鞏富文：用法治思維和法治方式防控金融風(fēng)險

李承明　張永軍

全國政協(xié)委員、陜西省高級人民法院副院長鞏富文是一位專家型法官。他曾長期在西北大學(xué)任教，此后“轉(zhuǎn)換跑道”，在陜西省人民檢察院任副檢察長11年。2017年9月，鞏富文改任陜西高院副院長，牽頭創(chuàng)立了陜西法院金融審判“六動”工作機(jī)制。

2019年全國“兩會”期間，鞏富文接受記者專訪，就陜西金融案件審判形勢、金融風(fēng)險產(chǎn)生的原因、金融法治與金融安全等問題發(fā)表了看法。鞏富文認(rèn)為，金融風(fēng)險已成為當(dāng)前最突出的重大風(fēng)險之一，法治是防控金融風(fēng)險的必由之路。司法應(yīng)該發(fā)揮指引功能、制裁功能、服務(wù)功能、保障功能，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

防控金融風(fēng)險迫在眉睫

西部大開發(fā)：中央經(jīng)濟(jì)工作會議將防范化解重大風(fēng)險特別是金融風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)之首的主要原因是什么？

鞏富文：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來，我國面臨著增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和國際金融危機(jī)的持續(xù)外溢影響。隨著我國對外開放程度的日益提高，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種主要矛盾和風(fēng)險不斷暴露，并不斷集中傳導(dǎo)和體現(xiàn)于金融領(lǐng)域，逐漸演化為系統(tǒng)性與全局性風(fēng)險因素。金融風(fēng)險已成為當(dāng)前最突出、最顯著的重大風(fēng)險。

金融風(fēng)險的隱蔽性、復(fù)雜性、突發(fā)性和傳染性使得黨和國家必須高度重視防控金融風(fēng)險，維護(hù)金融安全。金融作為經(jīng)濟(jì)的血脈，一直以來承擔(dān)著資金融通、市場定價、資源配置、信息提供、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要功能，是影響我國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建立的關(guān)鍵要素，對實體經(jīng)濟(jì)的反哺和振興至關(guān)重要。當(dāng)前我國金融領(lǐng)域風(fēng)險點(diǎn)多面廣，金融“脫竇向虛”的現(xiàn)象對實體經(jīng)濟(jì)而言更是雪上加霜。尤其是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的累積匯聚，將會不斷沖擊金融服務(wù)中介體系，對經(jīng)濟(jì)造成巨大破壞，因此，中央經(jīng)濟(jì)工作會議將防范化解重大風(fēng)險尤其是金融風(fēng)險，放在“三大攻堅戰(zhàn)”之首是應(yīng)有之義、應(yīng)盡之言。

西部大開發(fā)：金融風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因有哪些？

鞏富文：從國內(nèi)看，金融風(fēng)險源頭主要來自三個方而：一是金融與實體經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢。金融作為實體經(jīng)濟(jì)的鏡像，在經(jīng)濟(jì)周期、結(jié)構(gòu)失衡、體制轉(zhuǎn)軌等因素疊加共振之下，將面臨杠桿率高位盤桓以及商業(yè)銀行不良資產(chǎn)風(fēng)險、房地產(chǎn)市場風(fēng)險、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險和外部沖擊風(fēng)險等各類風(fēng)險相互交織、錯綜復(fù)雜的嚴(yán)峻形勢。二是金融與房地產(chǎn)循環(huán)不暢。金融資源過多集中于房地產(chǎn)，導(dǎo)致房地產(chǎn)部門呈現(xiàn)出高價格、高庫存、高杠桿、高度金融化和高度關(guān)聯(lián)性等特征，存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的隱患。三是金融體系內(nèi)部循環(huán)不暢。一些金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)“打擦邊球”，存在套利行為：理財業(yè)務(wù)多層嵌套，資產(chǎn)負(fù)債期限錯配，存在隱性剛性兌付，責(zé)權(quán)利扭曲。各類金融控股公司快速發(fā)展，部分實體企業(yè)熱衷于投資金融業(yè)，通過內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易等賺快錢。這些金融風(fēng)險隱患大都具有隱蔽性、突發(fā)性、傳染性和危害性，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，必須有效加以防范并逐步化解。

從國際上看，一些國家的貨幣政策和財政政策調(diào)整將形成風(fēng)險外溢效應(yīng)，有可能對我國金融安全造成外部沖擊。強(qiáng)勢美元疊加資本外流，對人民幣構(gòu)成雙重減值壓力;而美國政府加息、縮表、減稅等一系列政策的持續(xù)推進(jìn)，也會使以人民幣計價的資產(chǎn)價值承受被動萎縮的壓力。

法治是防控金融風(fēng)險的必由之路

西部大開發(fā)：金融法治在防范化解金融風(fēng)險中會起到什么樣的作用？

鞏富文：對金融而言，尚未找到比法治更好的辦法。法治化是防控金融風(fēng)險的必由之路。一是金融法治是防控金融風(fēng)險的重要制度基礎(chǔ)。金融法治表現(xiàn)為完備的金融法律制度，用金融法律制度規(guī)范金融行業(yè)與行為，用金融法律制度釋放金融新動能，著力增強(qiáng)金融業(yè)服務(wù)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的能力，著力防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。二是金融法治是防控金融風(fēng)險的重要實現(xiàn)路徑，有序的金融法律運(yùn)行體系可以主動防范風(fēng)險。三是金融法治是防控金融風(fēng)險的重要法治保障，法治要為深化金融改革、發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險服務(wù)。

西部大開發(fā)：怎樣構(gòu)建新時代的金融法治體系？

鞏富文：一是要高度重視金融立法。要加強(qiáng)立法頂層設(shè)計，在國家層面健全金融領(lǐng)域的立法。當(dāng)前金融立法更多地以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章出現(xiàn)，這在金融法治建設(shè)中存在一定的問題。

二是要不斷強(qiáng)化法治思維。要以法治思維重新檢視現(xiàn)有制度，從法律頂層做好金融現(xiàn)代企業(yè)制度的建立與健全，使防范金融風(fēng)險價值理念從一開始就置于法律規(guī)制之下。

三是要完善金融法治體系。圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三項任務(wù)，形成完備的金融法律規(guī)范體系、高效的金融法治實施體系、嚴(yán)密的金融法治監(jiān)督體系。

西部大開發(fā)：人民法院在防范化解金融風(fēng)險中應(yīng)充分發(fā)揮哪些功能？

鞏富文：規(guī)范金融秩序，防范金融風(fēng)險，維護(hù)金融安全，不僅是今后一個時期內(nèi)國家金融改革發(fā)展的主要任務(wù)，也是人民法院為國家全面推進(jìn)金融改革發(fā)展提供司法保障的重要方面。人民法院要充分發(fā)揮審判職能作用，以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)揮司法指引功能、制裁功能、服務(wù)功能、保障功能，繼續(xù)加大專業(yè)化審判和執(zhí)行，公正、高效地解決各類金融糾紛，保護(hù)合法金融交易;依法制裁金融違法行為、打擊金融犯罪活動，引導(dǎo)和規(guī)范社會金融秩序;對金融領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，及時分析研判，積極探索防范化解金融風(fēng)險的對策與措施，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，為社會金融整體法治環(huán)境的提升和優(yōu)化提供有力的司法保障。

構(gòu)筑防范金融風(fēng)險的“法治防線”

西部大開發(fā)：請您介紹一下陜西法院在防范化解金融風(fēng)險方面主要采取了哪些措施？

鞏富文：2018年以來，陜西法院緊緊圍繞金融改革創(chuàng)新要求，主動作為，大力推進(jìn)案件審判精細(xì)化、糾紛化解多元化、風(fēng)險防控規(guī)范化、源頭治理社會化、隊伍建設(shè)專業(yè)化，探索建立以“司法推動、創(chuàng)新驅(qū)動、化解互動、防控聯(lián)動、服務(wù)帶動、督導(dǎo)促動”為主要內(nèi)容的金融審判“六動”工作機(jī)制，搭建防范化解金融風(fēng)險的司法防線、綜治防線、臨管防線、群眾防線、組織防線“五道防線”，助力防范化解金融風(fēng)險。陜西高院推行金融審判“六動”工作機(jī)制以來，取得了初步成效。

司法推動，找準(zhǔn)司法審判與防范化解金融風(fēng)險之間的“契合點(diǎn)”。制定了《關(guān)于加強(qiáng)金融審判防范化解金融風(fēng)險工作的意見>，通過制度指導(dǎo)、個案傳導(dǎo)、宣傳引導(dǎo)，發(fā)揮金融審判對金融行為的規(guī)范引導(dǎo)和價值引領(lǐng)作用。

創(chuàng)新驅(qū)動，抓住依法超前應(yīng)對防范化解金融風(fēng)險的“關(guān)鍵點(diǎn)”。率先出臺《金融商事糾紛證據(jù)規(guī)范指引》，規(guī)范金融行為，防范金融風(fēng)險，確保金融安全，引導(dǎo)各金融主體理性進(jìn)行金融活動。公開發(fā)布《金融商事審判白皮書》，有針對性地對金融現(xiàn)狀或未來進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，為相關(guān)部門和社會公眾提供投資決策參考，有效防范金融風(fēng)險。適時發(fā)布商事審判典型案例，引導(dǎo)商事主體樹立嚴(yán)守契約、誠信經(jīng)營的意識，推動形成有序規(guī)范、激勵創(chuàng)新、公平透明、充滿活力的法治化市場競爭環(huán)境。

化解互動，建立金融消費(fèi)糾紛訴訟與調(diào)解之間的“對接點(diǎn)”。與中國人民銀行西安分行聯(lián)合出臺《關(guān)于建立金融消費(fèi)糾紛訴調(diào)對接工作機(jī)制的意見》，與省國資委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立涉國有企業(yè)民商事糾紛化解協(xié)調(diào)機(jī)制的會議紀(jì)要》，與省政府金融辦、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局等金融監(jiān)管部門以及省工商聯(lián)等人民團(tuán)體加強(qiáng)合作，建立起相關(guān)糾紛化解與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，合力化解矛盾糾紛。

防控聯(lián)動，形成依法防控化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的“連接點(diǎn)”。堅持能動司法，聯(lián)合省政府金融辦、中國人民銀行西安分行、陜西銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局等率先出臺《關(guān)于建立防控化解金融風(fēng)險聯(lián)動工作機(jī)制的意見》，積極推動建立高起點(diǎn)、高層次、高平臺的防范化解重大風(fēng)險聯(lián)動工作機(jī)制。通過舉辦法治宣傳、典型案例宣講、組織旁聽庭審等方式，教育引導(dǎo)群眾防范風(fēng)險、理性維權(quán)。

服務(wù)帶動，發(fā)現(xiàn)規(guī)范引導(dǎo)公眾金融行為的“突破點(diǎn)”。制定《網(wǎng)絡(luò)“金融法律診所”特邀咨詢員工作辦法》，特邀法學(xué)教授、資深法官、律師、企業(yè)法律服務(wù)工作者為社會公眾提供防范化解金融風(fēng)險的相關(guān)法律咨詢。利用陜西高院官方微信公眾號，為社會公眾提供“知識問答”、“法律常識”、“風(fēng)險提示”、“典型案例”個性化服務(wù)。通過法官微信群，開設(shè)金融商事審判“小會診”、黨建常識“小課堂”、廉政溫馨“小提示”等欄目，圍繞全省法院受理的各類重大疑難復(fù)雜金融商事案件，組織討論交流，提升司法能力。

督導(dǎo)促動，夯實防范化解金融風(fēng)險與強(qiáng)化工作責(zé)任的“結(jié)合點(diǎn)”。把金融審判和防范化解金融風(fēng)險列入全省審判對下督導(dǎo)的重要內(nèi)容，同研究、同檢查、同督促、同落實，對未完成既定工作目標(biāo)的法院進(jìn)行專題督導(dǎo)。通過組織優(yōu)秀裁判文書、金融審判精品案件評選、帶案下鄉(xiāng)指導(dǎo)等，加強(qiáng)對下監(jiān)督指導(dǎo)。

建議設(shè)立陜西金融法院

西部大開發(fā)：聽說您在全國兩會上建議設(shè)立陜西金融法院，請您談?wù)勗O(shè)立陜西金融法院的必要性和迫切性？

鞏富文：這個問題可從三個方面來談：

一是設(shè)立陜西金融法院，是完善中國特色金融審判體系，防范化解金融風(fēng)險的現(xiàn)實需要。

2018年，中央決定設(shè)立上海金融法院，在建立和完善中國特色金融審判體系方而邁出了十分重要的一步。設(shè)立陜兩金融法院，能夠形成東西兩大金融審判中心，填補(bǔ)我國內(nèi)陸腹地特別是“一帶一路”沿線省份未曾設(shè)置金融法院的空白，推動中國特色金融審判體系更加健全和完善，進(jìn)一步為服務(wù)保障國家金融安全戰(zhàn)略和金融體制改革、有效防范化解金融風(fēng)險提供更加重要的司法支撐。

二是設(shè)立陜西金融法院，是推進(jìn)“一帶一路”建沒，增強(qiáng)中國國際金融交易規(guī)則話語權(quán)的客觀需要。

陜西作為古絲綢之路起點(diǎn)，又是“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)，處在國家向西開放前沿，擁有兩北地區(qū)唯一自貿(mào)區(qū)，其國際地位備受關(guān)注。目前，陜西正傾力建設(shè)全國最大的內(nèi)陸港和國際金融中心，金融業(yè)已成為全省重要的支柱產(chǎn)業(yè)。設(shè)立陜西金融法院，能夠為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)提供更加有力的金融司法服務(wù)和保障，提升我國在國際金融交易規(guī)則中的話語權(quán)，進(jìn)一步為國際金融審判貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案。

三是設(shè)立陜西金融法院，足提升陜西金融實力，實現(xiàn)追趕超越目標(biāo)的迫切要求。

陜兩設(shè)有各類金融機(jī)構(gòu)1099家，金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)超過5萬億元。隨著國家金融體制改革步伐加快，陜西金融業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，2018年金融業(yè)增加值達(dá)到1419.87億元，占到全省GDP的6%，有著強(qiáng)烈的金融司法需求。同時，數(shù)以10萬計的金融糾紛也會以訴訟案件的形式進(jìn)入法院。設(shè)立陜西金融法院，集中管轄全省的金融案件，對服務(wù)和保障陜西金融市場穩(wěn)定，進(jìn)一步做大做強(qiáng)陜兩金融業(yè)，實現(xiàn)追趕超越目標(biāo)，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實的緊迫性。

西部大開發(fā)：聽了您剛才的分析，的確感到設(shè)立陜西金融法院既勢在必行，也迫在眉睫。那么請問現(xiàn)在提出設(shè)立陜西金融法院，是否已經(jīng)具備條件？

鞏富文：是的，陜西金融法院應(yīng)該說已經(jīng)完全具備條件。這是因為以下三個方面原因：

一是陜西金融案件呈現(xiàn)迅猛增長態(tài)勢。

陜西法院審理的金融案件一直呈逐年上升趨勢，2015-2018年依次為49260件、82150件、100664件、114387件，同比增長66.77%、22.54%、13.63%，分別占到當(dāng)年陜西全部商事案件的18.31%、27%、28.79%、31.23%，伴隨數(shù)量的增長，催生了設(shè)立金融法院的客觀需求。

二是陜西金融審判處于全國領(lǐng)先水平。

陜西法院大力推行“五化戰(zhàn)略”（案件審判精細(xì)化、糾紛化解多元化、風(fēng)險防控規(guī)范化、源頭治理社會化、隊伍建設(shè)專業(yè)化），積極構(gòu)建“五道防線”（防控化解金融風(fēng)險的司法、綜治、監(jiān)管、群眾、組織防線），探索創(chuàng)立“六動機(jī)制”（司法推動、創(chuàng)新驅(qū)動、化解互動、防控聯(lián)動、服務(wù)帶動、督導(dǎo)促動），率先實施《金融商事糾紛證據(jù)規(guī)范指引》，指導(dǎo)發(fā)布《金融商事審判白皮書》，得到社會各界普遍好評，《人民日報>作了專題報道，中央政法委和最高法院先后向全國進(jìn)行了總結(jié)推廣。以上這些成功經(jīng)驗和做法，為設(shè)立陜西金融法院奠定了扎實的工作基礎(chǔ)。

三是陜西法官隊伍進(jìn)入全國先進(jìn)行列

陜西高院及其所轄11個中級法院和絕大多數(shù)基層法院都設(shè)立了金融審判專業(yè)合議庭和金融審判團(tuán)隊。陜西建立了金融審判專家人才庫，全省從事金融審判的人員達(dá)1201人，其中有員額法官360人。陜西法院審理的多起金融案件，入選最高法院指導(dǎo)性案例和優(yōu)秀案例，省高院民二庭（負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)全省金融審判）2018年被最高法院評選表彰為“全國法院先進(jìn)集體”。陜西初步建立了一支既懂金融、又懂法律，且能深入把握國家金融政策的復(fù)合型法官隊伍，為設(shè)立陜西金融法院提供了有力的組織保障。

按照省內(nèi)中級法院的規(guī)格，設(shè)置陜西金融法院，集中管轄全省各中級法院原來管轄的所有金融民商事、行政和刑事案件，實行“三審合一”。該法院屬于專門法院，依法接受最高法院和省高院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與審判監(jiān)督。