上海建設(shè)生態(tài)文明的三個(gè)特征及對(duì)策分析

張勇 華東師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院博士、副教授中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)生態(tài)文明教育研究分會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)

上海是全國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵，科學(xué)發(fā)展的先行者，始終自覺(jué)地把貫徹和落實(shí)中央治國(guó)理政的新理念、新思路、新常態(tài)，作為指導(dǎo)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要要求。上海第十次黨代會(huì)以后，市委根據(jù)上海地域狹小、環(huán)境容量有限的特點(diǎn)，把生態(tài)文明建設(shè)放在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的突出戰(zhàn)略位置；按照率先引領(lǐng)和底線思維的要求，突出“三個(gè)導(dǎo)向”和“四個(gè)底線”，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)用地減量化、重點(diǎn)區(qū)域綜合整治、“五違四必”等綠色發(fā)展重大舉措；持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)投入，滾動(dòng)實(shí)施環(huán)境保護(hù)三年行動(dòng)計(jì)劃，全面啟動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)和考核追責(zé)機(jī)制。經(jīng)過(guò)5年的工作，上海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定改善，城市環(huán)境形象日益提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果同步向好，為在“四個(gè)中心”建設(shè)中推進(jìn)生態(tài)文明和綠色發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

三個(gè)生態(tài)文明特征分析

上海生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)內(nèi)外其他城市相比，具有以下三個(gè)特征。

一、融合、浸潤(rùn)并超越傳統(tǒng)城市工商文明而形成的特大型城市生態(tài)文明

上海是有2500萬(wàn)人、6400平方公里土地、2.5萬(wàn)億GDP總量的特大型城市。發(fā)展和轉(zhuǎn)型貫穿上海開(kāi)埠以來(lái)的歷史，從曾經(jīng)的遠(yuǎn)東國(guó)際金融中心，到新中國(guó)工業(yè)基地，到“一個(gè)龍頭、三個(gè)中心”，再到“四個(gè)中心”和科創(chuàng)中心，形成了100多年“發(fā)展―轉(zhuǎn)型―再發(fā)展”城市工商文明發(fā)展主線。生態(tài)文明的提出，將以綠色、環(huán)保、低碳、循環(huán)、自然等文明理念，以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)效率的生產(chǎn)方式，以自然、和諧、綠色、可持續(xù)的生活方式，浸潤(rùn)、融合并超越上海傳統(tǒng)的城市工商文明，在“四個(gè)中心”和科創(chuàng)中心的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建設(shè)和轉(zhuǎn)型成為中國(guó)特有、上海特色的特大型城市生態(tài)文明。

啟示：上海生態(tài)文明不是建設(shè)青山綠水，而是在“四個(gè)中心”基礎(chǔ)上，建設(shè)以人的生態(tài)化為核心的城市生態(tài)文明；上海生態(tài)文明建設(shè)是遵循綠色發(fā)展理念，浸潤(rùn)、融合并超越城市工商文明，實(shí)現(xiàn)特大型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的又一歷史進(jìn)程。

二、江、海、島、灘的特色生態(tài)系統(tǒng)多樣性形成了上海生態(tài)文明的自然底色

上海位于長(zhǎng)江之尾、東海之濱，有崇明生態(tài)之島，是灘涂上成長(zhǎng)起來(lái)的城市。江、海、島、灘的特色生態(tài)系統(tǒng)多樣性形成了上海生態(tài)文明的自然基底。長(zhǎng)江、太平洋、崇明島是世界級(jí)的自然資源條件，無(wú)盡的灘涂（從外灘到浦東、臨港、東灘，再到長(zhǎng)江口九段沙等各個(gè)灘涂）是上海城市不斷發(fā)展的邊際線。這種世界稀有的江、海、島、灘的特色生態(tài)系統(tǒng)多樣性齊聚的自然基底，為上海包括生態(tài)文明在內(nèi)的城市文明發(fā)展提供了獨(dú)具一格的自然底色。

啟示：蘇州河、黃浦江分別代表了工業(yè)文明、商業(yè)文明的“上海灘”，崇明東灘則代表了生態(tài)文明時(shí)代的“上海灘”，體現(xiàn)了不斷進(jìn)取、不斷沉積、不斷突破的新“上海灘”精神；崇明島是上海生態(tài)文明建設(shè)的搶灘者、引領(lǐng)者，需要大力探索，也要生態(tài)留白，為生態(tài)文明建設(shè)留出時(shí)間和空間。

三、高密度、高速度、高通量的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的高負(fù)荷運(yùn)行，與綠色、低碳、循環(huán)的城市生態(tài)環(huán)境承載系統(tǒng)的高效率支撐的匹配、共生和循環(huán)

上海地域狹小，依靠人口、資本、技術(shù)、貿(mào)易、物流、金融等要素高度密集，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，資源環(huán)境能源要素高通量利用，這使得上海城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)始終處于高負(fù)荷的運(yùn)行狀態(tài)。這種情形得以持續(xù)發(fā)展，依賴于上海不斷通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市更新，提升自身經(jīng)濟(jì)效率，降低能耗、地耗、水耗水平，穩(wěn)定資源消耗總量；依賴于消納各種廢棄物的城市生態(tài)環(huán)境承載系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行，能夠大規(guī)模、高效率地處理好廢氣、污水、雨水垃圾等城市廢棄物。以上兩個(gè)系統(tǒng)共同形成了匹配、共生、循環(huán)的城市生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)了上海城市健康和持續(xù)發(fā)展。

啟示：高密多快是上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的特征，資源消耗和環(huán)境排放多，必須以效率為核心，探索“效率提高抵消資源消耗總量”的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方式；城市環(huán)境承載力系統(tǒng)必須以綠色、低碳、循環(huán)的最高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和管理，支撐城市生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行。

六個(gè)方面的問(wèn)題與差距

對(duì)比建設(shè)全球卓越城市的要求，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)還存在以下六個(gè)方面的問(wèn)題：

一、與上海世界級(jí)城市定位有明顯的生態(tài)環(huán)境差距，生態(tài)文明建設(shè)面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新要求

上海全市空氣PM2.5年均濃度在50微克/立方米左右，紐約、倫敦、東京等城市約15微克/立方米左右 ；全市水環(huán)境中COD、氨氮、總磷年平均濃度均超過(guò)地表水Ⅴ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，紐約、倫敦、東京等城市地表水約在Ⅱ至Ⅲ類(lèi)水左右 ；全市土壤污染調(diào)查評(píng)估剛剛起步，紐約、倫敦、東京等城市在30年前已經(jīng)開(kāi)始污染土壤治理。對(duì)比建設(shè)卓越的全球城市的目標(biāo)，還存在環(huán)境質(zhì)量上的重大差距和挑戰(zhàn)。

二、群眾最關(guān)注、反映最強(qiáng)烈的水、氣、垃圾等環(huán)境污染問(wèn)題依然普遍存在，短期內(nèi)難以解決

以PM2.5、VOC、臭氧為代表的復(fù)合型大氣污染問(wèn)題突出，揚(yáng)塵、城區(qū)餐飲油煙、化工異味等問(wèn)題導(dǎo)致全市空氣質(zhì)量感觀差，市民健康隱患大；氮、磷普遍超標(biāo)，中心城區(qū)河道有黑臭、郊區(qū)中小河道的水污染問(wèn)題突出，水體感觀惡劣，影響居住質(zhì)量和形象；化工廠搬遷、農(nóng)田重金屬、工業(yè)地塊綜合整治等給土壤帶來(lái)了潛在風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題集中反映了城市發(fā)展中諸多瓶頸制約和短板，應(yīng)優(yōu)先解決。

三、城市環(huán)境承載能力與污染排放總量依然倒掛，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平滯后、社會(huì)化管理落后帶來(lái)嚴(yán)重的臟亂差現(xiàn)象

全市各種污染物排放總量大、強(qiáng)度高，而污水、雨水、垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足、冗余量設(shè)計(jì)較低、處理標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)營(yíng)管理水平滯后、突發(fā)或?yàn)?zāi)害性事件應(yīng)對(duì)不力，鄰避效應(yīng)突顯，導(dǎo)致全市有眾多污水直接或通過(guò)泵站就近排入河道，眾多小區(qū)做不到垃圾分類(lèi)收集，部分城郊結(jié)合部、城中村、老舊社區(qū)、農(nóng)村地區(qū)臟亂差現(xiàn)象極為突出，嚴(yán)重?fù)p害了上海大都市形象，降低了人民生活的幸福感和獲得感。

四、生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境短板和生態(tài)安全威脅突出，存在“鄰避效應(yīng)”環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)不穩(wěn)定因素相結(jié)合的態(tài)勢(shì)

全市生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境短板和生態(tài)安全威脅突出，表現(xiàn)為群眾大量投訴、部分群眾經(jīng)常性上訪，以及個(gè)別區(qū)域因發(fā)展與環(huán)境矛盾問(wèn)題突出而導(dǎo)致的群體性事件，特別是鐵路和地鐵建設(shè)、機(jī)場(chǎng)擴(kuò)張、垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠建設(shè)等涉及重大環(huán)境民生的工程建設(shè)，往往矛盾尖銳，處理不當(dāng)易造成局地群體性環(huán)境安全事件的集中爆發(fā)。這使人民群眾產(chǎn)生了在生態(tài)環(huán)境方面的不安全感、不平等感、不信任感，以及由此帶來(lái)的對(duì)付、對(duì)立、對(duì)抗的情緒和行動(dòng)。

五、符合生態(tài)文明建設(shè)要求的現(xiàn)代低碳產(chǎn)業(yè)體系、綠色生產(chǎn)方式、綠色商業(yè)模式、企業(yè)社會(huì)責(zé)任體系有待建立和持續(xù)改進(jìn)

上海是中國(guó)最早的工業(yè)化城市和商業(yè)中心，在工業(yè)文明時(shí)代走在了全國(guó)前列。但在生態(tài)文明建設(shè)中，如何以“四個(gè)中心”和科創(chuàng)中心為基礎(chǔ)，根據(jù)上海地域相對(duì)狹小、產(chǎn)業(yè)集聚度高，消費(fèi)密集的特點(diǎn)，建設(shè)符合生態(tài)文明要求的現(xiàn)代低碳產(chǎn)業(yè)體系、綠色生產(chǎn)方式、綠色商業(yè)模式、企業(yè)社會(huì)責(zé)任體系，都處于探索之中，尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，需要大量開(kāi)創(chuàng)性的探討和實(shí)踐。

六、生態(tài)文明建設(shè)的群眾認(rèn)同感、參與感、獲得感有待提升，社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的基層模式有待建立

從全球來(lái)看，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、綠色低碳發(fā)展、環(huán)境污染治理都將是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)甚至是痛苦的過(guò)程，既需要市、區(qū)政府從政策、規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等宏觀層次提出環(huán)境問(wèn)題解決方案，也需要從社區(qū)層面針對(duì)眾多的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如中小河道污染、小區(qū)垃圾分類(lèi)、餐飲油煙氣、噪聲、農(nóng)村居住環(huán)境等建立基層治理模式，發(fā)揮居民自治、社區(qū)組織、政府指導(dǎo)下的群眾生態(tài)文明建設(shè)力量。

進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的4項(xiàng)重點(diǎn)工作

一、最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)——設(shè)置生態(tài)文明、綠色發(fā)展的最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)要求

生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要高，要與國(guó)際接軌，建立國(guó)內(nèi)第一、以綠色發(fā)展為導(dǎo)向、從末端追溯源頭的最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)體系。

在末端領(lǐng)域，嚴(yán)格污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化特別排放限值、特別環(huán)境功能區(qū)劃，以國(guó)內(nèi)最嚴(yán)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樹(shù)立本市生態(tài)環(huán)境底線。在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域，嚴(yán)格產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)產(chǎn)品節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地的定額要求，推進(jìn)與國(guó)際接軌的綠色建筑、綠色交通標(biāo)準(zhǔn)。在前端領(lǐng)域，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提出更嚴(yán)格的小類(lèi)行業(yè)能耗、水耗、溫室氣體排放等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以水面率、涇流系數(shù)、污水處理、雨污水分流、垃圾分類(lèi)、焚燒等為關(guān)鍵指標(biāo)，均要對(duì)接和采用國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)作為控制性和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。在生活領(lǐng)域，繼續(xù)執(zhí)行和優(yōu)化居民水、電、煤的階梯定價(jià)及階梯標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格管理規(guī)范類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，制定一批有影響力的綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，形成具有上海特色的最嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、最嚴(yán)執(zhí)法——樹(shù)立企業(yè)綠色發(fā)展主體責(zé)任，強(qiáng)化最嚴(yán)格的政府監(jiān)管和執(zhí)法

最嚴(yán)執(zhí)法是以最嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，樹(shù)立企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化最嚴(yán)格的政府監(jiān)管和執(zhí)法。

嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)綠色發(fā)展、遵法守法的主體責(zé)任，使企業(yè)成為自覺(jué)嚴(yán)格守法的主體。嚴(yán)格和優(yōu)化政府執(zhí)法過(guò)程，按簡(jiǎn)化事前、強(qiáng)化事中、追責(zé)事后的原則，對(duì)事前可能違法以告知和警示為主，對(duì)事中違法行為均按允許的處罰上限進(jìn)行按日計(jì)罰，對(duì)事后違法單位實(shí)行違法責(zé)任溯源追責(zé)制。嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境違法行為的民事、刑事處罰程序和執(zhí)行。

率先實(shí)行環(huán)保垂直管理，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力量。加強(qiáng)最嚴(yán)執(zhí)法的信息公開(kāi)、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的支持力度，用最新科技監(jiān)控企業(yè)不法行為，為社會(huì)各界力量監(jiān)督執(zhí)法守法創(chuàng)造條件。加大全市12345投訴平臺(tái)的建設(shè)，使之成為最廣泛的執(zhí)法信息來(lái)源和效果評(píng)價(jià)平臺(tái)。加強(qiáng)人大、新聞媒體、基層社會(huì)組織和人民群眾的廣泛監(jiān)督作用。

三、水環(huán)境治理——政府全面環(huán)境治理的先行工程，體現(xiàn)上海生態(tài)文明建設(shè)決心和效果的首要工作

上海陸地生態(tài)環(huán)境的核心要素是水環(huán)境。密布全境的江、河、湖、浜、塘、涇，既是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直接的便利條件和生產(chǎn)要素，又構(gòu)成了城市生活和審美中最具代表性的文化內(nèi)涵和城市精神。近100多年來(lái)，城市工商業(yè)發(fā)展不惜以犧牲優(yōu)美的水環(huán)境為代價(jià)，導(dǎo)致了普遍的河道黑臭和重污染問(wèn)題。因此，河道水環(huán)境治理，有必要作為政府全面環(huán)境治理的先行工程，成為體現(xiàn)上海生態(tài)文明建設(shè)決心和效果的首要工作。

在實(shí)行國(guó)家“水十條”，確保大江大河水環(huán)境監(jiān)測(cè)考核斷面達(dá)到相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，全市水環(huán)境治理要進(jìn)一步突出三個(gè)方面?？刂迫兴媛手笜?biāo)，基于水系溝通，消除各種斷頭河，構(gòu)建水生態(tài)結(jié)構(gòu)完整、功能齊全的江南城市河網(wǎng)水系，構(gòu)建城市與水環(huán)境和諧共生的自然風(fēng)貌；進(jìn)一步加大岸上環(huán)境治理，通過(guò)最嚴(yán)格執(zhí)法關(guān)停違法企業(yè)、高標(biāo)準(zhǔn)截污納管、雨污水處理、河岸帶綜合整治等各項(xiàng)工作，消除水環(huán)境破壞的外在原因；建立起中小河道治理和長(zhǎng)效管理的基層自治體系，使當(dāng)?shù)厝罕姾突鶎咏M織擔(dān)負(fù)起水環(huán)境管理的主體責(zé)任，成為城市生態(tài)文明建設(shè)的先行基本單位。

四、生活垃圾分類(lèi)——公眾參與基層環(huán)境治理的優(yōu)先領(lǐng)域，以小區(qū)為單位推進(jìn)生態(tài)文明、干凈城市的首要工作

全市生活垃圾分類(lèi)是破解垃圾圍城、垃圾圍村、垃圾鄰避效應(yīng)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化利用的唯一出路，也是以居民小區(qū)為基本單位推進(jìn)生態(tài)文明、干凈城市的首要工作。

從根本上有效地推進(jìn)全市生活垃圾分類(lèi)，需要做三方面工作。先行樹(shù)立垃圾分類(lèi)的必勝信心，宣傳垃圾分類(lèi)的光明前景，將垃圾分類(lèi)作為各級(jí)政府、企業(yè)、小區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要指標(biāo)和標(biāo)志性成果，作為生態(tài)文明、干凈城市建設(shè)必須跨越的一個(gè)門(mén)檻；先行建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)生活垃圾分類(lèi)的末端分類(lèi)處置系統(tǒng)，從源頭建立垃圾分類(lèi)的信心和動(dòng)力，在中轉(zhuǎn)、運(yùn)輸?shù)戎虚g環(huán)節(jié)提高技術(shù)水平，防止二次污染，消除居民生活垃圾分類(lèi)過(guò)程中產(chǎn)生的被欺騙和被愚弄感，倒逼末端小區(qū)居民家庭的生活垃圾分類(lèi)；先行探索小區(qū)居民生活垃圾處理費(fèi)隨城市自來(lái)水費(fèi)一同繳納的定價(jià)與征收模式，在政府引導(dǎo)、監(jiān)督和考核的推動(dòng)下，采用市場(chǎng)和宣傳相結(jié)合的推進(jìn)方法，讓生活垃圾分類(lèi)成為公眾參與基層環(huán)境治理的優(yōu)先領(lǐng)域，以小區(qū)為單位推進(jìn)生態(tài)文明、干凈城市的工作。