會(huì)昌縣土地撂荒問題及對(duì)策研究

黎余華　華藝棋　黎榕　王東有　廖會(huì)花

摘要耕地是穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)，是關(guān)系整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略問題，切實(shí)保護(hù)耕地是我國必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國策。本文主要對(duì)會(huì)昌縣土地流轉(zhuǎn)、土地利用、破解土地撂荒問題進(jìn)行了調(diào)查，并提出了針對(duì)性對(duì)策，旨在為解決會(huì)昌縣土地撂荒問題提供參考。

關(guān)鍵詞 土地撂荒;調(diào)查;對(duì)策;江西會(huì)昌

中圖分類號(hào) F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1007-5739（2019）05-0255-03

當(dāng)前會(huì)昌縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）耕地撂荒現(xiàn)象普遍存在，形勢(shì)不容樂觀"。根據(jù)縣政府的統(tǒng)一部署，以問題為導(dǎo)向開展調(diào)研工作，著力推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。就進(jìn)一步加強(qiáng)耕地管理和保護(hù)，有效提高耕地利用率，堅(jiān)決遏制耕地撂荒，結(jié)合會(huì)昌縣工作實(shí)際，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地利用、破解土地撂荒問題進(jìn)行了調(diào)查與思考。

1會(huì)昌縣耕地相關(guān)背景情況和利用現(xiàn)狀

保護(hù)耕地就是保護(hù)人民的生命線。黨中央、國務(wù)院歷來十分重視耕地保護(hù)工作，先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》《關(guān)于嚴(yán)格制，止亂占、濫用耕地的緊急通知》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地的通知》《土地承包法》等一系列重大方針、政策，反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地。會(huì)昌縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府在2009年就成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，專門負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、合同簽證、法律政策咨詢等工作，為土地流轉(zhuǎn)雙方搞好服務(wù)，其中文武壩鎮(zhèn)、麻州鎮(zhèn)、周田鎮(zhèn)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均成立以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)為主任的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，具體業(yè)務(wù)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管站負(fù)責(zé)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作成效明顯。2014年，會(huì)昌縣啟動(dòng)了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2015年，《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施意見》（會(huì)發(fā)[2015]7號(hào)）文件中明確要求大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，著力拓寬貧困群眾增收渠道，積極引導(dǎo)承包土地向?qū)I(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)集中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2017年進(jìn)行了2.19萬hm2永久農(nóng)田保護(hù)劃定工作。2018年即將實(shí)施1.78萬hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定工作。2017-2020年實(shí)施0.46萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。2016年開始將農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼（良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）改革為目前執(zhí)行的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。這些政策都對(duì)保護(hù)耕地和耕地綜合利用起到了重要作用。

1.1耕地面積情況

會(huì)昌縣轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、244個(gè)行政村，農(nóng)村總?cè)丝谟?50424人，勞動(dòng)力264320個(gè)，二輪承包耕地面積1.60萬hm2。確權(quán)完成農(nóng)戶數(shù)79443戶，確權(quán)面積2.02萬hm2。

1.2土地流轉(zhuǎn)情況

截至2017年底，會(huì)昌縣共流轉(zhuǎn)土地面積0.69萬hm2，占確權(quán)總面積的30%，其中流轉(zhuǎn)人農(nóng)戶面積4126.7hm，流入合作社面積1673.3hm2，流人農(nóng)業(yè)企業(yè)面積586.7hm2，流人家庭農(nóng)場(chǎng)和其他主體面積493.3hm2。其中規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積2866.7hm2，占流轉(zhuǎn)土地面積的41.62%。流轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶2.37萬戶，其中簽訂流轉(zhuǎn)合同14132份，面積4433.3hm'，占流轉(zhuǎn)土地的64.37%。

1.3土地利用情況，

會(huì)昌縣耕地利用主要集中在水稻、煙葉、蔬菜、雜交水稻制種、稻蝦共作產(chǎn)業(yè)，上。全縣流轉(zhuǎn)土地面積6886.7hm2，其中出租（轉(zhuǎn)包）6186.7hm2，轉(zhuǎn)讓96.1hm'，互換362.0hm？，股份合作125.3hm2，其他形式113.3hm2。轉(zhuǎn)包、出租是主導(dǎo)流轉(zhuǎn)方式，“企業(yè)+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”“種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶"等流轉(zhuǎn)模式逐步發(fā)展成熟。流轉(zhuǎn)土地集中在煙葉、瓜果蔬菜、優(yōu)質(zhì)稻及制種、花卉、種養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)。其中流轉(zhuǎn)人糧食作物面積2373.3hm2，蔬菜800.0hm2，流轉(zhuǎn)人煙葉作物面積2400hm2，花卉266.7hm2，稻蝦共作400.0hm2。隨著萬畝設(shè)施蔬菜、萬畝小龍蝦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步深人，土地高效流轉(zhuǎn)高效利用進(jìn)一步推進(jìn)。

1.4土地撂荒情況

2018年，采取隨機(jī)取樣實(shí)地調(diào)查等方法并結(jié)合近年來土地撂荒調(diào)查等情況，估計(jì)2018年土地撂荒面積4046.7hm？，占土地確權(quán)面積的20%。隨機(jī)抽取了10個(gè)村、.48個(gè)村小組進(jìn)行調(diào)查，涉及農(nóng)戶652戶、耕地面積195.6hm;，有農(nóng)作物在田的156.3hm？，占80.0%，撂荒耕地39.3hm2，占20.0%，比2014年調(diào)查結(jié)果增加3.5個(gè)百分點(diǎn)。珠蘭鄉(xiāng)大西壩村增豐組深山4hm2耕地全部撂荒，曉龍鄉(xiāng)桂林村新勝小組3.3hm2耕地全部撂荒。土地撂荒情況移民村組重于普通村組，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重于公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同一村組坑田重于屋前。

2土地撂荒的危害

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的不斷加快，進(jìn)城農(nóng)村人口越來越多，青壯年勞力外出務(wù)工人員增加，如不及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取措施，耕地撂荒現(xiàn)象還有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能。土地撂荒是近年來出現(xiàn)的新問題，土地撂荒說明部分農(nóng)民正在擺脫土地對(duì)他們的束縛，土地不再是謀生的唯一手段，有積極的一面。但是，土地是不能現(xiàn)生的有限資源，會(huì)昌縣人多地少，農(nóng)村人均耕地面積446.7hm？，土地撂荒負(fù)面影響很大。其危害在于浪費(fèi)耕地資源、影響土地高效利用、影響國家糧食戰(zhàn)略安全叫。農(nóng)村耕地撂荒，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)社會(huì)問題，不僅影響糧食生產(chǎn)安全，而且影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，影響中央關(guān)于守住耕地紅線政策的貫徹實(shí)施。

3土地撂荒問題的原因

3.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低

雖然近年來一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施，尤其是種糧補(bǔ)貼的兌現(xiàn)落實(shí)及糧食收購保護(hù)價(jià)的穩(wěn)步提高，在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民的種田積極性，但并未從根本上刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、農(nóng)用柴油的價(jià)格持續(xù)上漲，農(nóng)民工工資不斷提高，其種糧補(bǔ)貼資金及保護(hù)價(jià)增值部分遠(yuǎn)不能抵消農(nóng)資價(jià)格及勞動(dòng)工價(jià)上漲因素，種田成本居高不下，農(nóng)業(yè)比較效益特別是種糧比較效益低下的頹勢(shì)始終無法逆轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)比較效益逐年下降的趨勢(shì)。就雙季稻而言，干谷產(chǎn)量13.5t/hm2，扣除投資，1年純利潤(rùn)不到7500元/hm2，現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工工資大于100元/d，遠(yuǎn)超種地收，人，很多農(nóng)民就會(huì)選擇外出務(wù)工而不種地。綜上分析，可以看出，比較效益低是耕地被撂荒的最主要原因。

3.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性變化

會(huì)昌縣作為山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，又是國家貧困縣，勞務(wù)輸出成為農(nóng)民增收的主渠道，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力特別是有知識(shí)、有技能的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，新型農(nóng)業(yè)適用技術(shù)難以推廣，致使耕作能力與耕地面積矛盾日漸凸顯。農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，農(nóng)村留守人員大部分屬于老弱病殘，耕地能力不足，只能選擇離家較近交通便利、土質(zhì)肥沃、能澆灌的耕地耕作，一些偏遠(yuǎn)、零星地塊、土質(zhì)差的耕地不得不撂荒。還有一部分農(nóng)戶舉家外出、常年不歸，承包地?zé)o人耕種，只能荒蕪。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)及戶籍制度的改革，異地城鎮(zhèn)安居，造成土地撂荒。

3.3農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的差異性

由于資金投人不足，會(huì)昌縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，水利設(shè)施年久失修，"“靠天吃飯”的現(xiàn)象還比較突出，尤其邊遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通不便，部分農(nóng)戶承包的耕地零星、分散、偏遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低、耕種勞動(dòng)強(qiáng)度大、土地高效利用困難、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不如公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，不得不放棄耕作。推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向產(chǎn)業(yè)大戶轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，是解決撂荒的有效方式，但撂荒地一般都是沒有人愿意耕種的、比較零散.交通不便、產(chǎn)量不高的耕地，而產(chǎn)業(yè)大戶愿意承包的是集中連片、交通便利、水利灌溉條件較好等綜合生產(chǎn)能力好的耕地。

3.4農(nóng)村農(nóng)民守地思想仍然存在

有一部分群眾守地思想仍然存在，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在一定顧慮，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)出去，國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼資金不能發(fā)到自己手中;同時(shí)，由于務(wù)工經(jīng)商收人不穩(wěn)定，部分群眾擔(dān)心自己想種地時(shí)還能否收回自己的耕地，害怕失去最基本的生存保障，自己不種也不愿讓他人耕種，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難，出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。

3.5政策宣傳還不到位

各級(jí)政府對(duì)土地撂荒重視程度不夠，對(duì)撂荒耕地的農(nóng)戶缺乏引導(dǎo)，承包農(nóng)戶認(rèn)為自己承包的土地使用權(quán)在自己，愿意種就種，不愿意就不種，缺乏必要的約束和監(jiān)管。對(duì)《土地管理法》《土地承包法》宣傳力度還不夠，群眾對(duì)二輪承包期理解不清，對(duì)土地法認(rèn)識(shí)不清。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放還存在不合理因素。

4對(duì)策

4.1推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，尤其是針對(duì)地勢(shì)較平坦撂荒嚴(yán)重的地區(qū)應(yīng)加以重點(diǎn)扶持，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐母貤l件，做好土地平整，修好機(jī)耕道，抓好工程建設(shè)質(zhì)量，保護(hù)耕作層，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建一片成一片，改善農(nóng)田耕作條件。推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)江河治理，集中建成一批大中型水利骨干工程，加快大中型灌區(qū)、排灌泵站配套改造、病險(xiǎn)水庫和山塘除險(xiǎn)加固、水源工程建設(shè)、山洪溝治理，重點(diǎn)加強(qiáng)基本農(nóng)田的水壩、水陂、水溝等排灌設(shè)施建設(shè)，完善排灌配套等設(shè)施條件。計(jì)劃2017-2020年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4640hm2。

4.2加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

完善土地流轉(zhuǎn)體系，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立“縣級(jí)指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級(jí)組織”的工作機(jī)制。發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，加快培育種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，按照“平等、協(xié)商、自愿、有償”的原則，以租賃制、股份制、信托制、代耕制等多種模式流轉(zhuǎn)撂荒耕地，提高規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平。加大政策扶持力度，縣級(jí)財(cái)政每年安排一定的土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)流轉(zhuǎn)撂荒耕地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶給予一定的資金獎(jiǎng)補(bǔ)，并在項(xiàng)目、信貸、技術(shù)等方面予以優(yōu)先支持。提升服務(wù)管理水平，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)要積極履行工作職責(zé)，為土地流轉(zhuǎn)提供法律政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、合同（協(xié)議）登記備案和檔案管理等服務(wù)。

4.3加強(qiáng)耕地監(jiān)督管理

發(fā)揮國土、農(nóng)業(yè)職能部門門的作用，加強(qiáng)耕地監(jiān)督管理，嚴(yán)格依法依規(guī)管地。對(duì)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，2年內(nèi)不用并可耕種收獲的，督促用地單位組織耕種或交由原耕種該耕地的集體或個(gè)人恢復(fù)耕種;對(duì)撂荒3年以上耕地，收回村集體所有，取消對(duì)其耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放;對(duì)因承包方全家遷人城鎮(zhèn)的并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口無力耕種而撂荒的，鼓勵(lì)引導(dǎo)其流出耕地，發(fā)包方進(jìn)行重新發(fā)包。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，對(duì)撂荒耕地的單位或個(gè)人，按照《江西省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十一條的規(guī)定，由市、縣土地主管部門按5～10元/m2的標(biāo)準(zhǔn)收取耕地閑置費(fèi)。

4.4推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)

通過采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，運(yùn)用加土改肥、種植綠肥等手段，結(jié)合耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)、測(cè)土配方施肥和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目等，開展耕地提質(zhì)改造，提升土壤肥力，提高耕地產(chǎn)能。加強(qiáng)耕地污染防控，完善土地調(diào)查監(jiān)測(cè)體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測(cè)成果更新，通過推進(jìn)山水林田湖生態(tài)修復(fù)保護(hù)工作，開展污染耕地阻控修復(fù)，提高耕地質(zhì)量。

4.5推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，在確保糧食生產(chǎn)能力提高的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)和土地資源特點(diǎn)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，發(fā)展設(shè)施蔬菜.稻蝦共作、優(yōu)質(zhì)牧草等特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)合理布局，調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)發(fā)展。大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，利用會(huì)昌縣生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、旅游資源豐富的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)企業(yè)建立小型農(nóng)林牧生產(chǎn)基地，開辟特色果園、菜園，發(fā)展休閑旅游，供游人采摘、觀賞，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增收。大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，合理利用各地自然資源、社會(huì)資源，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)耕地高效利用。

4.6加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)

通過廣播、電視、報(bào)紙短信、專欄、墻報(bào)、標(biāo)語等多種方式，廣泛宣傳保護(hù)耕地的法律法規(guī)和國家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，做到政策宣傳深人到村、到戶，動(dòng)員廣大群眾和社會(huì)各方面的力量，主動(dòng)參與遏制耕地撂荒工作。同時(shí)要積極宣傳遏制耕地撂荒工作中涌現(xiàn)的先進(jìn)典型，及時(shí)曝光耕地撂荒典型地區(qū)和案例，營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍，提高社會(huì)各界珍惜土地.保護(hù)耕地的自覺性！。積極宣傳《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，教育引導(dǎo)群眾愛惜耕地、用好耕地.禁止耕地撂荒?！锻恋毓芾?xiàng)l例》第37條規(guī)定：凡耕地撂荒2年以上的，由村集體責(zé)令復(fù)耕或負(fù)責(zé)調(diào)整流轉(zhuǎn)復(fù)耕，對(duì)既不自己復(fù)耕又不愿流轉(zhuǎn)復(fù)耕的承包農(nóng)戶，由村集體強(qiáng)令收回重新發(fā)包。

4.7加強(qiáng)科技推廣

提高撂荒地收益關(guān)鍵靠科技。一是大力開展針對(duì)耕種撂荒地的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科技素質(zhì);二是廣泛引進(jìn)和推廣優(yōu)良品種，推廣高產(chǎn)高效的冬季作物;三是改革耕作制度，普遍推廣免耕、全膜覆蓋機(jī)械操作技術(shù)，改進(jìn)耕作方式，提高土地復(fù)種指數(shù)。通過加強(qiáng)科技推廣運(yùn)用，提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)資源的利用率，解決廣種薄收和增產(chǎn)不增收的問題。

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