的不斷擴(kuò)張，Lotawana的社區(qū)成員組成也就變得復(fù)雜起來。一共有三個(gè)居民協(xié)會(huì) （HOA，Homeowner Association），分別是Lake Lotawana Association， Foxberry， Oak Haven。

（二）基本條件

國內(nèi)也有很多通過調(diào)查問卷作為基礎(chǔ)的規(guī)劃，但是大多沒有考慮群體基本條件，導(dǎo)致不能達(dá)到預(yù)期效果。為了更好地了解當(dāng)?shù)鼐用癫⑨槍?duì)性地設(shè)計(jì)公眾參與項(xiàng)目，我們調(diào)查了當(dāng)?shù)鼐用竦南嚓P(guān)數(shù)據(jù)。例如，在調(diào)查到Lake Lotawana有許多短期居住的居民后，我們特地在調(diào)查問卷中設(shè)置了回答者是居民是短期居住還是長期居住，這樣更方便我們探究居民的回答內(nèi)容與是否短期居住的相關(guān)性。如果不提前做好調(diào)查居民基本條件的準(zhǔn)備工作，那么我們將會(huì)在之后的公民參與活動(dòng)中失去大量有價(jià)值的信息。

數(shù)據(jù)來源是2000年與2010年的人口普查（Census）數(shù)據(jù)（每10年更新一次）與2015年的ACS（American Community Survey）數(shù)據(jù)（每年隨機(jī)抽取樣本）[30]。由于普查數(shù)據(jù)是調(diào)查了社區(qū)當(dāng)中的所有人，而ACS數(shù)據(jù)只是抽取百分之一的樣本來預(yù)估整個(gè)社區(qū)，所以在我們會(huì)更加倚重于普查數(shù)據(jù)。

1. 人口數(shù)據(jù)

以下是2010年Lake Lotawana的人口普查數(shù)據(jù)（見圖2）。可見，20歲以下的年輕人占了很大比例，男女比例基本平衡。

圖2

種族組成在美國的人口調(diào)查中也是很重要的一項(xiàng)（見表1）?？梢?，絕大多數(shù)人口還是白人，而有色人種很少。

2. 收入狀況

2000年Lake Lotawana家庭收入的中位數(shù)（Median Household Income）為65，750美元，2010年的家庭收入中位數(shù)為85，250美元，提高了29.7%。2010年密蘇里州的家庭收入中位數(shù)為48，173。Lake Lotawana的家庭收入中位數(shù)幾乎是州水平的兩倍?？梢奓ake Lotawana不斷在吸引著相對(duì)比較富裕的人前來。

3. 長期居住與短期居住

與邁阿密、奧蘭多或者國內(nèi)的海南這些風(fēng)景優(yōu)美、適合度假的城市一樣，Lake Lotawana也有很多短期居住的居民。短期居民和閑置房屋的多少會(huì)影響城市的財(cái)政收入（稅收等），進(jìn)而影響公共服務(wù)（見表2）。

4. 教育程度

Lake Lotawana的居民受教育程度較高。這也能影響規(guī)劃師在公眾會(huì)議時(shí)使用何種手段以及語言進(jìn)行交流。例如：對(duì)于一般的圖表居民都可以看懂，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷時(shí)也為我們減少了工作量。

（三）規(guī)劃步驟

下表（見表3）為本次規(guī)劃工作的步驟及其含義，還有圍繞每個(gè)步驟進(jìn)行的活動(dòng)簡介：

與國內(nèi)規(guī)劃步驟相比，此次的規(guī)劃多了“展望未來”這一個(gè)步驟。而此步驟正是規(guī)劃中最能體現(xiàn)公眾在規(guī)劃工作中地位之高的部分。在這個(gè)環(huán)節(jié)中居民可以暢所欲言，表達(dá)對(duì)于社區(qū)未來發(fā)展方向的想法，規(guī)劃師將會(huì)把這些想法收集、提煉，當(dāng)作之后規(guī)劃工作中的重點(diǎn)。

（四）公眾會(huì)議

圍繞以上的幾步，并且為了更好地使公眾參與到規(guī)劃當(dāng)中來，我們前后共計(jì)4次去了Lake Lotawana，下面分別介紹。

1. 社區(qū)考察

為了讓我們對(duì)所要規(guī)劃的區(qū)域有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)，指導(dǎo)委員會(huì)帶我們考察了城市的各個(gè)地方，還著重看了Lake Lotawana Association， Foxberry， Oak Haven所在區(qū)域。在過程中為我們展示了有關(guān)這個(gè)城市的資料，并向我們闡述了一些他們發(fā)現(xiàn)的問題。我們也對(duì)城市的地形地貌、用地區(qū)劃、建筑樣式、人文風(fēng)情、交通情況等有了大致的了解。

2. 第一次公眾會(huì)議

主要活動(dòng)：

（1）展望未來（Visioning）：讓居民用便利貼不署名填寫對(duì)未來的展望，并在白板上展示，最后對(duì)所有答案進(jìn)行投票。我們將所有答案的中心思想進(jìn)行提煉、簡化、分類，如（見表4）：

由居民的反饋再加上我們與居民的及時(shí)溝通，可以看出幾點(diǎn)：

第一， Lake Community居民希望Oak Haven和Foxberry社區(qū)分離出去，還原之前的小村鎮(zhèn)風(fēng)貌。

第二，這里的自然環(huán)境是一筆寶貴的財(cái)富，如何保持原有的風(fēng)貌是一個(gè)重點(diǎn)。

第三，對(duì)于在Lake Community之外的居民，基礎(chǔ)設(shè)施還不完善。

這部分活動(dòng)有三點(diǎn)啟示，供廣大規(guī)劃師參考：

首先，使用便利貼：既保護(hù)隱私又方便后續(xù)的一些操作。

其次，投票：讓群眾平等地選擇他們最關(guān)切的問題。

最后，正向引導(dǎo)：讓居民投票選擇他們喜歡的東西而不是討厭的東西，從而能減少他們的負(fù)面情緒。

（2）地圖表達(dá)（Imageability Map）：讓居民在地圖上用點(diǎn)（Node）、道路（Path）、邊界（Edge）、地標(biāo)（Landmark）來表達(dá)如何看待這個(gè)城市。由匯總圖（圖3）可見：點(diǎn)元素一般都為交叉口或者湖的入口，其余元素基本都在湖周圍，這也可能跟參與人員主要來自湖周圍的Lake Community有關(guān)。

圖3

（3）SWOT分析：寫出Lake Lotawana的優(yōu)勢、劣勢、潛在的機(jī)會(huì)和威脅（Strengths， Weakness， Opportunities and Threats）。同樣，也是采取便利貼的方式，參與者寫下他們的答案然后貼在白板上，以便其他人瀏覽。

（4）調(diào)查問卷：有些主觀性的問題不能從統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站上得到，而調(diào)查問卷能幫助我們了解這些信息。Lake Community主張與另外兩個(gè)社區(qū)分開，使Lake Lotawana重新回歸以前小城鎮(zhèn)的風(fēng)貌。另外急需政府修繕污水系統(tǒng)。而Oak Haven和Foxberry兩個(gè)社區(qū)并不想脫離Lake Lotawana，并希望共享湖區(qū)資源。并希望政府能夠增加財(cái)政投入，改善他們的生活。

3. 第二次公眾會(huì)議

目前國內(nèi)較多的公眾參與實(shí)際上僅停留在第一次公眾會(huì)議階段，完成調(diào)查問卷后并沒有反饋給填寫問卷的人。并且很少針對(duì)其調(diào)查問卷的答案展開相應(yīng)的規(guī)劃工作，更多的是反映地方政府的意志[31]。而本次規(guī)劃針對(duì)第一次公眾會(huì)議取得的成果，及時(shí)對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行反饋。

主要活動(dòng)：

（1）方案投票：本次共有33個(gè)方案以供選擇，每一個(gè)居民可以選擇并排序他們喜歡的方案。我們也專門制作了視頻以便居民更好的理解。在投票之前，我們也會(huì)要求居民說明自己是Lake Community的成員還是其他社區(qū)的成員，以便后面更好地進(jìn)行分析。以下是被選10次以上的方案（圖4）。

圖4

總結(jié)所有投票后，被選擇最多的是：“探索社區(qū)分離的方法”、“公共服務(wù)合同外包”、“綠色基礎(chǔ)設(shè)施管理”、“空地/公園”。

（2）思維導(dǎo)圖：思維導(dǎo)圖（圖5）與上面的投票相比更加的發(fā)散與開放，居民可以暢所欲言。

圖5

4. 第三次公眾會(huì)議

根據(jù)前兩次公眾會(huì)議我們做出了5個(gè)總體規(guī)劃主題的海報(bào)：“高齡友善社區(qū)（Age-Friendly Community）”、“綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure）”、“空間營造（Place-Making）”、“小城鎮(zhèn)風(fēng)貌（Small-Town Feel）”，“可持續(xù)性社區(qū)（Sustainable Community）”。本次會(huì)議就是展示在汲取前兩次會(huì)議上居民的各種意見和想法后我們所完成的規(guī)劃方案，并希望獲得他們的反饋，從而再一次對(duì)方案進(jìn)行改進(jìn)。

表5右側(cè)是居民的投票數(shù)，其中最受歡迎的三項(xiàng)是解決2016年污水系統(tǒng)區(qū)域?qū)徲?jì)會(huì)上提出的修理建議;水質(zhì)監(jiān)控;改善道路，提高安全性和可行性。

5. 總結(jié)：

本次”Lotawana Destiny”項(xiàng)目我們先后共4次前往了Lake Lotawan。以下為四次活動(dòng)的總結(jié)表格（見表6）：

我們獲取居民的想法并不是僅僅依靠某一種方法，而是多種方法相輔相成?！罢雇磥怼笨梢宰屛覀兞私饩用駥?duì)未來生活的憧憬;“地圖表達(dá)”可以讓我們明白居民是如何認(rèn)識(shí)自己的城市;“SWOT分析”可以讓我們與居民理性地分析城市的潛力與不足;調(diào)查問卷可以讓我們更深入地了解居民，了解不同的想法所代表的人群，各種方案的投票也最大化地賦予了居民投票的權(quán)利。與流于表面形式的方法不同的是，我們會(huì)認(rèn)真記錄、分析每位居民的回答，例如通過調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)可以挖掘出每個(gè)答案更深層次的聯(lián)系：本次調(diào)查問卷的答案與居民的身份，所在區(qū)域有很大的相關(guān)性。只有搞清楚每個(gè)特定人群的需求，我們才可以有的放矢，做出合理的規(guī)劃方案。

國內(nèi)也有很多通過調(diào)查問卷作為基礎(chǔ)的規(guī)劃，但是大多沒有考慮到參與問卷作答的群體基本條件，導(dǎo)致有些調(diào)查問卷并不能揭示社區(qū)中存在的問題從而流于形式。為了更好地了解當(dāng)?shù)鼐用褚约霸O(shè)計(jì)以后的公眾參與項(xiàng)目，在制定調(diào)查問卷之前，我們調(diào)查了當(dāng)?shù)鼐用竦南嚓P(guān)數(shù)據(jù)，刪選了部分無太大意義的問題，確保每道問題都具有它的價(jià)值。

為了確保公眾會(huì)議的公開性、隱私性、中立性，我們采取了各種方法。如會(huì)址的選擇、不署名的便利貼、白板、互不打擾的填寫調(diào)查問卷的空間等。以上各種方法確保了公眾會(huì)議能夠成功進(jìn)行。

當(dāng)然公共會(huì)議最終的目的還是獲取居民的想法、價(jià)值觀。所以聆聽、記錄便成為最重要的部分，在聽取他們意見的同時(shí)也要能接受他們的批評(píng)。

五、國外公眾參與的規(guī)劃對(duì)國內(nèi)規(guī)劃的借鑒意義

在完成這三次公眾會(huì)議后結(jié)合筆者的求學(xué)經(jīng)歷，對(duì)于國內(nèi)規(guī)劃師筆者覺得有以下幾點(diǎn)借鑒意義：

（一）要明確公眾會(huì)議的目的。要圍繞這個(gè)目的對(duì)會(huì)議進(jìn)行準(zhǔn)備，而不是簡簡單單走一個(gè)流程。否則會(huì)使整個(gè)公眾會(huì)議流于形式，失去了其本質(zhì)意義。

（二）規(guī)劃師要善于用各種手段來表達(dá)規(guī)劃方案。隨著科技的進(jìn)步與各種傳媒手段的發(fā)展，海報(bào)、視頻的制作已經(jīng)成為了規(guī)劃師的基本功?？菰锏奈陌附?jīng)過藝術(shù)渲染使普通民眾更愿意去了解，并且也能打破專業(yè)壁壘，使民眾更好了解規(guī)劃方案的含義，這樣才能從根本上提高公眾參與的積極性。根據(jù)Elaine Cogan的《Successful Public Meetings》的指導(dǎo)，列出以下為幾種常見的輔助手段及其優(yōu)缺點(diǎn)（見表7）[32]：

（三）規(guī)劃師要善于傾聽。對(duì)于一些問題，只有居住在這里的居民才是最了解的，多與居民交談總會(huì)有一些意想不到的收獲。在筆者訪問學(xué)習(xí)的時(shí)候曾了解到，位于青島的某舊社區(qū)要進(jìn)行更新，結(jié)果因規(guī)劃改變了往常居民扔垃圾的位置而使居民怨聲載道，矛盾不斷。最后在居委會(huì)的協(xié)調(diào)下，居民的建議得到了重視。最終居民與規(guī)劃者一起公共完成了小區(qū)的社區(qū)的規(guī)劃，并獲得居民的一致好評(píng)（見圖6）。有些時(shí)候規(guī)劃師并不能通過圖紙以及短時(shí)間的考察來獲取所有有價(jià)值的信息，居民此時(shí)往往能夠提供更有價(jià)值的線索以及思路。勤于思考，善于傾聽，是一個(gè)優(yōu)秀規(guī)劃師必備的素質(zhì)。

（四）嚴(yán)格的規(guī)章制度。我國對(duì)于規(guī)劃師缺少相應(yīng)的規(guī)章制度以及有效的投訴渠道。美國的規(guī)劃師協(xié)會(huì)（AICP）在公眾參與方面有專門對(duì)認(rèn)證規(guī)劃師的規(guī)定（AICP Codes）。規(guī)定中，第一章的第一、二、三條，第二章第五、七、十四條都有寫到規(guī)劃師對(duì)公眾應(yīng)負(fù)的責(zé)任。如果規(guī)劃師沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任，公眾可以對(duì)其進(jìn)行投訴，協(xié)會(huì)將會(huì)對(duì)其進(jìn)行懲罰，嚴(yán)重時(shí)甚至可以取消其認(rèn)證資格。我國也需要一個(gè)清晰明了的監(jiān)控制度，讓公眾知道怎么監(jiān)督以及發(fā)現(xiàn)問題后如何舉報(bào)，使公眾的監(jiān)督權(quán)發(fā)揮到最大。

（五）公眾會(huì)議的角色與分工。上文提到的幾次會(huì)議之所以能成功，很大程度上歸功于會(huì)議的主持人。主持人的經(jīng)驗(yàn)、對(duì)會(huì)議的掌控以及對(duì)工作的分工使我們面對(duì)問題都游刃有余。根據(jù)筆者對(duì)一些規(guī)劃師的采訪以及網(wǎng)站上的一些視頻來看。一些公眾會(huì)議會(huì)直接變成群眾的“吵架現(xiàn)場”。而有經(jīng)驗(yàn)的主持人會(huì)從始至終掌握會(huì)議的節(jié)奏。不讓其因?yàn)樯贁?shù)人而遭到破壞。上文提到的幾次公眾會(huì)議的主持人都是由堪薩斯大學(xué)（University of Kansas）的教授Bonnie Johnson和Stacy White擔(dān)任，他們在這方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，為我們做出了良好的示范。而國內(nèi)或者國外失敗的公眾會(huì)議往往由于缺失一個(gè)富有經(jīng)驗(yàn)的組織者而使會(huì)議變得松散、毫無紀(jì)律。

（六）提高市民交流的積極性和有效性。提供一個(gè)愜意舒適的場合會(huì)增加市民的交談?dòng)＠?，在?huì)議場所的進(jìn)門一側(cè)通常會(huì)提供點(diǎn)心和飲料。參與者會(huì)邊喝咖啡邊與其他人進(jìn)行交談，通常這里也是整個(gè)會(huì)議交談開始的地方。

參與者進(jìn)入會(huì)場時(shí)通常會(huì)被要求簽到并會(huì)得到名牌，在名牌上有相應(yīng)的數(shù)字，需要群眾討論的會(huì)議會(huì)讓參與者按數(shù)字順序坐下，這樣能確保市民的座位是隨機(jī)安排的。相比于跟親戚朋友抱團(tuán)而坐，這種方式可以使他們能夠了解更多不同的意見并進(jìn)行討論，會(huì)使群眾討論環(huán)節(jié)更加有效。

在美國一般政府舉行的公眾會(huì)議除了現(xiàn)場有記錄員外，都會(huì)有視頻記錄并且發(fā)布到網(wǎng)上。通過紙筆、錄音、視頻等方式記錄傾訴者的言論，會(huì)讓傾訴者有“被尊重”的感覺，提高他們的參與積極性。并且公眾發(fā)言之前需要詳細(xì)的說明自己的身份，住址等。這也確保了個(gè)人會(huì)為自己的言行所負(fù)責(zé)，從而能提高公眾發(fā)言的質(zhì)量。

（七）公眾會(huì)議的場所選擇是很重要的一部分。會(huì)議場所一般需要滿足以下幾點(diǎn)要求：

1. 對(duì)于特殊群眾（例如老人，殘疾人等）有無障礙設(shè)施。

2. 交通方便且擁有足夠的停車場。

3. 會(huì)議室空間足夠大。

4. 周圍沒有干擾人注意力的事物，例如優(yōu)美的景物，強(qiáng)反光的玻璃等。

5. 優(yōu)良的聲學(xué)以及視野設(shè)計(jì)，使參會(huì)者能夠聽清、看清規(guī)劃師展示的內(nèi)容。

6. 足夠的墻面空間，以供展示海報(bào)、圖表、地圖等資料。

7. 寬敞、干凈的廁所。

8. 安全，一般合適的會(huì)議開始時(shí)間是周一到周五的晚上七點(diǎn)到七點(diǎn)半，放到周末則有可能與市民的出行計(jì)劃相沖突，充足的照明系統(tǒng)會(huì)加強(qiáng)會(huì)議場所的安全性。

所以一般而言學(xué)校、社區(qū)中心、教堂會(huì)成為公眾會(huì)議的首選之地。這些地方除了滿足以上要求外，還具有其他優(yōu)點(diǎn)：中立性強(qiáng)、花費(fèi)少、桌椅足夠多、有屏幕麥克風(fēng)等媒體設(shè)備、通常這些場所還有管理人，他們可以在發(fā)生突發(fā)事故時(shí)協(xié)助我們解決。而其他的場所有一些各自不同的缺點(diǎn)，例如政府的聽證室，固定的椅子和抬高的講臺(tái)不利于形成各個(gè)小組積極討論的氛圍;又例如酒店的會(huì)議室，高端的定位不適合普通民眾，房間及其設(shè)施的使用會(huì)產(chǎn)生高額的支出。

有經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃師會(huì)在會(huì)議結(jié)束以后進(jìn)行總結(jié)，有時(shí)還會(huì)邀請(qǐng)參與者一起，以便對(duì)以后的會(huì)議進(jìn)行改善。

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通訊作者：張昱，1993年7月，男，漢，陜西人，任職于陜西省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，中級(jí)工程師，碩士。研究方向：交通規(guī)劃。