J省公辦普通高中辦學(xué)成本構(gòu)成研究

劉玉

[摘 要]我國目前實行九年制義務(wù)教育。高中階段屬于非義務(wù)教育階段，實行國家、社會、家庭分擔(dān)教育成本的體制。本文旨在梳理J省公辦普通高中辦學(xué)成本項目構(gòu)成，并對辦學(xué)成本經(jīng)費不足的原因進行分析，同時提出相應(yīng)的解決策略。如明確不應(yīng)納入辦學(xué)成本的項目;依法制定《J省普通高中辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》;加大財政投入并建立生均經(jīng)費保障制度;提高學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)以減輕地方財政保障負(fù)擔(dān);落實主體責(zé)任并加強對辦學(xué)成本監(jiān)管力度等，從而保證公辦普通高中健康持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 辦學(xué)成本; 成本構(gòu)成; 教育經(jīng)費; 省補資金

[中圖分類號] G638.3 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1005-5843（2019）07-0058-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.07.011

一、 辦學(xué)成本研究背景

多年以來，為補充政府辦學(xué)經(jīng)費投入不足，擇校費一直是普通高中辦學(xué)經(jīng)費的重要來源。近幾年，國家、省、市下發(fā)了一系列關(guān)于調(diào)整普通高中擇校費的文件和政策，擇校與統(tǒng)招生的比例由原來的7∶ 3調(diào)整為3∶ 7，后又調(diào)整為2∶ 8。2015年高中擇校費全部取消，各高中的辦學(xué)經(jīng)費大幅度減少，大部分縣域普通高中辦學(xué)經(jīng)費入不敷出，學(xué)校負(fù)債逐年增多，致使普通高中在基本建設(shè)和維修、教學(xué)儀器裝備、教師培訓(xùn)等方面發(fā)展滯后。J省公辦普通高中經(jīng)費來源實行以財政投入為主、學(xué)?；I措為輔的投入機制。其中，財政性教育經(jīng)費主要包括公共財政預(yù)算經(jīng)費（含財政專項補助、公用經(jīng)費定額補助）和政府性基金預(yù)算經(jīng)費;學(xué)校籌措的收入主要包括學(xué)雜費和住宿費。

依據(jù)1999年7月省物價局、省教委、省財政廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范全省各類學(xué)校收費項目、調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)的意見》，普通高中教育屬于非義務(wù)教育階段，學(xué)雜費按照教育成本的一定比例收取。依據(jù)2015年5月J省財政廳發(fā)布的《J省建立公辦普通高中生均公用經(jīng)費財政定額撥款制度》文件，J省從2015年春季起，對公辦普通高中生均公用經(jīng)費實行財政定額補助，根據(jù)市縣公辦普通高中生均公用經(jīng)費定額補助制度保障和管理情況，省財政按定額標(biāo)準(zhǔn)的45%予以補助。其后，省里根據(jù)年度經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況及物價變動等因素，適時對補助標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整，建立了動態(tài)補助機制。2018年春季起，該項補助從每生每年500元調(diào)整至每生每年1 000元。依據(jù)2005年9月的《J省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省物價局、省教委、省財政廳關(guān)于進一步規(guī)范全省各類學(xué)校收費項目調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》，J省關(guān)于公寓費及高中、初中、小學(xué)各類學(xué)校的公寓標(biāo)準(zhǔn)也做出相關(guān)規(guī)定。隨著辦學(xué)成本的不斷提高、新高考改革方案的出臺，現(xiàn)行生均撥款標(biāo)準(zhǔn)已無法滿足普通高中辦學(xué)需要。所以，辦學(xué)成本項目的構(gòu)成與支出情況勢必成為調(diào)整生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。受J省教育廳委托，調(diào)研組對全省公辦普通高中展開全面調(diào)研，以了解J省公辦普通高中辦學(xué)成本的構(gòu)成與核算、分擔(dān)機制與運行現(xiàn)狀、面臨的主要困難和亟需解決的問題，進而提出建設(shè)性意見和可行性策略，旨在保障J省公辦普通高中健康持續(xù)發(fā)展。

二、文獻研究及概念界定

（一）文獻研究

1995年6月22日，國家教委在《加強薄弱普通高級中學(xué)建設(shè)的十項措施》（教基[1995]15號文件）中提出，“要采取積極有效的措施，建立以政府撥款為主，社會捐助，發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)，收取學(xué)雜費等多渠道籌措教育經(jīng)費的體制，加大對薄弱高中的經(jīng)費投入”[1]。1996年12月16日，國家教育委員會、國家計劃委員會、財政部在《普通高級中學(xué)收費管理暫行辦法》（教財[1996]101號文件）的第四條中，提到“教育培養(yǎng)成本包括公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、設(shè)備購置費、修繕費、教職工人員經(jīng)費等正常辦學(xué)費用支出。不包括災(zāi)害損失、事故、校辦產(chǎn)業(yè)支出等非正常辦學(xué)費用支出”[2]。1999年6月13日，中共中央辦公廳發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)[1999]9號文件）明確指出，“在非義務(wù)教育階段，要適當(dāng)增加學(xué)費在培養(yǎng)成本中的比例，逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制以及政府公共財政體制的財政教育撥款政策和成本分擔(dān)機制”[3]。1999年8月12日，教育部在《關(guān)于積極推進高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》中提出，“適當(dāng)調(diào)整學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，提高高中階段學(xué)費在培養(yǎng)成本中的比例”[4]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020）》第十八章第五十七條針對非義務(wù)教育的闡述有三條：一是“非義務(wù)教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本的投入機制”;二是“普通高中實行以財政投入為主，其他多種渠道籌措經(jīng)費為輔的體制，隨著財力增強，逐步提高高中階段教育財政投入水平”;三是“建立普通高中家庭經(jīng)濟困難學(xué)生國家資助制度”。此外，“支持農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展”都是其中的重要內(nèi)容[5]。

關(guān)于如何保障高中辦學(xué)成本有效運行，我國部分省份的做法值得借鑒。以我國H省為例，該省教育廳注重依據(jù)文件進行績效評價。即：先對項目資金使用、項目組織管理和項目績效目標(biāo)達成等方面的情況進行初評，在此基礎(chǔ)上，從項目資金和管理投入、項目產(chǎn)出和效果、項目可持續(xù)影響因素等維度進行綜合評價，旨在發(fā)現(xiàn)項目實施管理過程中存在的問題和不足，明確今后項目實施的改進意見和建議，提升財政資金規(guī)范化、科學(xué)化和精細化管理水平。以我國J省為例，該省物價局通過制定監(jiān)審辦法來保證政府對公辦普通高中經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)定價的科學(xué)性。該省根據(jù)《中華人民共和國價格法》《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》《J省政府制定價格成本監(jiān)審辦法》《中小學(xué)校財務(wù)制度》《中小學(xué)校會計制度》等規(guī)定，制定適合本省實際的辦法。根據(jù)2016年我國《H省人民政府辦公廳關(guān)于完善普通高中教育經(jīng)費保障機制的通知》，了解該省在公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額、公用經(jīng)費用途及支出、資助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生政策、債務(wù)化解等方面的情況。根據(jù)2017年9月教育部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于各地建立完善學(xué)前教育、普通高中和特殊教育經(jīng)費投入機制情況的通報》，了解我國各地完善高中教育經(jīng)費投入機制的情況。

（二）概念界定

辦學(xué)成本不僅是經(jīng)濟學(xué)概念，也是一個社會學(xué)概念，涉及到政府、學(xué)校、家庭和個人。辦學(xué)成本分為學(xué)校直接成本和間接成本，學(xué)校直接成本包括直接教學(xué)成本、為教學(xué)直接服務(wù)的教務(wù)管理成本、必要的教學(xué)設(shè)備運轉(zhuǎn)與維修成本;學(xué)校間接成本包括為教學(xué)直接服務(wù)的教務(wù)管理成本之外的行政管理費、公用設(shè)備、公務(wù)用房等固定資產(chǎn)基建費、購置費、折舊費及購買和租賃耐用資產(chǎn)的支出。

三、調(diào)研整體情況介紹

調(diào)研內(nèi)容包括五個維度。一是學(xué)?；厩闆r;二是公辦普通高中辦學(xué)成本項目構(gòu)成及細目羅列;三是2012—2016年學(xué)校辦學(xué)成本項目與支出情況;四是生均撥款建議;五是辦學(xué)成本構(gòu)成的現(xiàn)狀、面臨的主要困難、亟需解決的問題及相關(guān)建議。

調(diào)研對象的選擇具有針對性。一是針對每一所公辦普通高中采取問卷式調(diào)研;二是深入五個市州進行實地調(diào)研，訪談教育行政領(lǐng)導(dǎo)，與學(xué)校法人代表和主管校長及財務(wù)人員進行座談;三是審閱學(xué)校辦學(xué)成本項目支出賬目。

調(diào)研方法的選擇具有多樣性。主要采用文獻研究法、數(shù)據(jù)分析法、個案研究法、比較研究法、訪談法、實地座談和問卷調(diào)研法。其中，搜集、學(xué)習(xí)和研究做法、政策等采用文獻研究法;對每所學(xué)校的數(shù)據(jù)進行匯總分析采用數(shù)據(jù)分析法;對具有代表性的學(xué)校采取個案研究法;對不同市州和縣區(qū)問卷進行研究采用比較研究法;對教育行政領(lǐng)導(dǎo)的采訪采用訪談法;與學(xué)校法人代表和主管校長的交流采用實地座談法;對全省公辦普通高中師生的相關(guān)情況普查采用問卷調(diào)研法。

四、調(diào)研結(jié)果及數(shù)據(jù)分析

（一）J省各地區(qū)公辦普通高中參與調(diào)研情況

調(diào)研結(jié)果顯示，J省有公辦普通高中200余所，參與問卷調(diào)研的公辦普通高中178所，占J省實際公辦普通高中數(shù)量的87.68%。從學(xué)校類別來看，在178所參與調(diào)研的學(xué)校中，有示范高中32所、重點高中74所、一般高中72所，示范高中占實有公辦普通高中數(shù)量的15.76%，重點高中占實有公辦普通高中數(shù)量的36.45%，一般高中占實有公辦普通高中數(shù)量的35.47%。從學(xué)校分布情況來看，有城市高中57所、縣鎮(zhèn)高中108所、農(nóng)村高中13所，城市高中占實有公辦普通高中數(shù)量的28.08%，縣鎮(zhèn)高中占實有公辦普通高中數(shù)量的53.20%，農(nóng)村高中占實有公辦普通高中數(shù)量的6.40%。調(diào)研樣本的選擇、定性數(shù)據(jù)和定量數(shù)據(jù)的分析，為調(diào)研提供了充足的支撐資源。

（二）公辦普通高中實際發(fā)生的辦學(xué)成本項目構(gòu)成

根據(jù)問卷反饋、實地訪談與實地考察、審計賬目等多種形式，本次調(diào)研了解到辦學(xué)成本項目構(gòu)成復(fù)雜、種類繁多、細目繁瑣。具體情況如下：一是工資福利支出。工資福利是指學(xué)校支付給在職教職工的各類勞動報酬，以及為上述人員繳納的各項社會保險費。包括基本工資、津貼補貼、獎金、社會保障繳費、伙食補助費、績效工資等。二是商品和服務(wù)支出。商品和服務(wù)支出是指學(xué)校用于日常行政管理及有關(guān)公務(wù)活動的費用。包括辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、水費、電費、郵電費、取暖費、物業(yè)管理費、學(xué)校安保費用、校園保潔費用、校園綠化費用、物業(yè)管理費、交通費、差旅費、維護維修費、租賃費、會議費、培訓(xùn)費、公務(wù)接待費、專用材料費、勞務(wù)費、工會經(jīng)費、福利費、公車運行維護費、其他交通費用等。三是對個人和家庭的補助。對個人和家庭的補助是指學(xué)校對個人和家庭的無償性補助支出。包括離休費、退休費、退職費、撫恤金、生活補助、救濟費、醫(yī)療費、生產(chǎn)補助、住房公積金、購房補貼等。四是其他資本性支出。包括房屋建筑構(gòu)建、辦公設(shè)備購置、專用設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型修繕、網(wǎng)絡(luò)信息的構(gòu)建、運行及維護維修、物資儲備等。新高考要求配套的教學(xué)樓建設(shè)，高考網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、教室內(nèi)現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備，以及適應(yīng)高考改革需要的各種創(chuàng)新實驗室和功能教室、階梯教室和錄播教室、教師與學(xué)生的書院建設(shè)。實行“走班制”后，3室應(yīng)增加到包括理、化、生實驗室各4個教室及4個多媒體教室，這些都屬于其他資本性支出。五是債務(wù)利息支出。包括向國家銀行借款付息。六是固定資產(chǎn)折舊支出。包括學(xué)校房屋及構(gòu)筑物、專用設(shè)備、通用設(shè)備、圖書及聲像資料、其他固定資產(chǎn)的折舊額。七是其他支出。包括債務(wù)費用、外聘教師費用、超工作量費用、公益性支出、罰款及其他不納入辦學(xué)成本的支出。

（三）造成公辦普通高中辦學(xué)成本不足的原因

1.地方財政對高中投入少，導(dǎo)致學(xué)校無法正常運轉(zhuǎn)。高中教育經(jīng)費投入的不足，具體表現(xiàn)在高中教育財政性教育經(jīng)費投入總量偏低、生均經(jīng)費不足、政府教育成本承擔(dān)比例偏低等方面。J省對高中教師財政經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)是只保障在編人員，所以學(xué)校退休人員工資、部分公用支出、無編制教師工資、臨時工工資都需要學(xué)校自籌，而自籌經(jīng)費主要來源于學(xué)費。調(diào)研得知，由于地方財政對高中經(jīng)費投入少，學(xué)校額外負(fù)擔(dān)過重，使J省公辦普通高中普遍存在經(jīng)費保障面小、標(biāo)準(zhǔn)低的現(xiàn)象，致使學(xué)校無法正常運轉(zhuǎn)甚至負(fù)債運行。某地區(qū)有學(xué)校表明，普通高中可以按照示范、重點、一般三類劃分，但學(xué)雜費按等劃分勢必導(dǎo)致校際之間產(chǎn)生更大的差距。另外，有學(xué)校提及在學(xué)校運營的過程中，因生均教育經(jīng)費不多，導(dǎo)致學(xué)?，F(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備的更新、教師的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)、教研資金的落實等難以得到保障。此外，有住宿制學(xué)校反映，每年宿舍運營管理費用（包含人工費、基建維護費、值班值宿補助、住宿生自習(xí)管理費等）已經(jīng)出現(xiàn)負(fù)數(shù)，嚴(yán)重阻礙學(xué)校的發(fā)展。

2.擇校政策的取消，導(dǎo)致學(xué)校的辦學(xué)資金嚴(yán)重短缺。2015年秋季開始，J省取消公辦普通高中擇校和收取擇校費。公辦普通高中不再擁有資金收入補充渠道。學(xué)雜費、生均撥款這兩項收入已無法滿足學(xué)校正常運行的需求，辦學(xué)成本與原自費收入相比出現(xiàn)較大負(fù)差。調(diào)查得知，很多學(xué)校每年辦公經(jīng)費嚴(yán)重不足，學(xué)校已想方設(shè)法減少辦學(xué)成本的項目支出。比如，學(xué)校辦公桌椅和學(xué)生桌椅非常陳舊，但仍堅持使用;現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備需要更新，卻停留在維修層面;學(xué)校占地面積大，校舍維修需要大量資金，只能分批修繕等等。學(xué)校出現(xiàn)辦學(xué)經(jīng)費如此拮據(jù)的現(xiàn)象，與其取消擇校費用密切相關(guān)，此外也與辦學(xué)成本不斷提高有直接關(guān)系。調(diào)研中，我們將學(xué)校2012—2016年辦學(xué)成本的構(gòu)成和支出情況進行匯總分析（表1），一是了解整體情況;二是在全面整理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，重點比較擇校費用取消前后學(xué)校辦學(xué)成本發(fā)生的變化。

根據(jù)表1反饋，在該校生均撥款一欄，2012年—2016年政府生均撥款為0元，2016年生均撥款為500元，根據(jù)2015年5月J省財政廳關(guān)于《J省建立公辦普通高中生均公用經(jīng)費財政定額撥款制度》的文件精神，從2015年春季起，J省按每生每年500元標(biāo)準(zhǔn)，對公辦普通高中生均公用經(jīng)費實行財政定額補助。此外，2012年—2016年地方財政沒有給予學(xué)校撥款補助。

根據(jù)表2反饋，取消擇校費用后該校出現(xiàn)兩個問題。一是生源不足，學(xué)生數(shù)量呈明顯下降趨勢，從2012年到2016年，學(xué)校學(xué)生總數(shù)從1027人下降至580人;二是2015年擇校費用取消后，學(xué)校辦學(xué)成本差額越來越大。2015年生均差額為45 108.76元，2016年稍有好轉(zhuǎn)，但是生均差額也在4萬多。根據(jù)進一步調(diào)研得知，絕大部分地方財政予以支持部分差額費用，使得學(xué)校能夠正常運轉(zhuǎn)。有關(guān)人員指出，生均撥款指標(biāo)過低，導(dǎo)致辦學(xué)成本生均差額過大，生源萎縮，學(xué)校的商品和服務(wù)支出與其他資本性支出入不敷出。

根據(jù)表3反饋，2015年擇校費用取消之后，該校生均辦學(xué)成本差額呈劇增態(tài)勢。作為寄宿制學(xué)校，該校為改善學(xué)生的住宿條件，于2006年和2007年修建學(xué)生2公寓和3公寓，至今仍欠建筑公司本息合計1 500多萬元，財政借款300萬元;學(xué)校即將整體搬遷，建筑面積增至原來兩倍，水電費、取暖費等辦公成本將急劇增加，取暖費將由原來的110萬元增至220萬元。目前，學(xué)校面臨的困難：一是其維持日常公用支出已捉襟見肘;二是學(xué)校已無力償還拖欠的工程款和利息、以及財政借款。在相關(guān)建議中，為學(xué)校提供專項的資金支持為上策，提高生均撥款為中策，提高學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)為下策。

3.辦公成本的不斷增加，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展速度緩慢。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，物價水平持續(xù)上漲，學(xué)校辦學(xué)成本不斷增加，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展速度緩慢。調(diào)研反饋，按照新文件的要求，差旅費標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，導(dǎo)致教師外出學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的差旅費劇增;高級職稱女教師退休年齡延遲，導(dǎo)致學(xué)校編制受限而無法聘任新教師;受二胎政策的影響，在編教師休產(chǎn)假延時，導(dǎo)致聘用教師費用增加;學(xué)校的教學(xué)樓及內(nèi)外設(shè)施建設(shè)年代久遠，維護維修成本增加;學(xué)校新建綜合教學(xué)樓需償還貸款本金，付貸款利息，導(dǎo)致辦學(xué)成本增加;部分應(yīng)由政府承擔(dān)的支出轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校支出，如清雪費、公益性崗位人員工資等，使學(xué)校辦學(xué)成本增加;教學(xué)設(shè)備與設(shè)施大量投入的同時，維護成本和水電費及聘用管理人員的費用隨之增加;水費、電費、人工費用的上調(diào)，導(dǎo)致住宿生管理費用增加;與走班制等配套的教學(xué)改革，導(dǎo)致師資建設(shè)、設(shè)備的基本建設(shè)與維護成本的增加。調(diào)研中，某校拆除原有綜合樓并計劃新建，縣級財政無法繼續(xù)給予資金支持，導(dǎo)致新綜合樓處于停滯狀態(tài)，資金至今沒有著落。還有學(xué)校反映，目前政策不允許向?qū)W生征訂任何資料，導(dǎo)致新聞紙、油墨、板紙費增加，這使學(xué)校辦學(xué)成本越來越高。因此，在辦學(xué)實際成本不斷增加的情況下，學(xué)校資金短缺顯而易見。

4.新高考選課走班制度，導(dǎo)致學(xué)校面臨更大的壓力。新高考改革啟動后，將實施“兩依據(jù)一參考”的多元評價機制，即依據(jù)統(tǒng)一的高考成績、高中學(xué)業(yè)水平考試成績、高中學(xué)生綜合素質(zhì)評價信息進行錄取，這一根本性變革給學(xué)校帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。選課走班制度是新高中課程改革的一個亮點，這使傳統(tǒng)班級逐漸淡化，分層教學(xué)成為常態(tài)，學(xué)生在很大程度上不再有固定的教室。教師在固定的教室授課，學(xué)生奔走于不同的教室聽課，隨之而來的是學(xué)校面臨諸多挑戰(zhàn)。一是學(xué)校的硬件建設(shè)。新高考制度改革，使學(xué)校辦學(xué)成本大幅度提高，學(xué)校需要盤活現(xiàn)有的教學(xué)資源，增添設(shè)備設(shè)施，為未來的選班走課預(yù)留教室和功能室。即根據(jù)新高考的要求，涉及到配套教學(xué)樓建設(shè)、高考網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、教室內(nèi)現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備及適應(yīng)高考改革需要的各種創(chuàng)新實驗室和功能教室的建設(shè)。但是，現(xiàn)有的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)無法使學(xué)校達成心愿。二是學(xué)校的軟件建設(shè)。新高考制度改革，使普通高中需要更完備的師資力量。學(xué)校普遍反映，新高考制度對師資提出了更高要求，各學(xué)校師資編制緊缺，教師隊伍不完善。另外，教師隊伍需要優(yōu)化，需要盡早制訂培訓(xùn)計劃，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，為新高考改革提供有力的人才支撐。還有學(xué)校反映，各學(xué)校需要研制課程方案，統(tǒng)籌安排高中三年的課程、課時，根據(jù)學(xué)生考試和選課的需要，自主決定各學(xué)科安排的時序和進度。調(diào)研反饋，新高考選課走班制度是民心所望，高中生晚課的設(shè)置更是家長和學(xué)生的共同訴求。看護學(xué)生晚自習(xí)其實質(zhì)是一項“惠民工程”，教師常年無私地奉獻，但是延時工資卻沒有納入撥款政策，這既是對教師工作積極性的打擊，也是對教師辛勤勞動的不尊重。

5.少數(shù)民族、寄宿制、貧困及薄弱學(xué)校難以生存。少數(shù)民族學(xué)生生源少，國家和地方財政投入也少，致使很多學(xué)校涉及到債務(wù)問題。有的少數(shù)民族學(xué)校提出，由于在校學(xué)生數(shù)量少，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展舉步維艱。建議政府撥款要按有關(guān)規(guī)定撥付，應(yīng)是J省生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的兩倍。但此政策只適用于基礎(chǔ)教育，不針對少數(shù)民族高中，所以希望政府對少數(shù)民族高中采取政策傾斜。另外，J省蒙古族學(xué)校反映，高中教育屬于非義務(wù)教育階段，住宿收費標(biāo)準(zhǔn)已不能支付公寓水電及維修等日常開支。此外，縣城大班額問題突出、偏遠地區(qū)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施落后、教學(xué)資源分布不均勻等情況，使學(xué)校難以生存。有學(xué)校反映，應(yīng)對少數(shù)民族學(xué)校、寄宿制學(xué)校、貧困及薄弱學(xué)校的發(fā)展進行量身設(shè)計，確定少數(shù)民族、寄宿制、貧困及薄弱學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模。同時，注重指導(dǎo)、階段跟進、整體推進，以縮減校際間的差距，促進普通高中均衡發(fā)展。

6.缺乏對高中辦學(xué)成本運行總體情況的監(jiān)督與管理。調(diào)研反饋，公辦普通高中在辦學(xué)成本運行方面存在很大問題。比如，由于物價上漲導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)成本增加，但是生均撥款標(biāo)準(zhǔn)卻沒有得到同步調(diào)整;部分縣（市、區(qū)）政府生均撥款不及時、不到位;學(xué)校教學(xué)設(shè)備老化、維護維修費用逐年增加;新高考選課走班制度改革，需要與之配套的設(shè)施;生源逐年減少，原本不多的學(xué)雜費還需部分上繳;上級嚴(yán)控班額使班級數(shù)增加，導(dǎo)致師資增加;教師延時工資常年得不到解決;有些學(xué)校因前期負(fù)債，不得不用學(xué)雜費償還債務(wù);現(xiàn)行的收費標(biāo)準(zhǔn)難以維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)，靠學(xué)雜費收入和生均撥款已遠遠不夠公用支出。這些問題的出現(xiàn)，與監(jiān)管不利有直接的關(guān)系。上述問題，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視，并采取積極的行動。

五、對策建議

（一）明確高中辦學(xué)成本項目構(gòu)成

1996年12月16日，國家教育委員會、國家計劃委員會、財政部聯(lián)合發(fā)文《普通高級中學(xué)收費管理暫行辦法》（教財[1996]101號文件），其第四條提到“教育培養(yǎng)成本包括公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、設(shè)備購置費、修繕費、教職工人員經(jīng)費等正常辦學(xué)費用。不包括災(zāi)害損失、事故、校辦產(chǎn)業(yè)支出等非正常辦學(xué)費用”[6]。

根據(jù)相關(guān)文件、概念界定及調(diào)查反饋，普通高中辦學(xué)成本包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補助支出以及債務(wù)利息支出、固定資產(chǎn)折舊及其他資本性支出。比如，咨詢費、手續(xù)費、反映日常辦公用品、書報雜志等;批量印刷品、教育手冊、教案、宣傳單等;信函、包裹、貨物郵寄費、電話費、電報費、傳真費、網(wǎng)絡(luò)通訊費等;單位用的取暖燃料費、熱力費、爐具購置、鍋爐工資、節(jié)煤獎等;單位辦公樓、宿舍管理費、綜合治理費、衛(wèi)生費、綠化費、房屋保險等;交通工具租用費、燃料費、維修費、過路費、保險費、安全獎勵等;差旅費，住宿費、路途補助、伙食補助等;房屋設(shè)施維護維修、基礎(chǔ)設(shè)施維護維修、網(wǎng)絡(luò)信息的構(gòu)建、運行及維護維修等;會議場地租用費、伙食補助費、文件資料費、印刷費、運動會、文藝演出等;單位職工派出學(xué)習(xí)的差旅費、資料費、補助費等;單位購買日常專用材料的支出、醫(yī)藥耗材等;微機室、實驗室、電教室用品、消耗性體育用品、教師教學(xué)用品（粉筆、格尺、本夾、筆等）、班級衛(wèi)生用品等;支付給單位和個人的勞務(wù)費、臨時工及鐘點工工資、稿費、評審費等;辦公桌椅、卷柜、沙發(fā)、辦公用微機打印機、電話傳真機等;實驗室、微機室、錄像機、照相機、文體衛(wèi)設(shè)備、語音室等;圖書資料購置、行政賠償和訴訟費、會員費、來訪費、廣告宣傳費、離退人員特需費等等。

（二）妥善解決不應(yīng)納入辦學(xué)成本的項目

1.依據(jù)辦學(xué)成本概念界定及實際調(diào)研情況，明確非辦學(xué)成本項目。根據(jù)辦學(xué)成本概念界定及實際調(diào)研情況，以下費用不應(yīng)納入辦學(xué)成本項目。例如，非持續(xù)、非正常教學(xué)活動發(fā)生的支出;與學(xué)校正常教學(xué)活動無關(guān)的費用及雖與正常教學(xué)活動有關(guān)、但有專項資金補償?shù)馁M用;學(xué)校附屬獨立核算經(jīng)濟實體的支出;滯納金、違約金、罰款和公益性捐贈;對外投資支出等。例如，學(xué)校債務(wù)、外聘教師費用、超工作量費用、學(xué)校的自建項目，以及其他不合理支出等都不應(yīng)納入辦學(xué)成本。只有明確了不應(yīng)納入辦學(xué)成本的項目，才能使學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。否則，舊債未解又添新債，只能使學(xué)校長期陷入難以自拔的惡性循環(huán)中。根據(jù)調(diào)查反饋，在不應(yīng)納入辦學(xué)成本的項目中，債務(wù)問題最為突出，導(dǎo)致債務(wù)形成的原因：一是發(fā)展教育事業(yè)，擴大辦學(xué)規(guī)模;二是教育資源不均，爭辦示范性高中;三是硬件設(shè)施薄弱，急于改善辦學(xué)條件;四是教育發(fā)展迅速，但經(jīng)費卻增長緩慢。

2.依靠各級政府的幫助化解公辦普通高中債務(wù)，保證學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。各級政府要高度重視公辦普通高中的債務(wù)問題。一是摸清債務(wù)情況，開展債務(wù)清理核實工作，摸清債務(wù)的規(guī)模、形成原因、起止時間、債務(wù)資金的來源、用途及目前的資產(chǎn)狀況等。二是制訂切實可行的方案，由財政廳和教育廳聯(lián)合擬定的《關(guān)于落實“盡快化解普通高中債務(wù)的建議”的意見》，明確化債主體責(zé)任，推動公辦普通高中化債工作。我省J市教育局提出，可按照“嚴(yán)控新債、核定舊債、分類處理”的原則，在全面掌握普通高中負(fù)債情況的基礎(chǔ)上，優(yōu)先將普通高中債務(wù)納入地方政府性債務(wù)范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，根據(jù)負(fù)債情況、債務(wù)性質(zhì)逐步化解。如果無法整體化解債務(wù)，在核定學(xué)校債務(wù)后，政府可先行負(fù)責(zé)債務(wù)利息，逐步緩解高中辦學(xué)壓力?？傊?，政府一方面可制訂政策，投入資金幫助學(xué)?；鈧鶆?wù);另一方面可以搭建互助平臺助推此事。此外，債務(wù)化解也可采取多管齊下的辦法。例如，學(xué)校成立校友基金會自籌資金，解決自身的債務(wù)問題。

（三）依法制定《J省普通高中辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》

制定《J省普通高中辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，旨在全面提升我省公辦普通高中的辦學(xué)條件，整體提高我省公辦普通高中辦學(xué)水平，進而辦好人民滿意的教育。一是考慮實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學(xué)校合理布局;二是考慮科學(xué)規(guī)劃學(xué)校的基本建設(shè);三是考慮提升學(xué)校內(nèi)部的設(shè)施設(shè)備;四是考慮推進學(xué)校后勤設(shè)施和服務(wù)保障;五是考慮推進學(xué)校文化建設(shè)。最終，使我省各地區(qū)每一所公辦普通高中布局合理，多元發(fā)展。關(guān)于辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)的制定：一是依據(jù)文件制定（參考1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國教育法》）;二是借鑒各省的先進經(jīng)驗，根據(jù)各省的實情科學(xué)制訂。

（四）加大財政投入并建立生均經(jīng)費保障制度

一是制訂公辦普通高中生均公用經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)，并建立穩(wěn)定長效機制。制訂包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費在內(nèi)的公辦普通高中生均財政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，落實生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，所需資金納入年度預(yù)算。同時，動態(tài)調(diào)整普通高中收費標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立由政府、受教育者家庭和社會合理分擔(dān)的普通高中成本分擔(dān)機制。二是建立健全普通高中綜合預(yù)算制度。縣（市、區(qū)）人民政府要承擔(dān)和履行主體責(zé)任，逐步提高普通高中財政投入水平，將學(xué)?；窘ㄔO(shè)和維修、教育裝備、取暖費等項目參照義務(wù)教育的做法，建立高中辦學(xué)經(jīng)費財政保障機制。三是各級財政、教育部門不得以任何形式擠占、截留、平掉或者挪用經(jīng)費。四是各地執(zhí)行公辦普通高中年生均公用經(jīng)費財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。五是明確經(jīng)費支出的范圍，普通高中生均公用經(jīng)費應(yīng)用于維持學(xué)校日常的運轉(zhuǎn)。六是建立最低標(biāo)準(zhǔn)的分擔(dān)機制，按照“分級負(fù)擔(dān)，屬地管理”的原則，由省、市（縣）各級財政按照一定的比例予以承擔(dān)，明確各自承擔(dān)的金額。同時，對民族學(xué)校、寄宿制學(xué)校、貧困及薄弱學(xué)校給予政策傾斜，對少數(shù)民族學(xué)校、寄宿制學(xué)校、貧困及薄弱學(xué)校的發(fā)展建設(shè)給予政策支持和資金保障。2018年春季起，我省公辦普通高中生均撥款標(biāo)準(zhǔn)從每生每學(xué)年500元，調(diào)整為每生每學(xué)年1 000元。

（五）提高學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)以減輕地方財政保障負(fù)擔(dān)

關(guān)于提高學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)，建議各級學(xué)校分別上調(diào)300元，即依次調(diào)整為示范高中每生每學(xué)年1 200元，重點高中每生每學(xué)年1 000元，一般高中每生每學(xué)年800元。學(xué)雜費調(diào)整之后，高中學(xué)校收入適當(dāng)增加，可在一定程度上緩沖和彌補教育成本缺口。調(diào)整后，對于家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生堅決履行財政部、教育部印發(fā)的《關(guān)于免除普通高中建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學(xué)生學(xué)雜費的意見》要求，對因免學(xué)雜費而導(dǎo)致學(xué)校收入減少的部分，由財政按照免學(xué)雜費學(xué)生人數(shù)和免學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)予以補助。免學(xué)雜費的補助資金由中央與地方按比例分擔(dān)，各地免學(xué)雜費政策范圍大于或高于標(biāo)準(zhǔn)的，可繼續(xù)執(zhí)行。同時，各地應(yīng)制訂切實可行的實施方案，強化監(jiān)督檢查，確保資金落實到位。

（六）落實主體責(zé)任并加強對辦學(xué)成本監(jiān)管的力度

教育收費管理由各級教育、物價、財政部門共同負(fù)責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國價格法》《政府制定價格成本兼審辦法》等有關(guān)規(guī)定，應(yīng)對我省公辦普通高中的辦學(xué)成本進行監(jiān)審。普通高中學(xué)校財務(wù)主管及財務(wù)人員應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格控制成本開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，通過預(yù)測、控制、分析和考核，挖掘降低成本潛力。同時，可將高中經(jīng)費保障、辦學(xué)條件改善的督導(dǎo)工作納入各縣（市、區(qū)）政府年度教育工作的重點，促進各縣（市、區(qū)）政府及相關(guān)部門切實承擔(dān)起發(fā)展高中教育的政府職責(zé)。

參考文獻：

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[3]國務(wù)院，教育部.《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)[1999]9號文件）[Z].1999-6-13.

[4]教育部.《教育部關(guān)于積極推進高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》[Z].1999-8-12.

[5]國務(wù)院.《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020）》[Z].2010-5-5.

（責(zé)任編輯：付英華）