英國租賃住房市場建設的經驗借鑒

文/黃卉 貝殼研究院 北京 100085

80年代后期，英國私人租賃市場的份額開始回升，市場活躍度提升，住房自有率開始下降。私人租賃市場的再次復蘇，與租金管制的全面放開、金融政策鼓勵投資以及租客權益保護的日益完善等因素息息相關。

1、租金管制和稅收制度的放開促進了租賃房源的供給

20世紀80年代，英國政府不斷放開對私人租賃市場的管制。1980年《住房法》修訂了私人租賃的租期保護和租金管制，提出短期租賃保護，將保障租期下降到1-5年，將重新登記租金的時間從3年縮短為2年。1988年《住房法》全面放開租金管控，從1989年開始新租約的租金不受管制，私人租賃市場租金在1990和1991年出現大幅度增長，同比增長約20%。

圖2-6 1990-1998年英國各類租賃住房租金情況

稅收制度是影響私人租賃市場的房源供給因素之一。英國的私人租賃住房收入按照房東的邊際稅率征稅。租金損失可以與其他租金收入相抵消，但不能與房東的其他來源獲得的收入相抵消。由于房產在稅務方面被視為永久資產，所以居民住宅不設有免稅額。如業(yè)主自住購買房產，是以印花稅土地稅的支付形式支付交易稅，稅率取決于財產的價值。直到2011年4月，預算將大眾購買的稅收改為基于所有購買單元的測量價值征稅。當住宅出手時，房東要繳納資本利得稅。對比其他國家，許多稅收制度更有利于房東。這就和租金損失的設置與其他收入（通常被稱為“負杠桿”）在德國、法國、美國和澳大利亞是允許的。

租賃住宅物業(yè)的資本利得稅不隨持有物業(yè)時間而改變。住宅租賃物業(yè)的資本利得稅差異較大。在一些國家，資產持有的時間越長，資本利得稅的稅率就越低，而在英國并非如此。在德國和奧地利，個人房東可以在10年后免稅出手住宅租賃房產。在德國如果收入在4年內再投資房地產，物業(yè)則可以免稅出售。

2、“購買出租”、“建設出租”金融政策推動更多資金流入租賃市場

促進租賃市場發(fā)展政策的實施使私人租賃市場占比明顯提升。2000年，英國所有的家庭中，有10%的為私人租賃市場租戶，截止17年，私人租賃市場的租戶占比增長近1倍，占比達到20.3%，更多的家庭接受租賃作為生活方式。

1996年推出“Buyto Let”政策，促進私營領域投資房產出租。BTL的資金購買出租房產的資金往往來自房東自有房屋的再抵押，受到的監(jiān)管比較寬松，貸款的LTV可能高于業(yè)主自住房，并更有可能獲得先付息貸款。如果業(yè)主能證明貸款是用于購買出租物業(yè)，仍有資格獲得貸款利息扣除所得稅優(yōu)惠。

2012年推出的“Buildto Rent”政策，旨在推動租賃機構化。政策鼓勵機構投資者、物業(yè)公司、房屋協會及物業(yè)管理機構等企業(yè)實體以出租為目的進行住房建設。Buildto Rent最早出現于20世紀20-30年代的金融投資者，開始為私人租賃市場開發(fā)和建造房屋。二戰(zhàn)結束后，由于租金管制和其他原因，建設租賃出現了衰退，租金管制破壞了建設租賃的發(fā)展，因為租金基本無法支付維修費用，金融機構停止發(fā)展，并逐漸出手資產組合，到2010年，擁有100套及以上的房東僅占所有房東的十分之一。因此，地方政府和住房協會成為了大規(guī)模開發(fā)商和出租屋的業(yè)主。盡管20世紀80年代放松了租金管制，但機構租賃未能復蘇，對不利監(jiān)管風險的長期記憶以及私人租賃市場的持續(xù)低迷使得眾多機構望而卻步。2012年，聯合政府對住房機構投資的障礙進行了蒙塔古審查。審查后采取的相應措施包括：（1）成立專項小組；（2）通過建立租賃基金、私人租賃房屋保障計劃以及最近的房屋建造基金，為短期及長期的債務融資提供了便利；（3）對于國家規(guī)劃指南的修正，特別是可行性的評估。

3、合理的租客權益保護制度是租賃市場需求的穩(wěn)定器

英國擔保式的短期租賃增加了市場靈活性。租金管制與租住權的保障密切相關。自1997年以來，英國的默認租賃形式一直是擔保的短期租賃。這通常是一個初始的固定期限(6個月或1年)，在此之后，它成為一個周期性的(月對月或周對周)租賃。在固定期限后，房東可以提前兩個月通知房客：房東不需要事先簽租約。有擔保的短期租賃并不是英國唯一允許的租賃形式。法律允許其他形式的租期，包括終身保障或更長的租期。擔保式的短期租賃增加了市場靈活性，使得租金更加市場化。

與歐洲國家類似，租約到期后，除非房東能證明其占有的理由，否則房客有權繼續(xù)住在該物業(yè)中，房東沒有自動收回該物業(yè)的權利。這種安排對租戶更有利，尤其是那些打算長期住在物業(yè)內的租戶。這項規(guī)定充分保障了租客的居住穩(wěn)定性。

表格2-1 不同國家的房租收入的所得稅比較

英國對房東合法性和租賃押金的監(jiān)管進一步保護了租客的合法居住權益。租賃押金保護政策（TDP）實現了對租客定金的有效監(jiān)管。以2007年4月之后開始的有保障的短期租約，則房東必須將租客的存款存入政府支持的租賃存款計劃（TDP）。租期結束之后，雙方達成一致的情況下，10天之內，房東將定金退回給租戶；如果沒達成一致，定金一直存放在賬戶系統(tǒng)內，直到達成一致為止。

對私人租賃市場房東的經營合法性有多項監(jiān)管規(guī)定。對于房東合法經營，英國通過多項法規(guī)提高出租門檻，保證其經營合法性，保護租客的居住安全性。出租房屋需要通過多項審查，包括經營許可證、存款保護、空氣檢測、煙霧報警、電氣安全、反洗錢等多項許可證。嚴格的出租房屋管理充分保障了租客的居住權益。例如英國實行的合租房牌照（HMO）制度，對于大型合租房必須申請運營牌照（HMO）。在申請牌照的時候，政府會對出租標的房屋做相關風險評估，若不達標，則要求房東對房子進行整改直到達標為止，牌照的有效期通常為5年。

4、對我國的經驗借鑒

4.1 構建長期的租賃法律框架保障租戶權益

租客的穩(wěn)定居住權益是租賃市場長效發(fā)展的前提和必要條件。租賃市場若作為一種替代住房，必須給租戶提供一個穩(wěn)定的、長期的租住選擇，穩(wěn)定居住權也是租客持續(xù)留在私人租賃市場的重要原因。英國通過多項立法監(jiān)管房東出租的合法性，租期的穩(wěn)定性和租客資金的安全性。在德國，住宅租賃合同通常是無期限的；通知期限隨著期限的延長而增加，租戶只有在沒有履行合同義務的情況下才可能被驅逐。即使房東希望自用物業(yè)，租金上漲的幅度也是有限的。立法的措施是保持必要的補償和租戶保護之間的平衡，也是發(fā)展租賃長效機制的基礎。

表格2-3 英國合租房牌照制度(HMO)的條件

4.2 鼓勵機構化發(fā)展促進租賃住房供應

吸引社會機構建設租賃住房（Build to Rent）加大供應。從2008年經濟危機中恢復后，英國出現了大城市人口聚集現象，加上房價上漲造成購買力減弱，倫敦、曼徹斯特等城市租賃住房短缺。2012年英國政府推出“Build to Rent”建設租賃住房政策，采取成立基金為項目建設提供50%開發(fā)成本的政府貸款，政府為項目債務提供擔保等財政措施，結合土地規(guī)劃和城市更新，鼓勵機構新建、自持部分新開發(fā)住房、商改住等改造建設方式投資運營社區(qū)化租賃住房項目。該政策吸引了開發(fā)商、投資基金、養(yǎng)老金、住房協會等各類機構參與投資城市租賃住房建設，并通過機構專業(yè)化運營提高租賃住房服務水平、為租戶保證不低于三年的安全租期，在解決大城市居民居住方面發(fā)揮了重要作用。

在我國住房緊張城市鼓勵多元化機構建設租賃住房。我國大城市由于土地規(guī)劃限制、人口基數龐大和房價高企，租賃住房需求大。政府應鼓勵多元化的機構參與租賃住房供應，開放土地供給渠道，大力推進集體土地租賃住房入市，機構端鼓勵民營企業(yè)參與住房投資和建設，激活市場活力。但目前租賃住房開發(fā)建設普遍存在收益率低、回收慢等問題，政府應推出稅收、補貼、擔保等相關政策破解機構化租賃住房的瓶頸，緩解機構在項目前期的資金壓力，為其長期運營、追求長期收益提供基礎條件；并能通過政府資金撬動更多的社會資本進入，形成收益共享、風險共擔的模式共同發(fā)展租賃市場。