集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值差異修正體系研究
——以集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房為例

文/李瑩 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇南京 210095

1、研究背景

隨著城市化的進(jìn)程的加快，對建設(shè)用地的需求不斷增加，農(nóng)村集體土地的價(jià)值在不斷顯現(xiàn)出來。農(nóng)村集體土地入市可以保障農(nóng)民獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，提高農(nóng)民生存保障，同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和有效利用，成為提高土地資產(chǎn)價(jià)值的新嘗試。因此，農(nóng)村集體土地入市有著強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)需求?；诖?，國家正在打破集體土地流轉(zhuǎn)與使用限制，允許集體土地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，以出讓、租賃、入股等形式進(jìn)入市場，且與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，意味著我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，截止到目前，在全國33個(gè)縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。南京市是首批集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市，南京市市政府頒布《南京市房屋租賃試點(diǎn)工作方案》，允許村集體以集體土地為資本，以入股聯(lián)營的方式來建設(shè)集體租賃住房,以期提高集體土地資源的利用效率，加快南京市住房租賃市場的發(fā)展，此方式是集體土地入市的新嘗試。

2、研究意義

目前，專家學(xué)者對實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)均已基本達(dá)成共識，但很難就同權(quán)、同價(jià)的具體含義達(dá)成一致性，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益估價(jià)、如何消除集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的價(jià)值差異更是缺乏系統(tǒng)的研究，這些問題亟待實(shí)現(xiàn)理論上的突破。

農(nóng)村集體土地入市是增添市場經(jīng)濟(jì)活力的重要手段，也有助于形成合理的競爭機(jī)制。農(nóng)村土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，只有基于自由流轉(zhuǎn)的前提，并通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，才能對實(shí)現(xiàn)合理分配與有效利用，最大限度的發(fā)揮其利用效益。從目前來看，農(nóng)村集體土地入市具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求。但由于缺乏科學(xué)合理價(jià)值評估體系，其價(jià)值評估具有一定的隨機(jī)性，其價(jià)值內(nèi)涵與評估方法的選擇存在較大差異，加大了集體建設(shè)用地入市與管理的難度。因此，在此背景下，對建立完善的集體建設(shè)用地價(jià)值的評估體系提出了更為迫切的需求。

本研究基于國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)的原則下，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，從多個(gè)維度研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的價(jià)值差異，并建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值差異修正體系，為評估集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值提供了新思路。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值評估

3.1 估價(jià)方法與估價(jià)思路

3.2 集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值差異修正體系建立

在綜合考慮集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股建造集體租賃住房的價(jià)格形成機(jī)制基礎(chǔ)上，根據(jù)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地政策配套度、權(quán)利對等度、入市規(guī)范度與市場接受度四個(gè)方面的實(shí)際差異，以專家打分法主觀確定集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值差異，同時(shí)為消除主觀打分帶來的誤差。結(jié)合全國試點(diǎn)案例，以比較法客觀確定兩者價(jià)值差異修正系數(shù)，最終采用兩者加權(quán)平均的方法確定最終差異修正系數(shù)。

3.2.1 專家打分法確定差異修正系數(shù)

土地價(jià)格包括土地資源價(jià)格和土地資本價(jià)格，由于國有/集體建設(shè)用地入市時(shí)未經(jīng)過開發(fā)利用，我們考慮更多的還是土地資源的價(jià)格。從資源綜合價(jià)值論的角度看，土地資源價(jià)值具有市場價(jià)值和非市場價(jià)值。在考慮農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值的差異時(shí)，我們認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的非市場價(jià)值可以忽略不計(jì)，因?yàn)榧w內(nèi)能夠入市的土地只占集體土地的很小一部分，選擇入市主要為了促進(jìn)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能，而不是像耕地那樣更多體現(xiàn)的是社會保障功能，故農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值的差異主要體現(xiàn)在市場價(jià)值的差異，可以從政策配套度、權(quán)利對等度、入市規(guī)范度和市場接受度四個(gè)方面分析。

3.2.1.1 政策配套度

《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》等一系列法律法規(guī)的出臺標(biāo)志著國有建設(shè)用地土地市場相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)相當(dāng)完善，并且日漸平穩(wěn)健康發(fā)展。雖然十八屆三中全會明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但更多是的在宏觀層面，相關(guān)的法律中沒有明確規(guī)定，更沒有具體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的細(xì)則和操作辦法。

現(xiàn)行法律法規(guī)對集體建設(shè)用地的各種流轉(zhuǎn)方式（如轉(zhuǎn)讓、出租等）實(shí)行嚴(yán)格的限制。《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅土地方可有償出讓。與國有土地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在法律、法規(guī)、制度等多種方面都存在著不平等的情況。無論是從法律、法規(guī)建設(shè)角度，還是制度銜接角度，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地差異明顯，且弱于國有建設(shè)用地。

3.2.1.2 權(quán)利對等度

在我國，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在權(quán)利上的差異主要體現(xiàn)在所有權(quán)與使用權(quán)上。

大年初一也是人們成群結(jié)隊(duì)、走街串巷、相互拜年的開始，整個(gè)村屯熱鬧非凡，家家張燈結(jié)彩，戶戶喜氣洋洋，鞭炮聲聲此伏彼起，男女老幼穿著節(jié)日的盛裝走在大街小巷，笑容滿面相互拜年，互致新春祝福，好一派節(jié)日新景象。

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地所有權(quán)主體存在明顯差異。在我國，以國務(wù)院和各級地方政府機(jī)關(guān)為代表的權(quán)力機(jī)關(guān)是國有建設(shè)用地唯一的所有者。但是由于法律沒有明確給出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)界定，集體土地的所有權(quán)主體具有模糊性，導(dǎo)致了集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體虛位。因此導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人不能自主行使權(quán)利，地方政府取代了農(nóng)村集體成為集體土地入市過程中的最大受益人，集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性無法體現(xiàn)。并且在集體土地入市的過程中，其所有權(quán)主體不清將會影響其入市過程中權(quán)益保障情況，進(jìn)而進(jìn)一步影響其收益預(yù)期，將加大集體建設(shè)用地入市的難度。集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地所有權(quán)的差異是造成其不能同價(jià)同權(quán)的重要原因。

在集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地使用權(quán)中差異中，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人在出資入股、聯(lián)營等特定情況下可以對集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓，在原則上其他情況是不能轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押，不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，如建設(shè)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的房屋沒有房地產(chǎn)權(quán)證，導(dǎo)致其無法抵押融資及銷售，會直接影響集體土地的價(jià)值與價(jià)格，但國有建設(shè)用用地在法律規(guī)定的條件下可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，甚至抵押，這種長期存在的不平等關(guān)系導(dǎo)致了目前市場上存在大量的變相的買賣、租賃，隱形交易的行為，最終形成了“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個(gè)市場”的二元結(jié)構(gòu)，并且相比于國有建設(shè)用地，集體建設(shè)用地權(quán)益更難以得到法律保障，由此帶來的不穩(wěn)定感更容易影響集體建設(shè)用地的價(jià)值。綜上所述，與同一法律政策體制下的國有土地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)利對等度方面較差，需進(jìn)行相關(guān)修正。

3.2.1.3 入市規(guī)范度

國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍較大、流轉(zhuǎn)形式多樣，入市的規(guī)范度較高，市場競爭能充分體現(xiàn)其土地使用權(quán)價(jià)值。但是目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的市場尚未成熟，在短期內(nèi)不會形成統(tǒng)一的市場價(jià)格，同時(shí)，集體建設(shè)用地所有者素質(zhì)相對較低，對政策敏感度不高，交易主體不明確，引致項(xiàng)目建設(shè)的主導(dǎo)模式存在分歧，降低了交易時(shí)的可信賴度，因此在在交易平臺、交易主體等方面，集體與國有建設(shè)用地還存在著較大差異。

根據(jù)各地的《實(shí)施方案》，租賃住房項(xiàng)目建成后，主要可以采用以下四種運(yùn)營方式：自行運(yùn)營、委托專門的住房租賃公司運(yùn)營、由當(dāng)?shù)刈》孔赓U信息服務(wù)與監(jiān)管平臺運(yùn)營、由當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ掀脚_運(yùn)營，具體采取哪種方式比較適合，并沒有一個(gè)權(quán)威的說法，需要在實(shí)踐中不斷探索。收益分配機(jī)制方面，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股來說，目前主要有兩種收益分配方式，一種是按實(shí)際投資比例分配，如南京市與鄭州市，一種是按股權(quán)進(jìn)行分配，如沈陽市。但一般都規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營的方式與國有企業(yè)共同開發(fā)建設(shè)，集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%，并且應(yīng)該保證保底分紅。運(yùn)營方式的不確定性與收益分配方式的差異性都將在一定程度上影響集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值評估。

3.2.1.4 市場接受度

對于國家而言，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，可以增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，有助于構(gòu)建購租并舉的住房體系，促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展，并有助于豐富農(nóng)村土地管理實(shí)踐，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對于房地產(chǎn)企業(yè)，參與集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目拿地成本較低，在租金與周圍城鎮(zhèn)市場保持一致的情況下利潤空間較大，空置率也較低，但鑒于目前市場機(jī)制不完善，財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠不明確，土地區(qū)位沒有優(yōu)勢等因素，許多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)仍持觀望態(tài)度。對于農(nóng)村常住人口，集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃住房建設(shè)能拓展集體土地用途，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增收渠道，最大限度地提高集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

對于城鎮(zhèn)常住人口，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)常住人口對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化，主要看其是否將房地產(chǎn)作為投資，主要目的是為了將來將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或是出租收取租金的居民認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房會導(dǎo)致置業(yè)者或承租者數(shù)量的減少，理由是農(nóng)村的集體租賃住房租金更低或?qū)砣绻軌蛟诩w土地上建造商品房將對城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生沖擊，但對那些對住房存在一定需求的人來說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房。對于城鄉(xiāng)流動人口，其租房的意愿比較強(qiáng)烈，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，由于沒有經(jīng)過土地征收環(huán)節(jié)，土地成本沒有“中間商賺差價(jià)”，再加上區(qū)位不如城鎮(zhèn)土地，租金必然低于一般的城鎮(zhèn)租賃住房，故它們的態(tài)度傾向于支持。

3.2.2 比較法確定差異修正系數(shù)

從全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）試點(diǎn)中選擇典型的案例，收集它們?nèi)胧械膬r(jià)格和與其具有可比性的國有建設(shè)用地的平均價(jià)格，進(jìn)行對比，得出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值的差異系數(shù)。

3.2.3 確定差異修正系數(shù)

專家打分法確定的差異修正系數(shù)主觀性較大，而用比較法時(shí)住宅用地的交易案例較少，只能用商業(yè)、住宅、工業(yè)用地綜合差異水平加以代替，故將專家打分法與比較法確定的差異修正系數(shù)求取平均作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值的差異系數(shù)。

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總結(jié)：

當(dāng)下國家正在開展利用集體建設(shè)用地入市，因此對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值的評估是不動產(chǎn)估價(jià)一個(gè)新的領(lǐng)域，隨著國家集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等土地制度改革的推進(jìn)，將會產(chǎn)生更多估價(jià)需求，本次論文通過分析農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價(jià)值差異的內(nèi)涵，從政策配套度、權(quán)利對等度、入市規(guī)范度、市場接受度四個(gè)方面建立農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的差異修正體系，用專家打分法得到差異系數(shù)，并與全國的典型案例用比較法測算的結(jié)果相互補(bǔ)充，得到最終的差異系數(shù)，能為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)值評估提供了新思路。