高校教育行政權(quán)力泛化問題研究

金淑文

摘? 要：當(dāng)前高等院校普遍存在的行政權(quán)力泛化嚴(yán)重影響高校教育的高質(zhì)量發(fā)展，因此高校行政體制改革刻不容緩。在分析當(dāng)前高校行政權(quán)力泛化的現(xiàn)實(shí)困境、現(xiàn)實(shí)危害性之后，作者提出用包容共治方式來嘗試解決高校行政權(quán)力泛化問題。

關(guān)鍵詞：高校教育;行政權(quán)力泛化;包容共治

中圖分類號(hào)：G640? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：2096-000X（2019）24-0180-03

Abstract： The overflow of administrative power existing in universities severely limits the development of university education aiming for high quantity， hence the systematic reform of university administration be carried out without delay. The co-existence and co-construction way are proposed to ease the overflow problem of administrative power in university education.

Keywords： university education; overflow of administrative power; co-existence and co-construction

一、概述

改革開放以來，高校教育在深化改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要作用，《中華人民共和國高校教育法》的施行更是給高校教育發(fā)展提供了最有力的法律保障。新時(shí)代，黨中央對高校教育發(fā)展趨勢有著深刻、清晰的認(rèn)識(shí)，2019年2月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》文件中明確指出，應(yīng)該對一批世界一流高等學(xué)校分類進(jìn)行建設(shè)。國內(nèi)高校要想實(shí)現(xiàn)“建設(shè)成為世界一流高等學(xué)?！焙陚ツ繕?biāo)，首要解決的是長期困擾甚至是束縛高校教育高質(zhì)量發(fā)展的行政權(quán)力泛化問題。

二、高校行政權(quán)力泛化的現(xiàn)實(shí)困境

行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是高校權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的重要組成部分，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的配置，首要依據(jù)是國家頒布的法律法規(guī)中明文規(guī)定，但是，有了法律授權(quán)并不意味著權(quán)力的當(dāng)然享有。行政權(quán)力來源于法律法規(guī)、大學(xué)制定的章程，可被稱之為是一種“授予權(quán)力”[1]，可以個(gè)人行使，而學(xué)術(shù)權(quán)力則扎根于個(gè)人學(xué)術(shù)權(quán)利并為學(xué)術(shù)權(quán)利服務(wù)，抽象出的學(xué)術(shù)共同體的權(quán)力，并非特定個(gè)人可以行使。但是在中國，由于高校歷史發(fā)展原因，高校日常管理全過程受到政府機(jī)關(guān)過多的干預(yù)和指導(dǎo)，行政權(quán)力長期主導(dǎo)高校的發(fā)展，而學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)展緩慢，過于羸弱，甚至存在被行政權(quán)力同化的現(xiàn)象，高校管理過程中行政權(quán)力泛化進(jìn)一步加劇。

（一）高校行政機(jī)構(gòu)龐大而臃腫

目前我國高校黨政機(jī)構(gòu)規(guī)模逐年擴(kuò)增，隨著近年來高校的合并共建，更是出現(xiàn)了“廳級(jí)干部一走廊，處級(jí)干部一禮堂，科級(jí)干部一操場”的客觀事實(shí)，行政權(quán)力覆蓋面和影響力進(jìn)一步得到增強(qiáng)。有級(jí)別的干部越來越多，辦事效率卻越來越低下，人浮于事、勾心斗角屢見不鮮。高校不再是純粹地辦學(xué)校、辦教育，而是在辦政府，忽視了教書育人是自己的主責(zé)主業(yè)。高校秉持行政思維來辦學(xué)校，必然一心只顧著追求近期業(yè)績，注重外延發(fā)展，重視績效考核，卻忽視高校最核心的內(nèi)涵底蘊(yùn)建設(shè)，高校慢慢失去了自己的“根”與“魂”，有悖高校辦學(xué)初衷。

（二）高校行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力

按照行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的不同分工，行政權(quán)力應(yīng)該管理行政事務(wù)，而不是“一攬子”管理高校的教學(xué)、科研各項(xiàng)工作。甚至，許多高校在內(nèi)部實(shí)際管理中將學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)定位為高校負(fù)責(zé)人的輔助機(jī)構(gòu)。從我國高校的具體實(shí)踐來看，高校自主辦學(xué)權(quán)若是不能真正實(shí)現(xiàn)，國家行政權(quán)力不可避免會(huì)施加影響，高校組織內(nèi)部的行政權(quán)力化作政府行政權(quán)力鏈條的“神經(jīng)末梢”，通過這種權(quán)力鏈條的傳導(dǎo)，政府教育行政部門對高校的直接和間接管理實(shí)際取代了大學(xué)自治管理。加上高等院校校長等人均是由國家行政部門委任，從而具體行使高校行政權(quán)力，高校行政權(quán)力成為國家行政權(quán)力的延伸，并借助國家行政權(quán)力主導(dǎo)大學(xué)治理體系。

（三）學(xué)術(shù)權(quán)力被行政化和邊緣化

在行政權(quán)力主導(dǎo)的高校教育體制這個(gè)龐然大物面前，學(xué)術(shù)權(quán)力顯得十分弱勢甚至羸弱，學(xué)術(shù)權(quán)力正逐步被行政化和邊緣化，學(xué)術(shù)權(quán)力失去了應(yīng)有的特質(zhì)。其一，“管理機(jī)制行政化”。“管理機(jī)制行政化”主要是指高校決策機(jī)制統(tǒng)一被學(xué)校事務(wù)包攬。其二，“管理體制行政化”主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，在由上到下的高校管理模式中運(yùn)行，行政體制呈現(xiàn)呆板局面;高校設(shè)置方面受黨政部門決策的影響相對較大，導(dǎo)致高校資源分配過于集中，主要依靠黨政部門實(shí)施資源分配與管理工作。其三，“學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)權(quán)力被虛化”?！皩W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)權(quán)利被虛化”主要是因?yàn)楦咝３ＴO(shè)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在指派權(quán)利方面過于集中，形成行政任命以及兼任現(xiàn)象，導(dǎo)致高校各項(xiàng)事務(wù)受到行政命令的管理約束，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)事實(shí)上形同虛設(shè)。

（四）高校行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督

孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！盵2]公眾參與是監(jiān)督公共權(quán)力最有效手段之一，公開透明本身就是對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的途徑。我國在高校教育實(shí)現(xiàn)大眾化教育之后，日漸繁重復(fù)雜的高校內(nèi)部事務(wù)更多的行政人員管理的客觀因素，以及“行政權(quán)力具有無限擴(kuò)張的內(nèi)在傾向性”[3]，使得行政權(quán)力主體逐步將權(quán)力邊界覆蓋到高校教學(xué)管理、科學(xué)研究等高校內(nèi)部管理的全流程，成為高校資源配置與高校發(fā)展進(jìn)程中的決定因素，學(xué)術(shù)權(quán)利地位尷尬甚至有“缺位”的現(xiàn)象，其他相應(yīng)的約束行政權(quán)力擴(kuò)張的因素更是“偃旗息鼓”，因此，高校行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督。

三、高校行政權(quán)力泛化的危害性

（一）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致大學(xué)精神缺失

高校依附于政府機(jī)關(guān)，高校的大學(xué)精神不再獨(dú)立，自由、民主的大學(xué)精神支柱也在逐步消失。由于高校內(nèi)部管理行政化發(fā)展趨勢，高校管理中的行政權(quán)力加強(qiáng)，學(xué)術(shù)權(quán)力受到削弱，行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)利的約束，造成學(xué)術(shù)權(quán)力在教學(xué)管理工作中喪失其應(yīng)有的獨(dú)立性與創(chuàng)新性。高校的官僚化趨向逐漸顯現(xiàn)，使得高校在行政權(quán)力與行政等級(jí)中沉淪，不利于調(diào)動(dòng)全員參與高校治理的積極性，不利于形成高校應(yīng)有的寬松、自由、平等的學(xué)術(shù)環(huán)境[4]。這種背景下，高校更加無法挺直自己的脊梁，更遑論在學(xué)術(shù)活動(dòng)與教學(xué)活動(dòng)中發(fā)揮大學(xué)精神的民主性與自由性。

（二）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致形式主義盛行

由于行政權(quán)力泛化的影響，高校的發(fā)展不再立足于師生發(fā)展利益，而是趨向于創(chuàng)建品牌，打造亮點(diǎn)工程，大量的時(shí)間精力用于應(yīng)付上級(jí)各類的評審、調(diào)研、檢查，關(guān)注點(diǎn)聚焦于項(xiàng)目的數(shù)量和碩士博士點(diǎn)的申報(bào)，精力聚焦于華而不實(shí)的工作臺(tái)賬、日益繁多的檢查考評，這無形之中助長了高校的形式主義、官僚主義等不正之風(fēng)。再者，在大量的評估和攻關(guān)中，高校教職員工片面迎合行政官員，造成“官本位”思想進(jìn)一步泛濫，許多有學(xué)術(shù)造詣的“大家”放棄學(xué)術(shù)，轉(zhuǎn)而攻堅(jiān)官場，試圖用“學(xué)問”敲開仕途大門，這對高校的危害是持久性的、不可逆的。

（三）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致腐敗滋生

權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。結(jié)合近期高校發(fā)生的諸多腐敗案件，大都發(fā)生在學(xué)?；ā浫≌猩?、采購、選人用人、經(jīng)費(fèi)管理等重點(diǎn)崗位，當(dāng)前我國高校行政管理工作中存在嚴(yán)重腐敗的現(xiàn)狀不得不令我們?nèi)ド钏?。同時(shí)，隨著高校教育的快速發(fā)展，公立高校的行政權(quán)也在不斷擴(kuò)大和集中，而高校行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的相對滯后，也客觀上為權(quán)力尋租、權(quán)錢交易提供了“溫床”。

（四）高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致學(xué)術(shù)科研發(fā)展受阻

高等院校主責(zé)主業(yè)是人才培養(yǎng)、研究學(xué)術(shù)，但是受高校行政泛化影響，高校行政化管理工作嚴(yán)重制約到學(xué)術(shù)科研發(fā)展，學(xué)術(shù)研究有了“潛規(guī)則”，大部分課題、項(xiàng)目資源被“學(xué)術(shù)高官”內(nèi)部分配，且分配的規(guī)則是按照級(jí)別以及個(gè)人活動(dòng)能力來衡量的，嚴(yán)重制約學(xué)術(shù)研究活動(dòng)的創(chuàng)新與改革，降低教學(xué)質(zhì)量與科研質(zhì)量。更有甚者，“學(xué)術(shù)高官”行政事務(wù)繁多，無暇承擔(dān)大量科研課題工作，“代工”事件層出不窮，科研成果的學(xué)術(shù)價(jià)值可想而知。高校行政權(quán)力泛化導(dǎo)致學(xué)術(shù)科研人員過分依賴行政官員，造成學(xué)術(shù)資源的浪費(fèi)，削弱國家與社會(huì)的發(fā)展力與創(chuàng)造力。

四、有效緩解高校行政權(quán)力泛化的對策

高校行政權(quán)力泛化，有著深刻的社會(huì)歷史根源，主要包括傳統(tǒng)文化的影響、現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)和學(xué)術(shù)權(quán)力的削弱[5]。但歸根到底，是沒有厘清高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界。

（一）理順高校與政府的關(guān)系

政府要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“大家長”式的管理觀念，明確高校的存在就是為了傳播文明和研究學(xué)術(shù)，與傳統(tǒng)意義上的固有的行政部門不同，不能簡單將政府行政機(jī)關(guān)中的管理模式完全生搬硬套到高校身上。在不違背黨和國家方針政策、法律法規(guī)的大前提下，對高校角色定位重新進(jìn)行界定，政府則做好引導(dǎo)者、服務(wù)者的工作。當(dāng)然，減少政府不必要干預(yù)不意味著就可以實(shí)施大學(xué)完全自治，也不代表可以放飛自我，而是將重心逐漸轉(zhuǎn)換到如何提升管理效率、實(shí)現(xiàn)法治管理和明確權(quán)力與責(zé)任的管理理念上來，實(shí)現(xiàn)對高校的有效治理，實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的完美蛻變。

（二）列明高校行政與學(xué)術(shù)權(quán)力清單

高校治理結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)力在明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、資源綜合配置等方面作用明顯;學(xué)術(shù)權(quán)力則主要是保障學(xué)術(shù)自由和教學(xué)任務(wù)順利完成的一種學(xué)術(shù)事務(wù)上的權(quán)力。一個(gè)良好的高校治理狀態(tài)需要解決好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，既要相互制衡又要相互促進(jìn)，既不能缺位也不能越位，明確權(quán)力主體的職權(quán)范圍、權(quán)力的運(yùn)行程序，把握好權(quán)力的邊界，實(shí)現(xiàn)共存共生共治?！皺?quán)力清單”是近年來部分地方政府在改革實(shí)踐中探索出來的關(guān)于推進(jìn)權(quán)力公開透明的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，列明行政學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力清單十分必要，做到學(xué)術(shù)系統(tǒng)處理學(xué)術(shù)事務(wù)，行政系統(tǒng)掌握行政事務(wù)，“井水不犯河水”，各司其職。

（三）搭建共享信息溝通互動(dòng)平臺(tái)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、5G時(shí)代的來臨，急需運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的跨界思維，積極推動(dòng)高校信息交流互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，建立一支高校領(lǐng)導(dǎo)下的分工明確、制度完善的信息傳播管理團(tuán)隊(duì)，經(jīng)營好校園論壇、QQ群、公眾號(hào)、微博等自媒體互動(dòng)平臺(tái)，為高校治理提供高效便利的話語空間，為高校權(quán)力相關(guān)者開辟自由共享的“公共領(lǐng)域”。高校利用信息平臺(tái)注重輿情研究判斷，對涉及不同權(quán)力主體的重大決策，積極聽取社會(huì)各方的意見建議，給予充分的表達(dá)權(quán)，及時(shí)收集整合信息，平衡各方主體核心利益，尋找各方利益“最大公約數(shù)”，從而實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（四）建立健全包容共治的制度體系

包容共治是一個(gè)動(dòng)態(tài)、開放和復(fù)雜的運(yùn)行過程，要想實(shí)現(xiàn)高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力包容共享、共治，首先是要建立健全規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行體系的制度規(guī)定，確保行政人員和學(xué)術(shù)人員地位平等及權(quán)利平等，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力共享高校權(quán)力分配、合作管理高校事務(wù)，求同存異、包容共治。其次，要界定清楚行政制度與學(xué)術(shù)制度，在制度執(zhí)行過程中，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公正公開，嚴(yán)禁對行政人員和學(xué)術(shù)人員搞不同標(biāo)準(zhǔn)、分類執(zhí)行。最后，充分利用制度與文化的內(nèi)在聯(lián)系，以及包容和文化的契合性，著重建設(shè)包容開放的制度文化，豐富拓展高校文化精神。

五、結(jié)束語

解決權(quán)力運(yùn)行視角下高校行政權(quán)力泛化的問題的關(guān)鍵在于制度控制權(quán)力，制度控權(quán)的走向在于中道理性[6]。中道理性路線的核心就是要盡最大的努力保障行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等有序?qū)嵤?。?quán)力包容共治指的是各方權(quán)力主體之間地位平等和參與機(jī)會(huì)平等，是合力維護(hù)和拓展大學(xué)利益的互聯(lián)關(guān)系和共同治理，構(gòu)建學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力包容共治機(jī)制，有利于學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力協(xié)調(diào)有序發(fā)展，有利于調(diào)動(dòng)全體人員不分彼此、改革創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力，有利于推動(dòng)構(gòu)建中國特色高效治理制度。

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