公立高校債務(wù)形成與化解的多元博弈

張紫薇 牛風(fēng)蕊

[摘 要]由于公立高校負(fù)債的可轉(zhuǎn)移性，公立高校債務(wù)問題在形成與化解過程中實(shí)質(zhì)為公立高校、銀行和政府三方的博弈。教育財政投入不足是我國公立高校負(fù)債的根本原因，金融體制改革為公立高校負(fù)債提供了機(jī)遇，公立高校的急劇擴(kuò)招合并直接導(dǎo)致了公立高校的巨額負(fù)債的形成。公立高校自身注意開源節(jié)流，銀行強(qiáng)化審查貸款對象和項(xiàng)目，政府應(yīng)充分發(fā)揮指揮棒作用，才有利于緩解公立高校債務(wù)危機(jī)。

[關(guān)鍵詞]公立高校;債務(wù);博弈

[中圖分類號] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1005-5843（2019）07-0040-04

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.07.008

一、問題的提出

自吉林大學(xué)自爆巨額債務(wù)后，關(guān)于公立高校債務(wù)問題一度成為研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。2006年，鄔大光教授及其課題組調(diào)查表明，我國公立高校貸款規(guī)模高達(dá)2000～2500億元。據(jù)中國之聲《新聞縱橫》報道，到2010年底，全國1164所地方所屬普通公立高校負(fù)債2634.98億元，2010年之前，很多公立高校陷入了還貸還息雙重困境之中。隨著國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)GDP4%政策的實(shí)施與落實(shí)，我國公立高校的教育經(jīng)費(fèi)投入水平普遍提高，2012年之后公立高校債務(wù)問題得到有效緩解。但近幾年，部分公立高校債務(wù)規(guī)模再度反彈。2017年，廣東省為化解部分省屬公立高校債務(wù)負(fù)擔(dān)，由省財政專項(xiàng)撥款3.4億元緩解公立高?；▊鶆?wù)。2018年，《關(guān)于云南省政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報告》顯示，云南省政府債務(wù)風(fēng)險日益凸顯，部分省級公立高校存在債務(wù)和財務(wù)的雙重困境。可見，公立高校債務(wù)問題依然不容忽視，對公立高校債務(wù)風(fēng)險要做到防微杜漸。

二、公立高校債務(wù)產(chǎn)生的原因

公立高校是指“以國家政府或地方政府資助創(chuàng)立維持的大學(xué)，以區(qū)別民間資本為主的私立大學(xué)”。從表面看，公立高校負(fù)債問題涉及公立高校和銀行兩個主體，負(fù)債主要通過公立高校向銀行信貸借款造成。高等教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公立高校的產(chǎn)權(quán)是非獨(dú)立的，因此公立高校債務(wù)在實(shí)際中表現(xiàn)出可轉(zhuǎn)移特性，即一旦公立高校發(fā)生債務(wù)危機(jī)達(dá)到十分嚴(yán)峻的局面，政府往往加大專項(xiàng)投資以緩解危機(jī)，而不是公立高校自身籌措資金化解危機(jī)。從這個意義上看，公立高校負(fù)債問題實(shí)際是公立高校、銀行和政府三方的博弈。

（一）公立高校層面

首先，公立高校不正確的貸款觀念是公立高校負(fù)債的主要誘因。在“銀行是國家的，貸款是銀行的，銀行貸款不用白不用，用了也白用，白用誰不用”的觀念指引下，很多公立高校為了自身發(fā)展而采取“財政撥款保工資福利，學(xué)費(fèi)收入保日常運(yùn)轉(zhuǎn)，銀行貸款?；窘ㄔO(shè)”的措施。以致當(dāng)吉林大學(xué)曝出財務(wù)危機(jī)時，很多公立大學(xué)校長并沒有反思本校財務(wù)預(yù)算與管理問題，而是對沒有最大額度從銀行貸款后悔不已。其次，公立高校的急劇擴(kuò)招合并是公立高校負(fù)債的直接原因。對比其他國家高等教育大眾化歷程，美國從1930年的毛入學(xué)率7.2%到1955年的17.7%，經(jīng)歷了26年的時間;英國從1962年的毛入學(xué)率4%到1980年的19.1%，耗時19年;日本從1960年的毛入學(xué)率12.9%到1975年的24.69%，用了16年的時間;我國從1998年的毛入學(xué)率9.8%到2002年的15%，只用了短短5年的時間就完成了高等教育大眾化的過程，到2010年，我國的高等教育毛入學(xué)率為26.5%，在世界上已經(jīng)名列前茅。擴(kuò)招后公立高校的師資、教學(xué)樓、學(xué)生宿舍等基礎(chǔ)設(shè)施有限，公立高校開始興建新校區(qū)并大力引進(jìn)教師等，隨著公立高校人數(shù)的急劇擴(kuò)大，公立高校之間掀起合并風(fēng)，以確保自己的招生規(guī)模。2000年，廊坊東方大學(xué)城拉開序幕，全國各地開始興建大學(xué)城，至今在全國規(guī)劃建設(shè)的大學(xué)城達(dá)50多座，涉及21個省市，有調(diào)查顯示，與1998年相比，我國普通公立高校校園面積增加了2.6倍，教學(xué)用房面積增加了3.7倍，教學(xué)儀器設(shè)備總值增加6.4倍……公立高校的興建離不開巨額的經(jīng)費(fèi)作為支撐，由于國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)小于公立高?；A(chǔ)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)需求，于是各公立高校紛紛開始向銀行貸款，以促發(fā)展。

（二）政府層面

首先，公立高校擴(kuò)招政策、財政政策以及評估政策直接為公立高校負(fù)債的形成提供了政策依據(jù)。政府在公立高校負(fù)債發(fā)展中起到宏觀調(diào)控作用，高等教育政策也成為公立高校負(fù)債的指揮棒。一是擴(kuò)招政策為公立高校負(fù)債產(chǎn)生提供了政策支持。拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是擴(kuò)招政策出臺的經(jīng)濟(jì)背景。1999年，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報》頭版頭條刊登了由時任亞洲開發(fā)銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家的湯敏博士和亞洲管理學(xué)院左小蕾教授撰寫的文章《教育啟動消費(fèi)呼之欲出》，湯敏博士也因提出“擴(kuò)大高等教育規(guī)模”而被稱為“高等教育擴(kuò)招之父”。當(dāng)“擴(kuò)大教育規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)增長”在輿論聲中成為主導(dǎo)時，雖有學(xué)者對此方案發(fā)表了不同意見，如北京大學(xué)高等教育研究所以魏新為代表的團(tuán)隊(duì)通過嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)研究提出了確鑿的質(zhì)疑公立高校擴(kuò)招的證據(jù)，在這場爭論中產(chǎn)生了重要的影響，并逐漸成為反對派的代表。而在實(shí)際政策制定過程中，考慮到拉動內(nèi)需的緊迫性，國務(wù)院并沒有充分考慮教育界學(xué)者的意見，便在短時間內(nèi)以湯敏博士等設(shè)計的方案為藍(lán)本，將高校擴(kuò)招作為解決經(jīng)濟(jì)困境的一項(xiàng)政策出臺并予以實(shí)施。二是財政政策為公立高校負(fù)債提供了保障。1999年李嵐清指出“要從各地實(shí)際出發(fā)，積極運(yùn)用財政、金融和稅收政策”，非正式地提出了利用金融力量增加教育經(jīng)費(fèi)投入的方法。2001年《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》正式規(guī)定了“建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔(dān)機(jī)制，適當(dāng)運(yùn)用財政、金融、信貸手段發(fā)展教育事業(yè)，合理利用銀行貸款，繼續(xù)爭取世界銀行貸款項(xiàng)目”。2002年《關(guān)于進(jìn)一步解決學(xué)生公寓等高等學(xué)校后勤服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金問題的若干意見》再次明確：“各商業(yè)銀行要進(jìn)一步完善系統(tǒng)內(nèi)的有關(guān)規(guī)章制度，加大對學(xué)生公寓等高等教育后勤服務(wù)設(shè)施的信貸支持力度，”至此高等教育財務(wù)政策已經(jīng)明確規(guī)定了銀行的責(zé)任與義務(wù)。三是評估政策與標(biāo)準(zhǔn)為公立高校負(fù)債的形成提供了依據(jù)。我國現(xiàn)行以招生人數(shù)定額撥款體制，財政撥款、學(xué)費(fèi)收入都和學(xué)校招生規(guī)模、學(xué)生人數(shù)成正比例關(guān)系。另外，現(xiàn)行的本科院校辦學(xué)條件評估體系注重生師比、生均圖書、生均占地面積、百名學(xué)生配多媒體教室和語言實(shí)驗(yàn)室座位數(shù)等生均指標(biāo)。為了獲取更多的政府撥款，公立高校依據(jù)現(xiàn)行評估標(biāo)準(zhǔn)，盲目采取“加地加人”對策：逐漸擴(kuò)大招生規(guī)模，增加建筑面積等。

其次，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足是公立高校負(fù)債的根本原因。為什么說財政投入不足是公立高校負(fù)債的根本原因，我們簡單計算一下。比如2009年，我國GDP總量為335 353億元，乘上4%為13 414億元，這個數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2 500億元和5 000億元，所以如果國家教育性財政投入到位，公立高校負(fù)債的問題將得到基本解決。一直以來，國家財政撥款是公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道。政府為了拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始了高等教育擴(kuò)招計劃，但是隨著高等教育招生規(guī)模的不斷增加，國家對公立高校的財政性經(jīng)費(fèi)投入不但沒有增加，反而有下降趨勢，從2002年的3.32%下降到2005年的2.16%。雖然國家在各種政策文件中指出要積極實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的承諾，但是卻遲遲沒有兌現(xiàn)。2010年，政府在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年） 》中再一次強(qiáng)調(diào)“提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。 2012年，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出21 994億元，占GDP比例第一次超過4%，但4%僅僅是達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)，4%實(shí)現(xiàn)后，我國政府該承擔(dān)什么角色一時又成為焦點(diǎn)問題。

（三）銀行層面

金融體制改革為公立高校負(fù)債提供了機(jī)遇。從上個世紀(jì)末開始，銀行逐漸由計劃轉(zhuǎn)向市場，在激烈的市場競爭中，銀行急需高質(zhì)量的信貸客戶。由于我國普通公立高校收入的多元化，再加上政府的隱性擔(dān)保，造成銀行和公立高校貸款行為的法律關(guān)系不明確，所以，普通公立高校尤其是“211”|或者“985”院校成為銀行的優(yōu)質(zhì)客戶，結(jié)果造成銀行主動貸款，甚至放寬貸款條件，銀行在給公立高校提供商業(yè)貸款時不設(shè)立擔(dān)?；蜇敭a(chǎn)抵押，只憑公立高校信譽(yù)放貸，基本上形成“貸多少，給多少”的局面。

綜上，在政府、銀行、公立高校互相博弈中，我國公立高校逐步走向債務(wù)危機(jī)困境。通過公立高校的基本建設(shè)和低價轉(zhuǎn)讓土地，政府利用銀行貸款一方面解決了教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問題;另一方面由公立高校擴(kuò)建還拉動了GDP的增長和房地產(chǎn)市場的繁榮。銀行在激烈的市場競爭中找到了優(yōu)質(zhì)的貸款對象，減少了自身閑置資金;公立高校在政府的隱性擔(dān)保下，通過貸款，緩解了公立高校擴(kuò)招的壓力，實(shí)現(xiàn)了高等教育的跨越式發(fā)展。

三、公立高校債務(wù)誰買單

公立高校負(fù)債已成既定事實(shí)，某些公立高校巨額貸款已經(jīng)嚴(yán)重影響到學(xué)校正常的運(yùn)行，關(guān)于公立高校債務(wù)到底由誰買單的問題，一直以來成為爭論的焦點(diǎn)。公立高校代表天津師范大學(xué)校長高玉葆抱怨公立高校財政投入一直是“發(fā)改委不點(diǎn)頭，財政部不給錢”，而政府對公立高校負(fù)債也有說辭。政協(xié)委員徐世杰指出，部分公立高校為了建設(shè)宏偉的校門等投資上千萬，公立高校自身形象都破壞了，“這樣的公立高校，國家怎么會再給你投錢”？“所以啊，一些公立高校成了害群之馬，你們學(xué)校內(nèi)部、校長也應(yīng)該反思”。因此，對公立高校債務(wù)問題，公立高校和政府各持一面。綜觀現(xiàn)在對于公立高校債務(wù)誰買單的問題，主要有兩種觀點(diǎn)：政府買單論和公立高校買單論。政府買單論的支持者認(rèn)為公立高校教育產(chǎn)權(quán)不清晰，產(chǎn)權(quán)實(shí)歸政府，公立高校負(fù)債的重要原由是我國財政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足，另外公立高校債務(wù)多為優(yōu)良資產(chǎn)，可以在日后的人才培養(yǎng)中持續(xù)發(fā)揮作用，政府應(yīng)為自己的監(jiān)督失誤承擔(dān)責(zé)任，所以公立高校債務(wù)本質(zhì)應(yīng)為政府債務(wù)。公立高校買單論的支持者認(rèn)為，目前公立高校法人地位逐漸清晰，作為獨(dú)立辦學(xué)主體，如果政府統(tǒng)一買單，則不利于公立高校自主辦學(xué)，是對大學(xué)自治和學(xué)術(shù)獨(dú)立理念的背離。

為了有效化解公立高校債務(wù)問題，政府買單論和公立高校買單論也不是完全對立的，研究者從政府、公立高校兩個角度出發(fā)，提出了很多可操作化的措施。如持政府買單論者，又有政府全額買單論者、政府分類買單論者、政府買單同時定向補(bǔ)貼論者等。政府全額買單論要求政府對公立高校負(fù)債全額買單，它需要當(dāng)?shù)刎斦休^強(qiáng)支付能力，是比較極端的政府買單操作方式，很容易導(dǎo)致教育不公平現(xiàn)象;政府分類買單論主要是指政府對公立高校貸款的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目部分買單，而對經(jīng)營性與收益性項(xiàng)目貸款不予免單的操作模式，這種模式兼顧了公立高校償還非收益性項(xiàng)目建設(shè)教育經(jīng)費(fèi)的困難性及非收益項(xiàng)目的公益性質(zhì)，易于操作;政府買單同時定向補(bǔ)貼論的操作方式是指財政為公立高?；窘ㄔO(shè)銀行債務(wù)買單的同時加大對非貸款擴(kuò)張公立高校的定向補(bǔ)貼，以同時兼顧教育公平性的訴求，但這種模式會給政府財政壓力造成很大負(fù)擔(dān)，因此不易實(shí)施落實(shí)[1]。而公立高校買單論下，主要有公立高校全額承擔(dān)和公立高校為主、政府定向補(bǔ)貼兩種模式。第一種公立高校全額承擔(dān)模式是指公立高校債務(wù)自己籌措資金來化解債務(wù)，這種模式更為市場化，是相對極端的公立高校買單操作方式，并不符合我國公立高校的財政運(yùn)行機(jī)制;第二種公立高校為主、政府定向補(bǔ)貼的操作方式是指雖然公立高校作為債務(wù)化解的主體，對還款資金來源、還款方式、債務(wù)重組談判等自主決策，但國家通過財政貼息、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式提高對公立高校的經(jīng)費(fèi)投入和補(bǔ)助，以逐漸增強(qiáng)公立高校還款能力，這種模式一方面政府財政壓力較小;另一方面政府也不干涉公立高校自主辦學(xué)權(quán)，因此，是一種較具可行性的化解公立高校債務(wù)危機(jī)操作方式[2]。

四、公立高校債務(wù)如何化解

（一）美國公立高校債務(wù)的解決路徑

公立高校債務(wù)問題是一個世界性的問題，諸如美國等公立高校也曾經(jīng)歷公立高校債務(wù)危機(jī)，各國政府和公立高校已有相應(yīng)的較為成熟的管理和防范措施。美國公立高校債務(wù)主要有“政府貸款—商業(yè)貸款 —學(xué)校發(fā)債 ”三個階段。在政府貸款時期，貸款主體是聯(lián)邦政府，貸款期限在50年以上，且貸款利率約為3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款利率[3]。商業(yè)貸款時期，商業(yè)性貸款機(jī)構(gòu)或地方政府和州政府成為貸款主體，公立高?？梢灾苯訌纳虡I(yè)銀行部門進(jìn)行貸款，政府主要扮演擔(dān)保角色。90 年代初，美國各大公立高校通過發(fā)行債券進(jìn)行融資，政府在公立高校貸款過程中干預(yù)力度進(jìn)一步削弱。目前美國公立高校化解債務(wù)的具體途徑主要有：多渠道的資金來源、擴(kuò)大招收外國留學(xué)生、利用科研專利籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、制度化和規(guī)范化募捐等。美國近年來越來越看好留學(xué)生市場，招收留學(xué)生成為其緩解公立高校經(jīng)費(fèi)緊缺的一個重要舉措。據(jù)聯(lián)邦商務(wù)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2011財政年度里，美國高校的留學(xué)生學(xué)費(fèi)收入就有143億美元，這還不包括留學(xué)生為高校帶來的其他收益。

（二）我國公立高校負(fù)債化解途徑

對比美國政府及其公立高校對債務(wù)問題的處理方式，國內(nèi)對公立高校債務(wù)化解的措施可謂是八仙過海，各顯神通。政府、公立高校、銀行主要采取以下途徑化解公立高校巨額債務(wù)：地方政府或以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式等直接給予高校財政補(bǔ)貼，或出臺對應(yīng)政策，協(xié)調(diào)高校、銀行等各個利益相關(guān)體;高校通過老校區(qū)的土地置換等籌措資金償還貸款;以銀團(tuán)貸款的方式進(jìn)行債務(wù)重組;改變貸款的結(jié)構(gòu)，將短期貸款變成長期貸款，將商業(yè)性貸款調(diào)整為政策性貸款，等等。尤其是2012年，我國財政性教育投入已達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)，這些措施或多或少都在一定程度上緩解了公立高校債務(wù)壓力，但徹底化解公立高校債務(wù)風(fēng)險有賴于整個制度環(huán)境的改善，必須持續(xù)加大政府的財政投入力度，盡快解決教育債務(wù)，以滿足高等教育的發(fā)展需求。后4%時代，公立高校負(fù)債問題依然存在，政府、銀行和公立高校在化解債務(wù)危機(jī)時分別承擔(dān)什么角色，有待進(jìn)一步解決。

在政府層面上：政府可以考慮返還公立高校建筑稅費(fèi)，償還貸款利息及部分本金來緩解公立高校的貸款壓力;政府應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)管作用，加強(qiáng)公立高校貸款評估管理，規(guī)范公立高校貸款行為;政府還需積極發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，加強(qiáng)對銀行放貸的監(jiān)管力度，禁止銀行對公立高校的隨意放貸。

在公立高校層面上：隨著高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，公立高校自身也要注意開源節(jié)流?？梢酝ㄟ^發(fā)展校辦企業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，化解自身債務(wù)危機(jī)，還要積極拓展自身的融資渠道。如發(fā)行債券、校友捐贈、吸引外國留學(xué)生等。此外，公立高校還要加強(qiáng)自身管理能力，加強(qiáng)學(xué)校財務(wù)預(yù)算與管理。對資產(chǎn)購置、使用、報廢等應(yīng)建立相應(yīng)的規(guī)章制度，做到設(shè)備購置前有預(yù)案，購置時有嚴(yán)格的報批和審核制度，使用過程中安排專業(yè)人員管理，提高設(shè)備使用效率。

在銀行層面上：銀行應(yīng)當(dāng)樹立風(fēng)險與效益意識，一定要摒棄公立高校不會倒閉，終有政府來買單的錯誤觀念，應(yīng)該嚴(yán)格遵守貸款項(xiàng)目和貸款規(guī)模等方面的審查制度，加強(qiáng)對公立高校貸款的審查。在公立高校提出貸款申請時，銀行首先需要對公立高校的貸款項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，然后正確評估公立高校的財務(wù)狀況及還款能力，還要考慮到公立高校的現(xiàn)實(shí)狀況，分析公立高校未來發(fā)展趨勢，最后銀行需要嚴(yán)格控制貸款數(shù)額，“防范公立高校不能到期還本付息，給銀行帶來風(fēng)險和損失，保證銀行的利潤收入”[4]。銀行需要優(yōu)化調(diào)整對公立高校授信的評估方式，加強(qiáng)對公立高校自身和貸款項(xiàng)目的審核，并收集儲備公立高校貸款業(yè)務(wù)的評價紀(jì)錄。銀行也可借鑒美國高校經(jīng)驗(yàn)，引入第三方審計，以彌補(bǔ)銀行內(nèi)部審計的某些不足[5]。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：王世君）

Abstract： Due to the transferability of public university debt， the debt problem of public universities is essentially a game between public universities， banks and the government in the process of formation and resolution. Insufficient investment in education is the root cause of the debt of public universities in China. The reform of financial system provides an opportunity for the debt of public universities. The rapid expansion of public universities directly leads to the formation of huge debts of public universities. Public universities pay attention to open source and expenditure， banks strengthen the examination of loan targets and projects， and the government should give full play to the role of batons to help alleviate the debt crisis of public universities.

Key words： public university; debt; game