建立和完善湘江源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討

摘要：湘江是湖南人民的母親河，研究湘江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題，事關(guān)湘江生態(tài)環(huán)境安全，事關(guān)湘江中下游城市的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)湖南“四化兩型”“四個(gè)湖南”“兩個(gè)率先、兩個(gè)加快”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。永州作為湘江源頭地區(qū)，“捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態(tài)”，已成為永州當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的真實(shí)寫照。要改變這一現(xiàn)狀，就必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過機(jī)制來調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會(huì)群體間的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展目標(biāo)。本文通過分析湘江源頭地區(qū)的當(dāng)前形勢(shì)，闡述了建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性，探討和提出了相關(guān)建議和措施，以期作為進(jìn)一步研究和應(yīng)用實(shí)踐的參考和啟示。

關(guān)鍵詞：湘江;源頭;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào)：X32? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）07-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.005

Abstract： The Xiangjiang River is the mother river of the Hunan people. The study of the ecological compensation mechanism of the Xiangjiang River is related to the ecological environment security of the Xiangjiang River and the sustainable development of the cities in the middle and lower reaches of the Xiangjiang River. It is related to the realization of Hunans strategy of “four types and two types”， “four Hu'nan” and “two leading and two accelerating”. As the source area of the Xiangjiang River， Yongzhou has become a true portrayal of Yongzhous current economic development and peoples livelihood security. To change this situation， it is necessary to establish ecological compensation mechanisms， adjust the distribution of environmental benefits through mechanisms， and achieve the goal of promoting coordination and equitable development between urban and rural areas， regions and social groups. By analyzing the current situation in the source area of xiangjiang river， this paper expounded the necessity of establishing and improving the ecological compensation mechanism， and discussed and put forward relevant suggestions and measures， so as to serve as reference and inspiration for further research and application.

Key Words： Xiangjiang River; Source; Ecological compensation mechanism; Ecological environment

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益，由“污染者、受益者付費(fèi)、破壞者付費(fèi)”的一項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[1]。

湘江是湖南人民的母親河。湘江的流域面積、人口和經(jīng)濟(jì)總量分別占全省的40%、65%和80%，承載著近5000萬人口的生產(chǎn)生活用水以及納污、灌溉、航運(yùn)等功能，在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用舉足輕重。研究湘江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題，事關(guān)湘江生態(tài)環(huán)境安全，事關(guān)湘江中下游城市的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)湖南“四化兩型”“四個(gè)湖南”“兩個(gè)率先、兩個(gè)加快”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。湘江流經(jīng)永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，上游的生態(tài)保護(hù)成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益并非對(duì)等。永州作為湘江源頭地區(qū)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，把保護(hù)湘江生態(tài)安全作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，作為全市頭等大事，持之以恒地加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治。 “捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態(tài)”，已成為永州當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的真實(shí)寫照。要改變這一現(xiàn)狀，就必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過機(jī)制來調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會(huì)群體間的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展目標(biāo)。

1 建立和完善湘江源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

1.1 是促進(jìn)湘江流域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段

生態(tài)環(huán)境是一種公共品。一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的積極變化會(huì)給相鄰區(qū)域帶來生態(tài)利益，一個(gè)區(qū)域?yàn)榱吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，可能會(huì)喪失許多發(fā)展機(jī)會(huì)、付出機(jī)會(huì)成本。湘江流經(jīng)永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，上游的生態(tài)保護(hù)成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益并非對(duì)等。永州作為湘江發(fā)源地所在市，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，把保護(hù)湘江生態(tài)安全作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，作為全市頭等大事，持之以恒地加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治。湘江永州流域兩岸關(guān)閉污染工廠，地下礦藏禁采，水中限制養(yǎng)殖，全市森林覆蓋率61.3%，空氣優(yōu)良率達(dá)97%以上。良好的生態(tài)環(huán)境使長515km湘江永州段水體長期保持Ⅱ類水質(zhì)，年平均徑流量793.3億m?，為下游提供了優(yōu)質(zhì)飲用水源，成為全省兩型社會(huì)建設(shè)的重要戰(zhàn)略水源。但長期的生態(tài)投入無法獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，永州經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入在全省14個(gè)市州排位倒數(shù)?！芭踔鹜胗戯埑?，餓著肚子保生態(tài)”，已成為永州當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的真實(shí)寫照。要改變這一現(xiàn)狀，就必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過機(jī)制來調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會(huì)群體間的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展目標(biāo)。

1.2 我市為保護(hù)生態(tài)作出了積極貢獻(xiàn)

就環(huán)境保護(hù)方面，實(shí)行了污染項(xiàng)目禁入，并投入了大量資金用于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我們嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，以引進(jìn)高科技、高附加值、高項(xiàng)目配套的“三高型”環(huán)保型工業(yè)項(xiàng)目為主攻目標(biāo)，不斷提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展“綠色指數(shù)”。對(duì)能源消耗大、影響生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目，無論投資額多大，堅(jiān)決拒之門外。近5年，累計(jì)拒絕相關(guān)項(xiàng)目投資達(dá)300多億元。同時(shí)，堅(jiān)決關(guān)停污染企業(yè)，加大對(duì)湘江沿線工業(yè)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管力度，近5年先后關(guān)閉污染企業(yè)220家，停產(chǎn)整治污染企業(yè)140家，涉及就業(yè)人員3萬余人，財(cái)政因此減收約2億元。

此外，大力加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共新建11座污水處理廠，污水處理率達(dá)60%以上，超出全省平均水平37.2%22.9個(gè)百分點(diǎn)。新增687.6km以上的污水收集管網(wǎng)，興建10座大型垃圾填埋場(chǎng)，23家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)安裝了醫(yī)療廢水處理系統(tǒng)。大力推進(jìn)生態(tài)鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動(dòng)，重點(diǎn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾處理、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理、農(nóng)村沼氣建設(shè)等工程，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均建成了1個(gè)以上農(nóng)村環(huán)境保護(hù)綜合治理試點(diǎn)村。全市共建成沼氣28764口，湘江永州段各條支流污染得到有力遏制。

2 湘江源頭地區(qū)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

2.1 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

永州市轄9縣2區(qū)，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃方案》和確定的每個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括的縣域名單，截至2015年我市已實(shí)現(xiàn)了11個(gè)縣（區(qū)）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)全覆蓋，其中納入國家級(jí)縣域考核的8個(gè)縣（2016年新增道縣、東安縣、江華縣和江永縣4個(gè)縣，加上2011年列入的寧遠(yuǎn)縣、藍(lán)山縣、新田縣、雙牌縣共8縣），均屬于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之一的“南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)”;其余3個(gè)縣（零陵區(qū)、冷水灘區(qū)和祁陽縣）為省級(jí)縣域考核范圍，類型均屬于湘江上游水源涵養(yǎng)功能區(qū)。

自2011年來，國家和省級(jí)生態(tài)環(huán)保部門通過對(duì)我市國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的使用、環(huán)境狀況指標(biāo)變化和自然生態(tài)指標(biāo)變化等方面的縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核情況表明，所在功能區(qū)在環(huán)境質(zhì)量、水源涵養(yǎng)功能、水土流失、自然生境退化和生物多樣性等方面體現(xiàn)了維持優(yōu)良或小幅度改善的現(xiàn)狀。

2.2 重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

通過近年國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償辦法，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，從而切實(shí)維護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)中水源涵養(yǎng)等方面的功能。截至2015年我市已實(shí)現(xiàn)了11個(gè)縣（區(qū)）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)全覆蓋區(qū)。各縣主要將基本農(nóng)田、公益林、水源地等列入轉(zhuǎn)移支付范圍，綜合考慮生態(tài)保護(hù)的面積、質(zhì)量、投入等因素，科學(xué)安排轉(zhuǎn)移支付資金，實(shí)施生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程，提高生態(tài)保護(hù)質(zhì)量，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

2018年，我市生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金總額為5.4億元，其中補(bǔ)償最多的寧遠(yuǎn)縣為1.2億元，最低的為冷水灘區(qū)僅1800萬元，每縣平均4900萬，補(bǔ)償力度不均且不足。整體相對(duì)于全省比較，我市生態(tài)轉(zhuǎn)移支付范圍廣，但是補(bǔ)償資金量相對(duì)較少，湘江上游的生態(tài)保護(hù)成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益并非對(duì)等。

3 建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議[2-6]

3.1 推進(jìn)我市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革

按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，推進(jìn)我市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革，初步建立起市級(jí)財(cái)政生態(tài)環(huán)保投入機(jī)制。開展流域、森林、礦產(chǎn)資源和自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。其中，將湘江上游流域納入生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍，推行河流生態(tài)補(bǔ)償辦法，大力建設(shè)水質(zhì)自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)站;礦產(chǎn)資源和自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償確?！傲舻们嗌皆凇?，全面落實(shí)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，做到不欠新賬、多還舊賬;理順和拓寬自然保護(hù)區(qū)投入渠道，提高自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)水平。

3.2 進(jìn)一步明確補(bǔ)償主體、對(duì)象

根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，將生態(tài)補(bǔ)償主體明確為湘江中下游用水主體以及當(dāng)?shù)卣?。補(bǔ)償?shù)膶?duì)象明確為湘江上游因保護(hù)水質(zhì)、涵養(yǎng)水源付出成本以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展受影響的上游地區(qū)政府。

3.3 確定補(bǔ)償額度、標(biāo)準(zhǔn)

一是保護(hù)生態(tài)已經(jīng)付出的成本。主要指湘江上游為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的成本，主要包括環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、污染治理等工程項(xiàng)目所需資金投入成本。

二是因保護(hù)生態(tài)減少的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。即由于保護(hù)生態(tài)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致群眾和財(cái)政收入減少。機(jī)會(huì)成本可以用湘江上游地區(qū)居民收入與中下游地區(qū)平均收入水平的差距來測(cè)定。

三是為保護(hù)生態(tài)將要投入的成本。即為確保生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，新建生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施、水利設(shè)施、新上環(huán)境污染綜合整治項(xiàng)目等方面的延伸投入。

3.4 積極穩(wěn)妥開展補(bǔ)償，加大補(bǔ)償力度

各縣主要將基本農(nóng)田、公益林、水源地等列入轉(zhuǎn)移支付范圍，綜合考慮生態(tài)保護(hù)的面積、質(zhì)量、投入等因素，科學(xué)安排轉(zhuǎn)移支付資金，實(shí)施生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程，提高生態(tài)保護(hù)質(zhì)量，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

3.5 補(bǔ)償方式

第一種方式，對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行“財(cái)政直補(bǔ)”。省財(cái)政設(shè)立湘江生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，每年根據(jù)測(cè)定的標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)償資金直接劃入湘江上游的市縣區(qū)財(cái)政，由受償市縣區(qū)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。第二種方式，通過四種途徑進(jìn)行補(bǔ)償。

（1）資金直補(bǔ)。一是省財(cái)政逐步增加現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金額度。對(duì)已形成機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目提高標(biāo)準(zhǔn)、延長補(bǔ)償期限。二是省財(cái)政新設(shè)一批生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金。建立關(guān)閉污染企業(yè)、禁采及關(guān)閉金屬（非金屬）礦山、湘江上游生態(tài)修復(fù)和構(gòu)建等一批專項(xiàng)補(bǔ)助資金，補(bǔ)助計(jì)算的系數(shù)應(yīng)大于其他地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以能彌補(bǔ)地方財(cái)政減收和工人重新就業(yè)為準(zhǔn)。三是省財(cái)政增加對(duì)湘江上游地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額度。重點(diǎn)在社會(huì)保障、一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上執(zhí)行傾斜政策，從而使上游基層保障能力得到提高、使老百姓得到更多實(shí)惠、使地方政府騰出更多的精力用于謀劃發(fā)展。

（2）項(xiàng)目補(bǔ)償。以項(xiàng)目運(yùn)作為載體，加強(qiáng)對(duì)地方專項(xiàng)資金的配套，重點(diǎn)支持生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)建設(shè)、民生保障等公共項(xiàng)目投入，通過項(xiàng)目帶動(dòng)湘江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是補(bǔ)償生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目。建議將湘江永州段的重金屬污染治理項(xiàng)目全部納入國家計(jì)劃，進(jìn)一步提高中央和省投資比例;采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式加大對(duì)湘江永州段垃圾處理、污水處理及管網(wǎng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。建議將永州市污水和垃圾處理項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)提高到項(xiàng)目還本付息和運(yùn)行費(fèi)用的50%，豁免永州市垃圾處理和污水處理國債轉(zhuǎn)貸資金。二是補(bǔ)償重大基礎(chǔ)項(xiàng)目。加強(qiáng)湘江上游段的涔天河水庫、毛俊水庫、蘆江水庫、何仙觀水庫等重點(diǎn)水庫建設(shè)，配套建設(shè)灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，增強(qiáng)水庫對(duì)湘江的集水調(diào)節(jié)功能。三是補(bǔ)償民生保障項(xiàng)目。在同等條件下，優(yōu)先安排湘江上游地區(qū)的教育、衛(wèi)生、體育、文化、養(yǎng)老、就業(yè)、農(nóng)網(wǎng)改造等民生項(xiàng)目，項(xiàng)目覆蓋率與湘江中下游地區(qū)保持同步。

（3）市場(chǎng)補(bǔ)償。建立水權(quán)交易模式，湘江上游地區(qū)將流域區(qū)內(nèi)一定年限一定容量的水質(zhì)和水量出售給中下游各市，由中下游各市向上游地區(qū)提供補(bǔ)償金。上游各市將所獲生態(tài)補(bǔ)償資金用于城市排污設(shè)施建設(shè)、水源涵養(yǎng)地的水土保持、鼓勵(lì)潔凈能源的使用，以及鼓勵(lì)環(huán)境友好型企業(yè)和關(guān)閉污染狀況比較嚴(yán)重的企業(yè)、工廠，從而保證流域上游地區(qū)環(huán)境得到保護(hù)。下游各市縣將生態(tài)補(bǔ)償納入城市水資源費(fèi)用，由享受水資源的廣大用戶分擔(dān)，通過優(yōu)良水質(zhì)和充足的水源，保證區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常健康發(fā)展。

（4）資源稅費(fèi)返還。將征收的水資源費(fèi)、資源稅、水土保持實(shí)施補(bǔ)償和水土流失防治費(fèi)和征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中上繳省級(jí)的按一定比例返還永州。

3.6 多渠道籌集補(bǔ)償資金

一是爭取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。爭取中央轉(zhuǎn)移支付安排湘江生態(tài)環(huán)境治理專項(xiàng)資金，并加大對(duì)湘江上游市縣區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。二是列入資源費(fèi)開支項(xiàng)目。在提高礦產(chǎn)資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將湘江流域生態(tài)補(bǔ)償納入資源費(fèi)的開支項(xiàng)目;在水資源費(fèi)的使用項(xiàng)目中增加對(duì)湘江生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償，并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償稅。以對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者為征收對(duì)象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，向受益單位部門征收稅費(fèi)。四是爭取社會(huì)資金和國外貸款。

4 結(jié)論

湘江是湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“政治之水、經(jīng)濟(jì)之水、生命之水”，進(jìn)一步建立和完善湘江源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制功在當(dāng)代，利在千秋。通過以上生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究探討，以期作為進(jìn)一步研究和應(yīng)用實(shí)踐的參考和啟示。

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收稿日期：2019-05-31

作者簡介：蔣晶（1980-），女，碩士研究生，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境監(jiān)測(cè)，并擔(dān)任全市國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作技術(shù)負(fù)責(zé)人，曾多次承擔(dān)省級(jí)和市級(jí)環(huán)保科技項(xiàng)目并獲獎(jiǎng)。