“最高法”引入第三方評估機(jī)制

王純

長期以來，法院執(zhí)行工作備受社會關(guān)注，執(zhí)行難問題群眾反映強(qiáng)烈。2016年，最高人民法院在十二屆全國人大四次會議上莊嚴(yán)宣布，“要用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”。為此，最高人民法院引入第三方評估機(jī)制，由中國社會科學(xué)院牽頭，法學(xué)研究所承辦，中國法學(xué)會等3家單位以及13家媒體參加，特邀15位知名學(xué)者為特聘專家。此次第三方評估堅持科學(xué)客觀原則，共對全國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，對700余家法院的抽樣數(shù)據(jù)進(jìn)行評估。針對“執(zhí)行難”中的突出問題，評估組確定適用“一票否決”的三個核心指標(biāo)。

這是我國最高司法機(jī)關(guān)首次委托學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對其工作開展獨立第三方評估，在中國司法史上具有里程碑式的意義。近日評估工作結(jié)束，綜合各項指標(biāo)，評估組為全國法院“基本解決執(zhí)行難”的階段性戰(zhàn)役給出了一個較為客觀的評定。

700余家法院隨機(jī)抽檢

三個核心指標(biāo)“一票否決”

評估組于2017年8月份進(jìn)行了一次預(yù)評估，又于2018年年初進(jìn)行了一次樣板法院評估。全國法院的全面評估從2018年8月開始正式啟動，截至2019年1月上旬，完成了對全國法院的數(shù)據(jù)采集。評估組在每個省級轄區(qū)，按照重點抽取案件量居多法院、兼顧案件量居中和較少的法院的原則，共抽取了148家中級法院、583家基層法院，各級法院總計評估763家。評估組在各被評估法院現(xiàn)場調(diào)取了評估所需的案卷和各類案件數(shù)據(jù)，全國共調(diào)取案卷92668套，根據(jù)評估指標(biāo)對案卷進(jìn)行了評查和統(tǒng)計，并對自報材料進(jìn)行了驗證和分析。

據(jù)評估組負(fù)責(zé)人介紹，在接受最高院委托后，評估組先后多次召開由專家學(xué)者、律師、新聞媒體參與的論證會，對評估指標(biāo)體系提出修改意見和建議。評估堅持了依法設(shè)定指標(biāo)、科學(xué)客觀評價、重視規(guī)范執(zhí)行過程、適度超前推介執(zhí)行亮點工作的原則。根據(jù)全國各級法院的職能定位，分別對以下方面設(shè)置了評價指標(biāo)：針對高級人民法院，側(cè)重于執(zhí)行監(jiān)督管理、聯(lián)動機(jī)制、信息化以及執(zhí)行保障等方面;針對中級人民法院和基層人民法院，側(cè)重于對執(zhí)行工作規(guī)范化、透明度的考察，評估聯(lián)動機(jī)制、信息化在具體執(zhí)行工作中的應(yīng)用和實施。對于最高人民法院的評估，不單獨設(shè)定指標(biāo)體系，主要從頂層制度設(shè)計和全國層面的執(zhí)行效果進(jìn)行綜合評估。

在評估過程中，根據(jù)人民法院執(zhí)行工作的新進(jìn)展，為了兼顧規(guī)范與質(zhì)效，評估組又再次對評估指標(biāo)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，以順應(yīng)執(zhí)行實踐發(fā)展，提升指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。調(diào)整后的指標(biāo)體系，內(nèi)容囊括了綜合治理大格局建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)、信息化建設(shè)、執(zhí)行體制機(jī)制建設(shè)和管理機(jī)制變革、法治宣傳、執(zhí)行隊伍建設(shè)等執(zhí)行工作的各方面內(nèi)容，體現(xiàn)了執(zhí)行過程的規(guī)范導(dǎo)向和質(zhì)效提升，著重考察執(zhí)行中的突出問題。

調(diào)整后的指標(biāo)更加注重建立執(zhí)行工作的長效機(jī)制。例如，增加了爭取地方黨委支持、定期召開聯(lián)席會、建立綜合治理大格局制度以及落實聯(lián)合懲戒失信機(jī)制等四項指標(biāo);增加了信息化建設(shè)方面的指標(biāo)，包括流程信息管理系統(tǒng)使用方面的指標(biāo)，以及申訴信訪系統(tǒng)錄入情況方面的指標(biāo)。此外，還將轄區(qū)中、基層法院得分納入上級法院的評估得分，增加了執(zhí)行考核的指標(biāo)。另一方面，這一調(diào)整指標(biāo)還著重考察解決執(zhí)行工作中的突出問題，例如，提高了執(zhí)行質(zhì)效指標(biāo)的權(quán)重，并增加了執(zhí)行完畢率等關(guān)鍵質(zhì)效指標(biāo)，以增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

針對執(zhí)行工作中存在的突出問題，最高法院曾提出了三項要求：無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的辦理合格率不低于90%;有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件在法定期限內(nèi)實際執(zhí)結(jié)率不低于90%;執(zhí)行信訪的辦結(jié)率不低于90%。此次評估組將該三項要求作為評估的核心指標(biāo)，采取“一票否決”。

執(zhí)行工作成效顯著

個別領(lǐng)域仍有問題

經(jīng)過評估后，評估組得出如下結(jié)論：三年來，人民法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行得到極大遏制，無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件程序標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把握較嚴(yán)，恢復(fù)執(zhí)行等相關(guān)配套機(jī)制應(yīng)用較暢，新收有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件法定期限內(nèi)基本執(zhí)行完畢，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行的情況明顯改善，但仍需各方面更多支持。各項評估指標(biāo)總體達(dá)標(biāo)，“基本解決執(zhí)行難”這一階段性目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但距離“切實解決執(zhí)行難”還有一定差距，個別地區(qū)、個別領(lǐng)域執(zhí)行難問題還相對突出，極少部分中基層法院沒有達(dá)到預(yù)設(shè)要求。

據(jù)介紹，三年來，人民法院執(zhí)行信息化成就斐然：全國法院建立完善了“總對總”網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，查人找物發(fā)生重大變革;建立失信被執(zhí)行人與限制高消費聯(lián)合征信與懲戒系統(tǒng)，截至2019年2月底，366萬失信被執(zhí)行人迫于壓力自動履行了義務(wù);統(tǒng)一執(zhí)行辦案平臺及關(guān)鍵節(jié)點流程管理平臺，全國法院實現(xiàn)在線辦案、在線管理。

評估組表示，目前執(zhí)行中的問題主要表現(xiàn)為：個別法院對執(zhí)行工作重視程度仍待提高，個別法院領(lǐng)導(dǎo)重審判、輕執(zhí)行，不重視、不夠了解執(zhí)行工作;執(zhí)行法律體系尚不健全，執(zhí)行規(guī)定過少、效力層級較低;執(zhí)行工作流程有待進(jìn)一步規(guī)范，個別案件流程啟動不及時、財產(chǎn)查控不到位、強(qiáng)制性不明顯等問題猶存;執(zhí)行信息化水平仍有提升空間，系統(tǒng)服務(wù)功能仍待優(yōu)化、信息化應(yīng)用有待強(qiáng)化;陽光執(zhí)行有待進(jìn)一步深化;隊伍建設(shè)和人員保障有待加強(qiáng)，執(zhí)行工作負(fù)擔(dān)重、人才流失風(fēng)險大;監(jiān)督管理有待進(jìn)一步完善，考核評價科學(xué)程度有待提升，部分監(jiān)管尚未常態(tài)化運行;“基本解決執(zhí)行難”大環(huán)境仍待進(jìn)一步改善，客觀看待執(zhí)行難的社會共識尚未全面達(dá)成，社會誠信環(huán)境還不理想。為了進(jìn)一步化解執(zhí)行難，鞏固成效，需要謀劃建立解決執(zhí)行難長效機(jī)制，應(yīng)以加強(qiáng)管理、規(guī)范行為為核心，以加快強(qiáng)制相關(guān)立法為保障，以綜合治理執(zhí)行難大格局為依靠，以能戰(zhàn)斗、素質(zhì)高的隊伍建設(shè)為根本，以信息化建設(shè)為支撐，借力有效宣傳凝聚最大共識，以實現(xiàn)中央“切實解決執(zhí)行難”的改革目標(biāo)。

最高人民法院審判委員會專職委員劉貴祥指出，執(zhí)行難問題成因復(fù)雜，執(zhí)行程序中各種矛盾交織疊加，在這一輪執(zhí)行攻堅戰(zhàn)中，人民法院構(gòu)建了綜合治理工作格局，清理了一大批歷史積案，大力推進(jìn)執(zhí)行模式變革，加大執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)，尤其通過信息化手段和制度創(chuàng)新，破解了“查人找物難”“財產(chǎn)變現(xiàn)難”“執(zhí)行管理難”等難題。雖然“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”這一階段性目標(biāo)已經(jīng)如期實現(xiàn)，但很多問題依然存在，相信在社會各界大力支持下，各級法院通過不懈努力，久久為功，一定能夠更上一層樓。