生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制初探

孫彥軍 北京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院博士研究生

林 震 北京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)日益受到各級黨委政府的高度重視。生態(tài)文明制度建設(shè)和體制改革也不斷推陳出新、持續(xù)深入。習(xí)近平總書記2017年5月26日在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表的重要講話指出，實踐證明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、不作為的問題……要落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制……要針對決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的責(zé)任，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形。因此，生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制是貫徹落實生態(tài)文明戰(zhàn)略的必要條件，也是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域更加強調(diào)各級首長的責(zé)任，通過明確以最高負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人的各級首長目標(biāo)責(zé)任體系，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供制度保障，這種制度創(chuàng)新是對原有首長負(fù)責(zé)制的突破。與之相隨，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、分級負(fù)責(zé)、終身追責(zé)”等問責(zé)機制也日漸豐富和完善。因此，探究生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵特征及改革完善具有較強的制度意義和現(xiàn)實價值。

一、生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵及意義

（一）生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵

首長負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制與生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制 《當(dāng)代漢語詞典》中對“首長”一詞的解釋為：政府各部門中的高級領(lǐng)導(dǎo)人或部隊中較高級的領(lǐng)導(dǎo)人。我國1982年憲法規(guī)定：國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制；各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制；地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。首長負(fù)責(zé)制與委員會制相對應(yīng)，是我國各級政府決策機制的重要構(gòu)成，從首長負(fù)責(zé)制來看，其對承擔(dān)主要責(zé)任的“首長”外延界定更為豐富，完整匹配了我國行政層級體系。首長負(fù)責(zé)制具有權(quán)力集中和責(zé)任集中的特征，借以提高決策效率，削減或否定首長的最終決定權(quán)會導(dǎo)致行政效率損失。[1]目標(biāo)責(zé)任制最早應(yīng)用于20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域，以廠長負(fù)責(zé)制為代表，主要表現(xiàn)為崗位責(zé)任制、崗位目標(biāo)責(zé)任制、任期目標(biāo)責(zé)任制等。1983年，第二次全國環(huán)保大會上將環(huán)境保護(hù)確定為基本國策，此后，環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制得以廣泛運用。但環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的責(zé)任主體一般為單位，在責(zé)任界定和考核上存在模糊不清，容易出現(xiàn)“背鍋”的現(xiàn)象。十七大以來生態(tài)文明日益上升為國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，單純依靠環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制無法涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、資源節(jié)約集約利用、環(huán)境修復(fù)保護(hù)等各領(lǐng)域需求，也難以在政績考核體系中發(fā)揮監(jiān)管作用，生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的探索成為必然。生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制與首長負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制緊密關(guān)聯(lián)，是在首長負(fù)責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制發(fā)展基礎(chǔ)上產(chǎn)生的制度創(chuàng)新。

生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的頂層設(shè)計 黨的十八大以前，黨政首長在生態(tài)文明領(lǐng)域的決策權(quán)與責(zé)任量不夠匹配，導(dǎo)致在GDP至上的政績導(dǎo)向中往往會以付出沉重的生態(tài)環(huán)境代價換取暫時發(fā)展成果。黨的十八大以來，中央深改組和中央集體學(xué)習(xí)尤為重視生態(tài)文明制度體系建設(shè)。2013年，習(xí)近平總書記在中央第六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。要建立責(zé)任追究制度，主要對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。真抓就要這樣抓，否則就會流于形式。不能把一個地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當(dāng)，不負(fù)任何責(zé)任。2018年，習(xí)總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出：要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。2018年6月，《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出要落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。因此，建立健全最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的現(xiàn)實要求進(jìn)一步推動了首長負(fù)責(zé)制的發(fā)展。

2016年國家出臺的《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定，要“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系”，并規(guī)定“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任……各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任”。江蘇省出臺的《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》規(guī)定，“省級總河長由省長擔(dān)任，副總河長由省委、省政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總河長由本級黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。”河長制建立在黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，這也構(gòu)成了河湖治理責(zé)任體系的核心，由此，生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的制度特征已經(jīng)形成。筆者嘗試將其定義為：生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制是指在生態(tài)文明建設(shè)中以法律、法規(guī)形式明確規(guī)定由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的制度安排。雖然各領(lǐng)域涌現(xiàn)出大量的實踐探索方式，其規(guī)定共同呈現(xiàn)出“首長負(fù)責(zé)”特征，但仍以河長制最為典型和成熟，以此為例，生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制呈現(xiàn)出如下內(nèi)涵特征：

就責(zé)任分配而言 河長的責(zé)任配置具有層級特征和職務(wù)特征，層級上涵蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級，部分省份還增設(shè)村一級配置。省級負(fù)責(zé)首長一般為省委書記或省長，地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級以此類推，各級黨政負(fù)責(zé)人一般均為首要責(zé)任人。此外，層級責(zé)任配置中還存在監(jiān)督責(zé)任嵌套關(guān)系，即縣級以上負(fù)責(zé)首長承擔(dān)對下級負(fù)責(zé)首長的監(jiān)督責(zé)任，將傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任置于生態(tài)文明責(zé)任配置體系中進(jìn)行強化，以確保任務(wù)指標(biāo)的達(dá)成。

就責(zé)任要求而言 生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制對責(zé)任目標(biāo)的設(shè)定清晰、完整、科學(xué)，以河長制為例，明確規(guī)定工作范圍為加強水資源保護(hù)、加強河湖水域岸線管理保護(hù)、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復(fù)以及加強執(zhí)法監(jiān)管六個領(lǐng)域；從治理范圍看，突破了對本行政區(qū)域的責(zé)任要求，在涉及上下游、左右岸協(xié)調(diào)的水域治理和聯(lián)防聯(lián)控中負(fù)有管理責(zé)任和協(xié)調(diào)責(zé)任，同時要對下級河長履職情況進(jìn)行督導(dǎo)。因此，其責(zé)任屬性包含了治理責(zé)任、協(xié)調(diào)責(zé)任及督導(dǎo)考核責(zé)任?！澳繕?biāo)責(zé)任制”的目標(biāo)責(zé)任強度設(shè)置與政策執(zhí)行績效之間存在顯著關(guān)聯(lián)，其對政策執(zhí)行績效的正向影響主要依靠提高量化責(zé)任程度。[2]從具體責(zé)任要求看，2018年江蘇省河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《江蘇省河長湖長履職辦法》，其中規(guī)定了省級總河長巡查調(diào)研每年不少于一次，省級河湖長及市級總河長巡查調(diào)研每年不少于2次，市、縣級河長湖長巡查調(diào)研每年不少于4次。這一方面實現(xiàn)了首長責(zé)任與具體任務(wù)的結(jié)合，另一方面為考核問責(zé)提供了具體依據(jù)。

就責(zé)任追究而言 《關(guān)于全面推行河長制的意見》中明確實行差異化績效評價考核、縣級以上對下級的責(zé)任考核，實行終身追責(zé)，作為原則性責(zé)任考核要求沒有設(shè)立具體的責(zé)任追究條件。但2015年8月實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)文明責(zé)任追究適用條件做了明確規(guī)定，從責(zé)任追究類型看，包含黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和終身追責(zé)，并分別針對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員以及政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員制定了問責(zé)條件，對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的追責(zé)側(cè)重決策權(quán)的濫用、錯用、不用導(dǎo)致的生態(tài)文明建設(shè)損失與過錯；對地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的追責(zé)側(cè)重對分管部門監(jiān)管失察問題；對政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員的追責(zé)側(cè)重違法違規(guī)施策審批、執(zhí)法檢查不力、瞞報等問題。將責(zé)任追究條件“關(guān)口前移”，從實施結(jié)果轉(zhuǎn)向決策施壓，是對責(zé)任考核的科學(xué)變革。

就責(zé)任懲罰而言 部分制度也有正向激勵的內(nèi)容，如《云南省全面推行河長制的實施意見》要求“建立考核問責(zé)與激勵機制，對成績突出的河長及黨委、政府進(jìn)行表彰獎勵”，但反向激勵尤其是責(zé)任懲罰是目前已有生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制度的共同特征。責(zé)任懲罰建立在責(zé)任監(jiān)管主體嚴(yán)格調(diào)查和允許申訴復(fù)議的基礎(chǔ)上，提供了順暢的責(zé)任處理及反饋機制。懲罰與責(zé)任追究條件緊密相連，除對發(fā)生重大生態(tài)事故及處置不力的問責(zé)外，其他原則性處罰條件都清晰指向?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)及政策的有力落實。目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究形式有：誡勉、責(zé)令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分。組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)處分可以同時使用，嚴(yán)重者移送司法機關(guān)追究法律責(zé)任。對受懲罰調(diào)離工作崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職以及免職等的干部，明確提拔限制和禁令，對離退休責(zé)任人要求終身追究責(zé)任。作為省域第一個立法的《浙江省河長制規(guī)定》，就鄉(xiāng)級以上河長、縣級以上主管部門履責(zé)不力等情況，在通報批評基礎(chǔ)上明確規(guī)定了依法處分的各種情形。

因此，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》為生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的建立提供了制度框架和原則依據(jù)，而《關(guān)于全面推行河長制的意見》及《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》等具體領(lǐng)域的首長負(fù)責(zé)制的法規(guī)細(xì)化了制度環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)、機制方面的要求，各領(lǐng)域在首長負(fù)責(zé)制方面的探索進(jìn)一步推動生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制走向健全。

（二）生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的意義

1.生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制是落實綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

“綠水青山就是金山銀山”是對綠色發(fā)展理念的最好闡釋，習(xí)總書記在2017年中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時指出，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命。說明樹立綠色發(fā)展理念、推動綠色發(fā)展方式、落實綠色發(fā)展政策、保障綠色發(fā)展成效是一項系統(tǒng)和長期工程，需要制度推力和動力。生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制在推動綠色發(fā)展方面既是動力，更是保障機制。建立健全各級領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任體系是督促和推動各地政府持續(xù)為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量而努力的保障機制，也是潛移默化扭轉(zhuǎn)政績觀念、提高生態(tài)文明建設(shè)決策科學(xué)性的內(nèi)在動力。

2.生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制是克服生態(tài)難題、維護(hù)生態(tài)安全的有效舉措

生態(tài)文明建設(shè)的其中一項重要功能是保障生態(tài)安全。我國各地在過去的發(fā)展模式中付出了較為沉重的生態(tài)代價，經(jīng)歷近些年的生態(tài)建設(shè)之后，在某些地區(qū)依然面臨生態(tài)修復(fù)的巨大壓力，繼續(xù)破壞生態(tài)環(huán)境和資源的情形亦時有曝光。生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的建立與發(fā)展有利于落實中央“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的理念，從自然資源優(yōu)先保護(hù)的角度維護(hù)生態(tài)安全，是貫徹“健全完善責(zé)任追究機制”，克服“監(jiān)管力度不足”問題的有力探索。此外，生態(tài)文明首長負(fù)責(zé)制的第一責(zé)任人通常為省級主要領(lǐng)導(dǎo)，各級政府第一責(zé)任人為所在層級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)決策和管理中有利于克服部門管理中的部門利益思維，有助于推動全地域和全過程生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，真正構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，從本質(zhì)上維護(hù)生態(tài)安全。

3.生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九大報告再次進(jìn)行了強調(diào)。政府治理能力現(xiàn)代化意味著制度體系的完善與創(chuàng)新、多元主體參與共治。生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)上是普惠的民生福祉，其建設(shè)成效要融入社會評價體系，單純依賴行政監(jiān)督體系尤其是內(nèi)部監(jiān)督不能滿足日益增長的生態(tài)改善需求。已有研究證明，公眾參與環(huán)境治理的新機制是考核體系完善的制度要件，要構(gòu)建政府部門與公眾參與的互動機制。 生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的制度要素包含了責(zé)任界定、責(zé)任傳導(dǎo)、責(zé)任考核與追究以及公眾參與，目前各地實施的河長制制度體系中都采用了信息化管理、智能反饋、科技監(jiān)測等技術(shù)手段，同時探索了民間河長、市民河長等公眾參與模式。此外，媒體監(jiān)督、電視問政、曝光公示等方式陸續(xù)成為生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督體系的必要內(nèi)容，進(jìn)一步豐富了社會監(jiān)督在環(huán)保督查體系中的參與價值。江蘇省于2018年底出臺了《江蘇省河長湖長問責(zé)辦法》，并探索建立《暗訪和媒體曝光制度》，充分引入外部監(jiān)督力量促進(jìn)督查考核，形成了生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的外部監(jiān)督創(chuàng)新，有效推動了生態(tài)治理能力的提升。

二、生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的治理實踐及政策擴散

（一）以河長制為引領(lǐng)的治理實踐及制度特征

“河長制”是我國地方政府制度創(chuàng)新的典范。2007年爆發(fā)太湖藍(lán)藻事件，嚴(yán)重污染無錫市飲用水源，引發(fā)供水危機。2007年8月無錫市出臺 《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》 ，這份文件被認(rèn)為是河長制的起源，其特點是明確將水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入黨政負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容。在這之前，水域綜合治理領(lǐng)域的“頑疾”還普遍存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是責(zé)任泛化，監(jiān)管部門履責(zé)壓力不大，生態(tài)文明意識薄弱；二是各部門無法形成執(zhí)法合力，監(jiān)管聯(lián)動機制缺乏，導(dǎo)致“九龍治水、水患難除” ；三是發(fā)展理念滯后，缺乏綠色發(fā)展意識和環(huán)境治理動力；四是治理效果較差，缺乏整體性治理，忽視了左右岸、河內(nèi)外、上下游的綜合整治，區(qū)域性流域綜合治理缺乏有效合作。

2008年6月，江蘇發(fā)布《關(guān)于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》 ，所謂雙河長就是對15條入湖河流確立省級河長和地方河長，強化河流管理的雙重責(zé)任。2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》 ，要求在全國江河湖泊全面推行河長制，意味著河長制這項制度創(chuàng)新成為全國性的制度安排，目標(biāo)是構(gòu)建起有效、嚴(yán)格的河湖治理責(zé)任機制。2017年8月11日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議修改《水污染防治法》 ，標(biāo)志著河長制首次入法。

河長制是生態(tài)文明目標(biāo)責(zé)任體系的一項制度創(chuàng)新，也是首長負(fù)責(zé)制在生態(tài)文明領(lǐng)域的深化。黨的十八大以來，以河長制為參考的湖長制、灣長制、灘長制、林長制、田長制、草長制、山長制等陸續(xù)在各地制度探索中出現(xiàn)，從首長負(fù)責(zé)制的制度適用廣度上具有了體系化特征。2018年5月18日，在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，成為生態(tài)文明建設(shè)“五大體系”之一。黨的十九大報告指出：人與自然是生命共同體，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。目前生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的諸多創(chuàng)新基本涵蓋了山水林田湖草的系統(tǒng)治理。生態(tài)文明建設(shè)各領(lǐng)域的首長負(fù)責(zé)制都具有責(zé)任依賴的特征，即通過責(zé)任的設(shè)定、執(zhí)行和問責(zé)保障生態(tài)文明建設(shè)的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)，其責(zé)任運行機制包含分級定責(zé)、精準(zhǔn)配責(zé)和考核問責(zé)三部分。

分級定責(zé)科學(xué) 河長制要求在全國建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。以江蘇省為例，由省委書記和省委副書記擔(dān)任省級總河長，副省長擔(dān)任省級副總河長，省級領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員分別擔(dān)任20條流域性河道省級河長及14個湖泊省級湖長。各級總河長作為第一責(zé)任人，推進(jìn)河湖長制的組織領(lǐng)導(dǎo)和決策工作。

責(zé)任配置精準(zhǔn) 一方面，各級河長責(zé)任配置清晰明確、具體到人，區(qū)別于傳統(tǒng)責(zé)任配置中單調(diào)的屬地責(zé)任、單位責(zé)任、部門責(zé)任，責(zé)任名單和責(zé)任范圍明確規(guī)定，并單獨制定責(zé)任制度列出責(zé)任落實標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不達(dá)標(biāo)情形，實現(xiàn)從模糊定責(zé)走向精準(zhǔn)定責(zé) ；另一方面，由省到村將生態(tài)環(huán)境責(zé)任逐級下壓，各項規(guī)范文件中單獨條款明確強調(diào)嚴(yán)格考核以及責(zé)任落實，出臺考核問責(zé)細(xì)則及指標(biāo)確保責(zé)任到人、到事、到時，通過賦分體系和權(quán)重調(diào)節(jié)配置相應(yīng)責(zé)任，實現(xiàn)責(zé)任壓力傳遞到位。

考核問責(zé)嚴(yán)格 問責(zé)機制既是考核體系的組成部分，其發(fā)展也是考核體系的延伸，考核問責(zé)是生態(tài)文明建設(shè)的保障機制。傳統(tǒng)考核體系具有模糊性的特征，習(xí)近平總書記提出生態(tài)文明制度體系建設(shè)的要求，內(nèi)含著對考核問責(zé)制度的建設(shè)要求。生態(tài)文明建設(shè)問責(zé)機制的創(chuàng)新有效提升了其威懾力，成為貫徹生態(tài)文明政策的動力機制。其一，問責(zé)形式豐富，黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和終身追責(zé)。2015年8月，中辦、國辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》 ，作為生態(tài)文明制度體系的重要一環(huán)，在強化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)方面邁出了關(guān)鍵性一步，做到了真正的“黨政同責(zé)”，要求地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，提升了黨委在生態(tài)環(huán)境職責(zé)方面的權(quán)重。一崗雙責(zé)和終身追責(zé)突出了問責(zé)的力度、廣度和深度。其二，問責(zé)力度嚴(yán)格。中央環(huán)保督察和“回頭看”，自2015年底啟動首輪環(huán)保督察起，經(jīng)過四輪督察后，問責(zé)力度明顯加大、問責(zé)級別顯著提高，僅2015-2017年的環(huán)保督察便在全國31個省份問責(zé)超1.8萬人，2018年5月和10月的兩批“回頭看”問責(zé)8644人。中央環(huán)保督察和“回頭看”堪稱生態(tài)文明問責(zé)機制的重要創(chuàng)新。

（二）生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的政策擴散：以林長制為例

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》 ，在總體要求中提出了“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念”，要求按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡。河長制的創(chuàng)新不是孤立的，2018年中辦和國辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》 ，就是對河流與湖泊緊密聯(lián)系的系統(tǒng)治理。同時，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求，各地在生態(tài)文明建設(shè)的實踐中也進(jìn)行了豐富的創(chuàng)新探索，比如林長制、街巷長制也都在實踐中成為治理的重要手段。林長制最早出現(xiàn)在林業(yè)資源豐富的地方，國內(nèi)開始比較早的江西武寧縣森林覆蓋率74.04%，安徽旌德縣森林資源覆蓋率66%。林長制的制度創(chuàng)新本質(zhì)上是認(rèn)識到了生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，從源頭上保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)安全。

2016年，武寧縣在全省、全國率先探索“林長制”，形成了“武寧方案”。2018年7月3日，江西省印發(fā)《省委辦公廳省政府辦公廳關(guān)于全面推行林長制的意見》 ，在全省范圍內(nèi)建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級，以林長負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ)的林長制管理體系，并陸續(xù)出臺了《江西省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細(xì)則（試行）》《2018年度江西省林長制工作考核評分辦法》等考核與責(zé)任追究制度，提供了有效的制度保障。從武寧縣到江西省全面推行“林長制”，在生態(tài)文明建設(shè)方面提供了可資借鑒或復(fù)制的經(jīng)驗，主要有四方面：一是較好處理自然資源管護(hù)與自然資源價值實現(xiàn)機制的關(guān)系，既做到了“護(hù)綠”和“增綠”，又摸索出了“用綠”的現(xiàn)實路徑，為“兩山理論”提供了有力的實踐支撐和轉(zhuǎn)化路徑，在生態(tài)扶貧領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的創(chuàng)新，實現(xiàn)了群眾生態(tài)理念的轉(zhuǎn)化和生態(tài)效益的共享；二是較好處理生態(tài)文明領(lǐng)域不同制度體系的融合，山長制、林長制、河湖長制等生態(tài)文明監(jiān)管制度體系有效融合、互為支撐，為“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念提供了科學(xué)的實踐模式；三是較好處理生態(tài)文明目標(biāo)責(zé)任體系的頂層設(shè)計與基層落實的關(guān)系，形成了以縣級首長責(zé)任制為核心的“上報下達(dá)”經(jīng)驗，構(gòu)建“統(tǒng)籌在省、組織在市、責(zé)任在縣、運行在鄉(xiāng)、管理在村”的森林資源管理新機制，并結(jié)合生態(tài)司法體制創(chuàng)新，從立法、司法到執(zhí)法構(gòu)建起林長制為典型的生態(tài)文明制度體系；四是較好處理源頭管控與責(zé)任督導(dǎo)的關(guān)系，用“樹林源頭”的監(jiān)管到位控制和打擊各種破壞森林資源的頑疾，以全省總林長及各級總林長的責(zé)任傳導(dǎo)提高資源協(xié)調(diào)能力和治理效果。

三、生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的改革與完善

生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制還處在探索階段，從河長制的發(fā)展過程看，目前在立法層面主要是指導(dǎo)性和引導(dǎo)性作用，其約束性機制還不夠成熟，在地方立法實踐中也不夠普遍。而河長制在各省份推廣之后陸續(xù)出現(xiàn)的灣長制、山長制、庫長制、田長制等領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制也具備了一些相似的特點，既要肯定生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的創(chuàng)新，更要關(guān)注其改革與完善。

一是要避免走向“概念化”。河（湖）長制的產(chǎn)生本身是基于水域環(huán)境惡化的現(xiàn)實，作為跨流域治理的解決方案，與生態(tài)補償機制的建設(shè)互為支撐，繼而迅速從江蘇省擴展到其他省份，最終得以在全國推廣落實。同時，河（湖）長制在流域綜合治理方面對跨流域協(xié)調(diào)合作具有推動力?！吧介L制”“田長制”“灣長制”“路長制”等的產(chǎn)生具有較強的屬地特征，其職責(zé)范圍涉及區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)容較少，主要是突出首長負(fù)責(zé)和嚴(yán)格問責(zé)，基本屬于各部門常規(guī)職能范疇，但受河長制的影響各領(lǐng)域存在明顯的責(zé)任制“模仿”，在機制確立、資源配置、運行制度等方面配套不夠齊全，一方面容易導(dǎo)致走向“概念化”，另一方面配套制度體系的不健全容易導(dǎo)致前期資源投入的浪費，最終有名無實。此外，黨政首長作為主要負(fù)責(zé)同志，除領(lǐng)導(dǎo)、決策、統(tǒng)籌、督導(dǎo)等常規(guī)職責(zé)外身兼多職，在多個生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)?shù)谝回?zé)任人，因精力限制不利于有效履責(zé)和深入推進(jìn)。

二是要避免責(zé)任壓力過重導(dǎo)致的行為扭曲和消極作為。賦權(quán)問責(zé)的本質(zhì)是通過建立保障制度傳導(dǎo)責(zé)任壓力以推動政策在基層的落實，但生態(tài)文明建設(shè)要面對的生態(tài)環(huán)境問題具有歷史性和復(fù)雜性，而且具有較大的區(qū)域差異，政策在不同省份及縣市的落實要有探索過程。過度強調(diào)各級首長的責(zé)任和問責(zé)的力度可能會影響領(lǐng)導(dǎo)干部決策的科學(xué)性，比如為急于完成階段治理任務(wù)而忽視了整體治理和長效機制，容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的問題。中央環(huán)境執(zhí)法主管部門的巡查、督查以及問責(zé)曝光某種程度上會增加各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的擔(dān)責(zé)壓力，擠壓試錯空間和創(chuàng)新積極性，甚至因生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椏己朔倍?，使基層政府形成考核依賴。[4]因此，除了要建立健全生態(tài)文明首長負(fù)責(zé)制的責(zé)任機制，更要實現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)干部決策容錯糾錯機制的結(jié)合，既要針對生態(tài)文明建設(shè)不作為和慢作為，還要注意亂作為、亂決策、機械執(zhí)法等問題。

三要避免成為“名為法治、實為人治”的制度。河長制實際上是一種協(xié)調(diào)機制，不能變成單純的人治，變成河長一個人治理。[5]農(nóng)田保護(hù)、森林保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、海洋保護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)文明首長負(fù)責(zé)制也存在人治傾向，通過制度體系建設(shè)明確各級首長責(zé)任和考核要求，變相地將責(zé)任壓力集中于責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)身上，以此化解部門之間的合作困境與協(xié)調(diào)障礙，其積極之處在于增強責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)對生態(tài)文明具體事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，消極之處在于將責(zé)任焦點轉(zhuǎn)移于各級主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)而非各職能部門。一方面，要通過立法減少政策執(zhí)行的不穩(wěn)定，避免因換屆或領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任等導(dǎo)致的政策虛化；另一方面，要在主要領(lǐng)導(dǎo)干部落實責(zé)任的基礎(chǔ)上強化協(xié)同治理的理念，逐漸健全責(zé)任體系，由首長負(fù)責(zé)推動部門負(fù)責(zé)、協(xié)同擔(dān)責(zé)，避免產(chǎn)生責(zé)任推諉和轉(zhuǎn)移。

綜上，生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制作為對首長負(fù)責(zé)制的創(chuàng)新和豐富，已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)的制度動力，要推動生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制走向“精準(zhǔn)賦權(quán)、精準(zhǔn)定責(zé)、精準(zhǔn)履責(zé)和精準(zhǔn)問責(zé)”，避免形式化、表面化、模糊化、概念化，充分發(fā)揮首長負(fù)責(zé)制在生態(tài)文明建設(shè)中的協(xié)調(diào)、督促、規(guī)范、糾偏中的機制功能，由“真問責(zé)”轉(zhuǎn)為“問真責(zé)”，由“要問責(zé)”轉(zhuǎn)為“問要責(zé)”。在生態(tài)文明建設(shè)首長負(fù)責(zé)制的制度調(diào)適中減輕基層考核壓力，激發(fā)基層創(chuàng)新動力，推動其從“有名”轉(zhuǎn)向“有實”。