自治中的政府作用

摘 要 傳統(tǒng)經(jīng)濟理論將“公地的悲劇”作為市場失靈的一種表現(xiàn)，提出了兩種公共資源治理方案，即私有化或者交由政府管理。埃莉諾·奧斯特羅姆基于大量案例分析，提出了介于兩者之間的“自主治理”的方案，認為三種手段都很重要，但“自主治理”作為一種有效的方式長期被忽略了。奧斯特羅姆從小規(guī)模的“公共池塘資源”開始研究，總結(jié)出了實現(xiàn)成功的“自主治理”的制度設(shè)計原則，進而運用“制度分析與發(fā)展”（IAD）的框架分析大規(guī)模的“公共池塘資源”和其他公共事物治理問題，得出了許多有價值的結(jié)論。不過，“自主治理”的“成功”在許多案例中卻與生活水平低下、發(fā)展水平低相連，形成了“自治的悖論”，需要將資源環(huán)境可持續(xù)的目標與社會發(fā)展的其他目標相權(quán)衡。另外，“自主治理”要求減少政府干預(yù)，與它本質(zhì)上只是國家治理的一種手段也形成了一個悖論。國家應(yīng)該綜合自身的發(fā)展目標和所處的環(huán)境條件來決定“自主治理”的使用范圍，并在信息、技術(shù)、法庭體系等方面創(chuàng)造條件來幫助公民提高自治能力。準確理解和正確運用“自主治理”理論對于新時代提高我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

關(guān)鍵詞 奧斯特羅姆 公共事物 自主治理 悖論

基金項目：2018年度廣東省普通高校重點科研平臺和科研項目（項目編號：2018WTSCX118）;廣州航海學(xué)院2018年度創(chuàng)新強校工程項目，項目編號：F410410 “基于IAD框架的粵港澳大灣區(qū)航運金融合作與制度供給研究”階段性成果。

作者簡介：吳俊，廣州航海學(xué)院，講師，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：制度經(jīng)濟理論、航運經(jīng)濟。

中圖分類號：B5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.353

2019年是迄今唯一一位獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的女性經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆獲得2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎10周年。奧斯特羅姆因為“對經(jīng)濟治理，尤其是對公共事物的治理的分析” 而獲得諾獎。盡管她本人已于2012年告別人世，她提出的針對“公共池塘資源”（CPRs）進行“自主治理”的方案，突破了通過政府或者私有化進行單極治理的傳統(tǒng)思路，對于經(jīng)濟和社會治理仍然富有啟發(fā)意義。準確理解奧斯特羅姆的“自主治理”理論，有助于我們更好地理解黨中央制定的政策方針，不斷創(chuàng)新治理方式，提高治理能力。

一、“自主治理”的提出

奧斯特羅姆理論的提出，首先是起于對公共資源遭到破壞這一現(xiàn)實問題的關(guān)注，“幾乎每一周都有關(guān)于寶貴的自然資源遭受毀滅性破壞的重大新聞” 。而經(jīng)常用來為政府或市場解決方案提供根據(jù)的理論（主要是三個理論模型：“公地的悲劇”模型、囚徒困境博弈、奧爾森“集體行動的邏輯”）不約而同地認為個人從自身利益考慮，在涉及集體利益的行動時，通常選擇做一個搭便車者。最后的結(jié)果就是“公共物品常常生產(chǎn)不足，公共資源則經(jīng)常是生產(chǎn)不足和消費過度?！?而基于這些理論的政策方案則主張通過政府管理或者私有化來解決搭便車的問題，并把這兩個解決方案看成是解決問題的唯一方式。（由此產(chǎn)生了政府干預(yù)和市場主導(dǎo)兩個派別，在資源治理領(lǐng)域，和其他經(jīng)濟領(lǐng)域一樣，爭論不休。）奧斯特羅姆通過大量案例分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實當中的眾多成功案例恰恰表明除了以上兩種方案，還有一種介于兩者之間的方案，即“自主治理”，在很多時候去的了成功。比如：瑞士阿爾卑斯山的公共牧場管理、日本對公共森林和草地伐木及放牧的管理、美國東部近海漁業(yè)通過合作社的可持續(xù)管理、西班牙瓦倫西亞地區(qū)的復(fù)雜灌溉系統(tǒng)的管理等。相反，許多私有化和政府管理的結(jié)局卻走向了失敗，比如，在一些過渡經(jīng)濟體和非洲部分地區(qū)，由于缺乏保護個人財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)范，將自然資源私有化的結(jié)果帶來了猖獗的腐敗;相反，在泰國、尼日爾、尼泊爾、印度等許多國家，原先集體所有的森林因?qū)嵭袊谢斐闪藶?zāi)難性的影響。

不過，“自主治理”的實踐同樣有成功也有失敗。奧斯特羅姆認為，有必要去研究那些成功治理背后的“制度細節(jié)”。奧斯特羅姆以“公共池塘資源”（CPRs）為起點來研究公共事物的治理問題。她總結(jié)出了那些成功的“自主治理”所共有的一些特征，包括：第一，應(yīng)該在使用規(guī)則中清晰地規(guī)定誰有什么樣的權(quán)利，可以從公共池塘中獲取多少資源;第二，對于使用資源中存在的沖突，應(yīng)該有恰當?shù)臎_突解決機制;第三，個人維護資源的責(zé)任，應(yīng)該同其在利益分配中的恰當比例掛鉤;第四，監(jiān)督和懲罰應(yīng)該要么由資源的使用者自己來實施，要么是由對使用者負責(zé)的人來實施（這一原則讓人吃驚，因為之前的觀念是監(jiān)督和懲罰應(yīng)該由不偏不倚的“外部人”來實施）;第五，懲罰應(yīng)該分為不同的級別，對于初次違反規(guī)則者，應(yīng)該從輕處罰，對于重復(fù)違反者，應(yīng)該從重處罰;第六，如果決策過程是民主的，意味著大多數(shù)的使用者被允許參與規(guī)則的制定和修改，那么自主治理就更可能獲得成功;第七，資源使用者自我組織的權(quán)利是受到組織外部的政府當局所清晰認可的 ?？梢园堰@些特征看成是制度設(shè)計的原則。另外一些制度設(shè)計原則，在私有化或者政府直接管制的場合也適用，比如，監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該盡可能地簡單明了：在制定捕獵規(guī)則時，對捕獵月份進行限制就比對捕獵數(shù)量進行限制容易實施。奧斯特羅姆（2005）認為，盡管以上的這些原則并不能為那些復(fù)雜的政策問題提供簡便的解決方案，但只要能夠有意識地去運用這些制度設(shè)計原則，“集體行動及其監(jiān)管的問題在解決的時候，力量將大大增強”。

為了增強“自主治理”成功的可能性，需要相關(guān)利益方積極參與，并調(diào)節(jié)好他們之間的利益分配，才能形成大家愿意接受的制度。從制度供給的角度來看，一些有益的經(jīng)驗是：第一，政府可以加強建立基礎(chǔ)性的制度設(shè)施（交流的論壇、法庭制度、界定邊界所需要的技術(shù)等），以減少地方制度供給的成本 ;第二，先進行只需要低成本就能完成的規(guī)則變遷，將獲得的收益用來推進需要更高成本的變遷，并以此方法，先解決初始問題，再解決比較困難的問題 ;第三，對于規(guī)模較大的公共池塘資源，按照“嵌套式組織”的原則有助于設(shè)計出合適的制度安排。所謂“嵌套式組織”是指把較大的組織單位建立在單位較小的原有組織的基礎(chǔ)上，“一旦組織了較小的單位，再在此基礎(chǔ)上進一步建構(gòu)更大組織的成本就要大大低于在沒有任何基礎(chǔ)的前提下建構(gòu)組織的成本” ，“只在一個層級上建立規(guī)則而沒有在其他層級上的規(guī)則，就不會產(chǎn)生完整的、可長期持續(xù)的制度”。基于社會心理學(xué)的一些研究成果，也能得出一些有價值的結(jié)論;第四，利用資源惡化指標或者如果領(lǐng)導(dǎo)人能夠使人們相信“危機”迫近，則可以促使人們接受限制他們使用資源活動的新規(guī)則，原因是“人們對潛在損失的重視程度要高于對潛在收益的重視程度”;第五，應(yīng)該在一系列相對糟糕的事件后改變規(guī)則，而不是在一系列相對好的年頭后展開，因為人們“對近期事件的重視程度往往要遠遠高于對很久以前發(fā)生的事件的重視程度”;第六，應(yīng)該鼓勵有同樣問題的人們進行溝通的制度安排，比如地區(qū)性協(xié)會等，因為“在規(guī)則的任何變革都與大量不確定性相連的情況下，人們不太可能采用不熟悉的規(guī)則，而是樂于接受其他人已在相似環(huán)境中使用過并被證明效果較好的規(guī)則”，協(xié)會的成立有助于這種相互的學(xué)習(xí)和溝通;第七，在一套規(guī)則下，不同的子群體受到保護的利益不一定相等（如灌溉系統(tǒng)的上游和下游），對規(guī)則的評價也不相同，“各種規(guī)則都具有很強的分配效應(yīng)”，規(guī)則的制定應(yīng)該重視這種分配效應(yīng)。

總之，奧斯特羅姆認為，私有化和政府管理在一些情境下確實是有效的，或者不可缺少的。但也存在很多場合，私有化和政府管理造成了公共資源治理的失敗。相反，“自主治理”在許多場景中體現(xiàn)了它的價值：“自主治理”的規(guī)則和程序通常是經(jīng)過長期演化而來，他們在實現(xiàn)治理時往往比人們想象得到的更勝任，而且更微妙。把各種影響自主治理的因素納入到“制度分析與發(fā)展”（IAD）的框架中，有助于具體問題具體分析，為資源治理找到合適的制度安排。

二、“自主治理”的擴展

盡管奧斯特羅姆小心翼翼地把小規(guī)模的“公共池塘資源”當做研究的起點，但更大規(guī)模的“公共池塘資源”的治理卻從未離開她的視線。在她看來，關(guān)于湖泊、草原、漁業(yè)和各種中小規(guī)模資源的應(yīng)用框架，如果應(yīng)用于氣候變化等跨地區(qū)或者全球性的公共事物，“應(yīng)該是可以的” 。不過，“在規(guī)模較大的公共池塘資源環(huán)境中，缺乏溝通、每個人都獨立行動、沒有人注意單個人行動的效應(yīng)，改變現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的成本就很高” ，這無疑是處理大規(guī)模“公共池塘資源”問題需要面對的一個基本難題。

雖然難度更大，但并非沒有成功的案例。比如1987年旨在對消耗平流層臭氧的物質(zhì)（ODS）進行監(jiān)管的《蒙特利爾議定書》，已經(jīng)促使平流層臭氧恢復(fù)，預(yù)計本世紀中后葉，將恢復(fù)到1980年以前的水平。又如，萊茵河曾被德國人羞愧地承認“是一條工業(yè)之河”。1998年德國、法國、盧森堡、荷蘭、瑞士以及歐盟在鹿特丹簽署了《萊茵河國際公約》，結(jié)合萊茵河的水流、濱岸等特點，采取共同全面整治的方法，使整個萊茵河的生態(tài)系統(tǒng)逐步達到了可持續(xù)發(fā)展的水平。今天的萊茵河，成了世界上管理得最好的一條河之一，是人與河流建立和諧關(guān)系非常成功的一條河。德國人對萊茵河的重新評價是“萊茵河河水如今好得令人驚訝”。這些保護全球性或者地區(qū)性公共事物的努力被廣泛認為是成功的榜樣。不過，也有一些努力暫時還沒有看到效果，比如在減少溫室氣體排放方面。

由于大規(guī)模公共事物治理問題面臨更多的社會背景，構(gòu)成巨大的影響因素，奧斯特羅姆試圖借用“社會生態(tài)系統(tǒng)”的分析框架來分析這類更為復(fù)雜的問題，她發(fā)現(xiàn)，隨著人類活動范圍的擴大、社會經(jīng)濟的發(fā)展、技術(shù)的進步等，將對原有治理良好的制度形成沖擊，人們也會想出辦法來逃避原有規(guī)則的約束，因此，有必要把對公共事物的治理看成是一個“奮斗過程”，一場與社會發(fā)展“并駕齊驅(qū)的賽跑” 。

在她看來，對于復(fù)雜的公共事物治理，“沒有一種單獨的寬泛的所有權(quán)類型——政府所有、私有或社群擁有在阻止資源惡化方面可以總是成功或者注定失敗，許多國家的森林資源各自不同的治理方式和最終結(jié)局證實了這一點” 。應(yīng)當妥善運用不同的治理工具，將它們進行“修改和組合”，尤其要重視“自主治理”的優(yōu)點，加以利用。

鑒于大規(guī)模資源系統(tǒng)的復(fù)雜性，以及不同資源部門的差異、各地文化的差異等因素，“適應(yīng)性治理”是有效治理的必然要求。奧斯特羅姆認為，與小規(guī)模的“公共池塘資源”的治理相比，實現(xiàn)復(fù)雜系統(tǒng)中的適應(yīng)性治理還需要在設(shè)計制度時在以下方面有更深入的考慮：

其一，提供信息。信息要與環(huán)境事件和決策需要相一致，不能僅僅搜集總體信息而忽略了具有個性的本地信息;信息在時間、內(nèi)容及形式上要與決策者要求相一致，比如利用一些簡化的指標來為決策提供信號，避免過于復(fù)雜的描述方式，增加使用者吸收信息的負擔;有效治理還需要提供關(guān)于不確定性的類型和大小的信息、個體和社會的價值及其對不同后果的評價的信息等。

其二，處理沖突。相關(guān)利益方之間如果在權(quán)力和價值上有巨大差異，在進行與環(huán)境有關(guān)制度的選擇時，就內(nèi)生了沖突的可能性。在涉及大規(guī)模公共資源治理時，這個問題更加明顯。不過，“如果沖突并沒有逐步升級到機制無法運轉(zhuǎn)的程度，是能夠觸發(fā)學(xué)習(xí)與改變的” 。建立交流的平臺，方便有潛在沖突的各方對決策進行協(xié)商，或者允許工程師、資源服務(wù)部門、本地土地擁有者、環(huán)保組織、多個學(xué)科的學(xué)者等有關(guān)各方為廣泛的參與過程提供結(jié)構(gòu)性的投入，進行密集的互動和討論，一旦達成一致，最后的政策與最初的政策相比，存在的沖突會少得多。

奧斯特羅姆本人也主張從“社會生態(tài)系統(tǒng)”的角度來討論社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的互動，并認為“自主治理”同其他手段一樣，不是“萬能藥”，建議將“自主治理”與私有化和政府管理的各種手段結(jié)合使用，這是和那些斷章取義，僅僅依據(jù)對字面意義的理解過分推崇“自主治理”的主張有區(qū)別的。國家可以著力培養(yǎng)公民的“自主治理”的意識，在環(huán)境比較穩(wěn)定、監(jiān)管容易進行、信息暢通、當事人參與積極性高的地方，賦予社會“自主治理”的權(quán)力;在另外一些條件不夠成熟的地方，通過創(chuàng)建交流平臺、提供關(guān)鍵信息和技術(shù)等方式，來降低“自主治理”的成本，并有步驟地使政府從治理主體中淡出，或者以觀察員的身份參與治理活動;還有一些地方，難以實現(xiàn)“自主治理”的，應(yīng)該考慮采取其它的治理方式。比如，最近幾年，隨著移動通訊技術(shù)的發(fā)展，很多城市居民小區(qū)通過QQ群、微信群來對居住小區(qū)的治安、環(huán)境等公共事物進行即時的交流，成立業(yè)主大會來與物業(yè)管理公司和開發(fā)商交涉，自主治理的范圍和程度正在得到加強，“自主治理”觀念深入人心，這也是奧斯特羅姆去世前對于中國的公共事物治理頗為感興趣的一個領(lǐng)域。 相比而言，城中村人口流動大，居住者對于公共事物參與的積極性不高，自主治理就相對困難，需要依靠有直接經(jīng)濟利益的本地農(nóng)戶來進行治理，這里所采用的制度，更接近于私有化的方案?？傊?，因時、因地制宜并與國家發(fā)展目標相一致應(yīng)該成為環(huán)境資源治理制度選擇時考慮的首要問題。

“自主治理”從字面上看，隱含了減少政府干預(yù)的意思，但它在奧斯特羅姆學(xué)說中的定位又只是政府管理經(jīng)濟社會的一種手段，是一種經(jīng)濟和社會治理的方式，對這一手段的使用范圍、使用程度，要取決于國家的發(fā)展目標和所處的環(huán)境條件。這種既是“自主”，又不是“自主”的矛盾，構(gòu)成了“自主治理”的第三個悖論。從經(jīng)濟自由主義的立場來看，“自主治理”或許代表一種方向，從局部的“自主治理”可以擴展到整個社會的“自主治理”，從經(jīng)濟領(lǐng)域的“自主治理”可以擴展到政治上的“自主治理”。國家的力量越來越小，社會的力量越來越大，最終可以讓社會從國家這只利維坦的“魔爪”中解放出來，實現(xiàn)全面的“自主治理”。盡管他們努力把奧斯特羅姆的學(xué)說納入經(jīng)濟自由主義的陣營，聲稱“奧斯特羅姆精心雕繪的許多智力內(nèi)容完全帶有最基本的古典自由主義政治經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)” ，但奧斯特羅姆本人卻一直避免被貼上“粗俗的意識形態(tài)標簽”。在她看來，政府、私人和社區(qū)控制在某些情況下都能起到作用，如果有人想要她為“社區(qū)系統(tǒng)總是最有效的”進行辯護，她“不會陷入他們的圈套” 。任何治理方式都不是萬能藥，在“自主治理”和“私有化”都無效時，同樣需要政府來進行管理。實踐證明，政府通過直接管制、征稅或補貼、可交易的環(huán)境許可權(quán)制度等方式，在不同的場合都能發(fā)揮它們的作用。在大規(guī)模的治理中，往往需要自主治理、私有化和政府管理的某種結(jié)合。

即便是單獨使用“自主治理”這一工具時，政府的作用也往往不可忽視：比如，奧斯特羅姆在研究南加州水資源的治理問題時，意識到“我很懷疑，如果美國地質(zhì)調(diào)查局和加利福尼亞州自然資源部沒有提供專業(yè)的信息服務(wù)……地下抽水者是否能對所設(shè)計的制度創(chuàng)新進行縝密的安排…...政府機構(gòu)有關(guān)南加州地質(zhì)結(jié)構(gòu)的大量信息都是現(xiàn)成的” 。政府在必要的信息、一定的技術(shù)、交流的平臺、公正的法庭程序等方面，都可以為“自主治理”提供必要的硬軟件和制度基礎(chǔ)設(shè)施，降低“自主治理”的成本。在這一過程中，“冷漠型的政治體制”和“促進型的政治體制”帶來的治理效果往往是不一樣的。

不過，值得警惕的是，如果先入為主地認為某種公共資源的治理必須要由政府來提供，即便政治體制可以歸入“促進型體制”，也可能會帶來某種風(fēng)險：“一旦國家或地區(qū)政府的官員表示要把解決公共池塘資源問題作為他們的責(zé)任，尚未建立地方制度的當?shù)卣加谜弑銜却畞斫鉀Q他們的問題”，一些當?shù)氐馁Y源占用者就有動機去引導(dǎo)官員，創(chuàng)造出一種使一些人比另一些人境況更好的安排?！澳切碛心芟蛲獠抗賳T充分表達自己立場的資源的人，便最有可能贏得最有利于他們的規(guī)則（或例外解決辦法）” 另外，來自官員制定的規(guī)則，不容易根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各地情況的不同而進行調(diào)整。由于不是出于自愿，有一些規(guī)則就會由于得不到自覺的遵守而流于形式。如果政治體制是一個腐敗的集權(quán)體制，官員不是正直的，“那么制度供給問題會變得更加困難”。 因此，在實踐當中，既要積極發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新和改善政府的治理方式，又要尊重社會的原創(chuàng)精神，為更多的“自主治理”創(chuàng)造條件，才能實現(xiàn)最好的治理。

中共中央在在十八屆三中全會中，將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為深化改革的總目標。十九大報告中進一步提出在2035年前基本形成現(xiàn)代社會治理格局，到本世紀中葉實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。深入研究奧斯特羅姆的“自主治理”理論，努力提高公民的自治能力，在技術(shù)進步和社會變遷的大背景下，綜合運用多種治理方式，形成國家、社會和公民共同治理的合力，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標一定能實現(xiàn)。

注釋：

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