我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行偏差現(xiàn)狀與完善對策

崔超洋

摘 要：我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來，發(fā)揮了增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。但是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在執(zhí)行的過程之中仍然存在一些問題，未能完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的補(bǔ)貼政策目標(biāo)。以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中的良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼這4大政策為研究對象，從政策執(zhí)行偏差的視角分析了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的原因，并提出了矯正政策偏差的對策，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;補(bǔ)貼;政策執(zhí)行偏差;矯正

文章編號：1004-7026（2019）09-0031-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F320? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 實(shí)施概況

農(nóng)業(yè)是一國之本，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)的總體穩(wěn)定和平衡。為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家糧食安全、增加農(nóng)民的收入以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)，國家實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼[1]。

我國自2002年起，陸續(xù)實(shí)行了良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等各種對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的補(bǔ)貼政策。由于包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在內(nèi)的補(bǔ)貼政策成效最為顯著、受眾面最廣，所以研究的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是這4大補(bǔ)貼政策。

種糧直補(bǔ)是在2002年推出，首先在安徽來安、天長，吉林東豐進(jìn)行試點(diǎn)，隨后2004年在除青海、西藏外的大陸29個(gè)省份推廣，并且2006年在全國范圍內(nèi)實(shí)行。該項(xiàng)補(bǔ)貼主要是針對種糧農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，它作為一種直接補(bǔ)貼的方式，屬于WTO框架下的不掛鉤綠箱政策。

良種補(bǔ)貼政策的實(shí)施主要是為了鼓勵(lì)農(nóng)戶購買優(yōu)質(zhì)的種子，提高糧食的質(zhì)量。中央財(cái)政在2002年安排專項(xiàng)資金在內(nèi)蒙古和東北3省這兩個(gè)高油大豆主產(chǎn)區(qū)對高油大豆進(jìn)行補(bǔ)貼，之后良種補(bǔ)貼作物擴(kuò)大到高油大豆、玉米、油菜等10余個(gè)農(nóng)作物品種，這基本上實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)作物主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼的全覆蓋。該項(xiàng)補(bǔ)貼政策執(zhí)行方式主要是有兩種：一是差價(jià)供種;二是根據(jù)村委會(huì)上報(bào)的實(shí)際耕種面積，將補(bǔ)貼款直接發(fā)放給戶。

農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策在2006年開始實(shí)行，全稱為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。這項(xiàng)補(bǔ)貼主要是對農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中所投入的薄膜、柴油、化肥等生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼方式與種糧直補(bǔ)已經(jīng)建立的補(bǔ)貼方式相同，將補(bǔ)貼款一次性全部發(fā)放給農(nóng)戶。

農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼始于2004年，主要是為了鼓勵(lì)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械，以提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平。此項(xiàng)補(bǔ)貼的形式是：地方財(cái)政部門將中央財(cái)政和地方財(cái)政對每臺(tái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械的補(bǔ)貼款發(fā)到農(nóng)機(jī)具的經(jīng)銷商戶手中，農(nóng)戶通過申請后，只需支付扣除補(bǔ)貼款后由自己承擔(dān)的呢部分金額。

4大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來，在促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展上發(fā)揮了重大的作用。以農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策為例，該項(xiàng)補(bǔ)貼政策在2004年實(shí)施后，我國主要農(nóng)業(yè)機(jī)械年末擁有量總體呈上升趨勢。這項(xiàng)政策的實(shí)施有效提高了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平，對于增加糧食產(chǎn)量、促進(jìn)農(nóng)民收入增長具有巨大的推動(dòng)作用。但是，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平仍落后于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民生活水平，因而我國的基尼系數(shù)較高。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具體執(zhí)行的過程中，由于政策本身、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體的影響，政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏離預(yù)期政策目標(biāo)的情況[2-3]。

2? 政策執(zhí)行偏差視角下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問題及原因

2.1? 農(nóng)業(yè)政策本身存在缺陷

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在實(shí)施過程之中所暴露出來的問題主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總體數(shù)額小;二是政策的導(dǎo)向作用不明顯。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總體數(shù)額小，在我國農(nóng)業(yè)支出中占比小。政府雖然對農(nóng)戶進(jìn)行了補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼金額對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說仍然是杯水車薪。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中需要投入的生產(chǎn)資料遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這對于很多農(nóng)戶來說很難滿足生活所需。因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的金額配置有很大的調(diào)整空間[4]。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向作用不明顯。例如良種補(bǔ)貼政策主要是為了鼓勵(lì)農(nóng)戶購買優(yōu)質(zhì)的種子進(jìn)行種植，但是將補(bǔ)貼款直接發(fā)放給種植良種的農(nóng)戶后，農(nóng)戶在很大程度上不會(huì)去購買價(jià)格更高、品質(zhì)更好的種子，而是用于其他支出，這無法實(shí)現(xiàn)本來的政策目標(biāo)。另外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策未能體現(xiàn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝綠色農(nóng)業(yè)方向發(fā)展的傾向，并且對于生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向作用也不明顯。

2.2? 政策執(zhí)行主體存在問題

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行主體不明確，導(dǎo)致政策執(zhí)行權(quán)責(zé)不清。在糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策的執(zhí)行過程之中，從中央財(cái)政將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的資金撥付給省級政府，到最后發(fā)放到每一位農(nóng)民的手上，這期間需要有省級人民政府、市級人民政府、縣級人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的層級參與，以及村民自治組織——村委會(huì)的協(xié)助落實(shí)。在具體的操作過程中，財(cái)政局只負(fù)責(zé)根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)放補(bǔ)貼款，農(nóng)業(yè)局對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不負(fù)責(zé)，表現(xiàn)為象征式執(zhí)行。因此，在政策的實(shí)際執(zhí)行過程之中，沒有明確的主體負(fù)責(zé)執(zhí)行，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程之中忽視了深層問題，政策目標(biāo)并沒有落到實(shí)處。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行者自身的策略不足，素質(zhì)較低。根據(jù)科層制邏輯，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是自上而下被嚴(yán)格執(zhí)行，因此執(zhí)行者的個(gè)人主觀性會(huì)在很大程度上影響到政策執(zhí)行，而執(zhí)行者自身的素質(zhì)缺陷會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。這種缺陷主要是表現(xiàn)在相關(guān)專業(yè)知識(shí)有限、執(zhí)行能力有限和缺乏戰(zhàn)略遠(yuǎn)見。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程中，不論是縣級的財(cái)政局工作人員，還是村委會(huì)的村干部，都未全面掌握農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。在大多數(shù)情況下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行人員是在機(jī)械式地執(zhí)行政策[5]。

2.3? 農(nóng)戶對政策的曲解

農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)群體，是政策的接受者，也是影響政策執(zhí)行的重要因素之一。根據(jù)第3次農(nóng)業(yè)人口普查信息可以得知，我國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶大多數(shù)文化水平較低。因此，農(nóng)戶由于自身素質(zhì)的限制，很難理解農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的真實(shí)意圖。在大部分農(nóng)戶的認(rèn)知中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是針對農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)獲得收入低的狀況，為了鼓勵(lì)農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)而進(jìn)行的補(bǔ)貼。另外，農(nóng)戶雖然是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行對象，但是農(nóng)戶由于自身知識(shí)水平較低及獲取信息資源能力有限，很難主動(dòng)參與到政策落實(shí)的過程中。農(nóng)戶對政策的關(guān)注點(diǎn)主要是在于補(bǔ)貼款的數(shù)額，這在政策體系中處于一種被動(dòng)的狀態(tài)[6]。

3? 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行偏差矯正的路徑選擇

3.1? 加大補(bǔ)貼力度

雖然國家對于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中央財(cái)政支出呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的趨勢，但是近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，糧食的市場價(jià)格沒有得到相應(yīng)的提高。我國目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)作用不強(qiáng)，因此需要加大補(bǔ)貼的力度，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。

我國在2015年啟動(dòng)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，并于2016年在全國范圍內(nèi)實(shí)行。此次改革的內(nèi)容是將4大政策中的種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，目標(biāo)在于支持糧食生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營及耕地地力保護(hù)。因此，在加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度的同時(shí)，可以將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)小戶通過多種途徑加入到規(guī)模經(jīng)營之中，如聯(lián)耕聯(lián)種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)可幫助農(nóng)民合理利用空余勞動(dòng)時(shí)間，脫離農(nóng)業(yè)種植時(shí)間等方面對人身的束縛，從而選擇從事其他工作，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。另外，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，利用邊際成本遞減規(guī)律，以規(guī)模化經(jīng)營的方式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

3.2? 提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行主體的素質(zhì)

公共政策執(zhí)行主體的各方面素質(zhì)，如專業(yè)素質(zhì)、政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、道德素質(zhì)等影響他們在政策執(zhí)行過程之中能動(dòng)性的發(fā)揮。要求在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行前，對相關(guān)政策執(zhí)行主體進(jìn)行政策內(nèi)容培訓(xùn)，使得他們能夠掌握與政策有關(guān)的知識(shí)和信息資源。另外，需要在明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行責(zé)任組織主體和人員主體的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化每一位政策執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)觀念，并提高道德素質(zhì)水平。以避免在農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行過程之中出現(xiàn)象征式執(zhí)行和機(jī)械式執(zhí)行的問題[7]。

3.3? 加強(qiáng)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的認(rèn)識(shí)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作為一種自上而下的政策，主要是由政府決策層制定，而身為政策目標(biāo)群體的農(nóng)戶很難并且實(shí)際上也不可能全部參與到政策制定的過程中。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的意圖和目標(biāo)與農(nóng)戶對政策的實(shí)際理解存在很大的差距，并且農(nóng)戶自身素質(zhì)和條件的限制加劇了這種信息不對稱。因此，可以通過對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的宣傳來加強(qiáng)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的認(rèn)知程度，并且以學(xué)習(xí)和引導(dǎo)的方式來提高農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主體意識(shí)和參與意識(shí)。

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