東非共同體經(jīng)濟一體化上的障礙

李雪冬

據(jù)《東非人報》2019年8月10日報道，東非共同體（以下簡稱“東共體”）成員國決定討論并修改啟動單一貨幣體制的日程安排，由此，東共體經(jīng)濟一體化腳步再次放緩。究其背后影響因素，除報道所稱的“各國認(rèn)識到在未來五年內(nèi)制定必要制度以實現(xiàn)既定宏觀經(jīng)濟目標(biāo)將面臨重重困難”外，還有更多深層次的原因。

“老”東共體的成立與解體

東共體成員國的合作有著悠久的歷史。

殖民時代以前，當(dāng)?shù)夭柯浼赐ㄟ^各種方式進行貿(mào)易和互動。殖民主義期間，為了將東非殖民地合而為一，殖民者進行了各種嘗試。20世紀(jì)60年代，民族獨立之風(fēng)吹遍了非洲大陸的每個角落，肯尼亞、烏干達、坦噶尼喀三地區(qū)先后擺脫殖民統(tǒng)治，獲得民族獨立。為迅速擺脫殖民主義的殘余勢力，發(fā)展民族經(jīng)濟，加之泛非主義在非洲大陸的廣泛傳播，坦桑尼亞、肯尼亞和烏干達三國于1967年建立了東共體。按照東共體成立的相關(guān)條約，東共體設(shè)置統(tǒng)一的行政、財政與立法機構(gòu)，組建共同市場，實行自由貿(mào)易政策，互免關(guān)稅。

東共體成立初期發(fā)展較為順利，對三個成員國的經(jīng)濟發(fā)展起到了推動作用，曾一度被認(rèn)為是非洲最有發(fā)展前途的地區(qū)性經(jīng)濟合作組織。鄰近的贊比亞、埃塞俄比亞、索馬里和布隆迪等國家都曾正式申請加入。然而，成立僅10年，東共體便于1977年解體。按照國內(nèi)外學(xué)者的分析總結(jié)，解體原因主要包括：政策缺乏協(xié)調(diào)性;各成員國認(rèn)為彼此之間的成本與收益分配不公、貿(mào)易明顯不平衡;走不同政治道路的伙伴國之間缺乏持久的政治意愿，意識形態(tài)各不相同;政治矛盾。

“新”東共體的建立與發(fā)展

東共體盡管在1977年解體，各國之間的經(jīng)濟往來并未徹底中斷。尤其是穆塞韋尼于1986年上臺執(zhí)政后，烏干達實施經(jīng)濟自由化政策，以及1985年姆維尼接替尼雷爾當(dāng)選坦桑尼亞總統(tǒng)，以更務(wù)實的自由政策取代社會主義政策之后，東非國家越發(fā)覺得有必要深化合作，以加快經(jīng)濟社會發(fā)展。1993年11月30日，三個國家的總統(tǒng)在阿魯沙（坦桑尼亞北部行政區(qū)）簽署協(xié)議，決定成立三國部長級常設(shè)合作委員會，研究彼此之間在政治、經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域的合作問題，向三國首腦會議提出有關(guān)合作建議。

1999年11月，肯尼亞、烏干達與坦桑尼亞簽署了恢復(fù)成立東共體的條約，并于2000年7月7日經(jīng)三國議會完成批準(zhǔn)手續(xù)后生效。作為與肯、烏、坦相鄰的兩個內(nèi)陸小國，盧旺達和布隆迪與東共體三個初始成員國的貿(mào)易關(guān)系十分密切，因此這兩個國家希望加入該組織。在2004年9月10日召開的東共體第八屆部長會議上，兩國正式提出了加入東共體的申請。經(jīng)過兩年多的談判協(xié)商，2006年11月29日，在東共體第八屆峰會上批準(zhǔn)盧旺達和布隆迪加入東共體。2007年6月18日，在盧旺達、肯尼亞、烏干達、坦桑尼亞和布隆迪五國總統(tǒng)出席的東共體第五次特別首腦會議上，布隆迪與盧旺達兩國正式加入該組織。在2016年3月初于坦桑尼亞北部城市阿魯沙召開的東共體首腦峰會上，新任東共體輪值主席、坦桑尼亞總統(tǒng)馬古富力在峰會上宣布南蘇丹將加入東共體，成為該組織第六個成員國。

有了過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，《東非共同體條約》（以下簡稱《條約》）在區(qū)域一體化問題上采取了更加謹(jǐn)慎的規(guī)定?！稐l約》第5條第1款表述了該組織的宗旨：主要是為了共同利益，制定相關(guān)政策與計劃，擴大與深化各成員國在政治、經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域及科研與技術(shù)、國防、安全、立法與司法事務(wù)方面的合作。第5條第2款進一步規(guī)定：為了實現(xiàn)前款規(guī)定，各成員國擬通過逐步建立關(guān)稅同盟、共同市場、貨幣同盟及政治聯(lián)盟，強化與規(guī)制各國在工業(yè)、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化、社會、政治等領(lǐng)域的關(guān)系，從而促進各國在這些領(lǐng)域快速、協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展以及經(jīng)濟活動的持續(xù)發(fā)展，各國公平享有發(fā)展成果。

在上述規(guī)定的指引下，東非關(guān)稅同盟于2005年成立，共同市場于2010年成立。2013年7月，東共體成員國通過貨幣聯(lián)盟協(xié)議草案和建立貨幣聯(lián)盟的路徑規(guī)劃，為未來貨幣聯(lián)盟確立了法律和制度框架。總體而言，自恢復(fù)成立以來，東共體各成員國為實現(xiàn)共同體目標(biāo)和一體化積極努力，加強聯(lián)系和溝通，尤其是關(guān)稅同盟的建立，為推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。

影響東共體經(jīng)濟一體化建設(shè)的因素

東共體恢復(fù)重建后，各成員國共同制定了諸多雄心勃勃的計劃，但受多方面因素的制約，這些計劃多停留在紙面上，未能得到有效落實，延緩了東共體經(jīng)濟一體化的進程。

國家利益高于地區(qū)利益的思想影響了一體化進程。出于對深度參與一體化建設(shè)而致國家利益受損的擔(dān)憂，成員國普遍缺乏建設(shè)東共體的政治意愿，坦桑尼亞在這一問題上表現(xiàn)得最為突出。在東共體的建設(shè)中，土地、私人投資和旅行證件問題是坦桑尼亞的主要關(guān)切，這些問題影響到坦桑尼亞在該地區(qū)的國家利益，因為坦桑尼亞有一大片無人居住的土地，肯尼亞人和烏干達人可能會來到這些地區(qū)定居。坦桑尼亞威脅，解決不了這些問題，它就要退出新的東共體。也正是由于坦桑尼亞在土地和居住權(quán)問題上的立場，東非領(lǐng)導(dǎo)人未能在2009年4月29日簽署擬議中的“共同市場議定書”。東共體領(lǐng)導(dǎo)人不得不將此事推遲到2009年11月，以便進行更多磋商。而坦桑尼亞的理由是，東共體條款不應(yīng)尋求賦予凌駕于國家利益、政策和法律之上的權(quán)力。

推動一體化進程存在冒進現(xiàn)象。盡管東共體的一體化進程大多可以如期推進，但實際上很多前期問題都未能得到妥善解決，并不具備進入下一發(fā)展階段的條件。典型的情況如，盡管關(guān)稅同盟設(shè)想有一個免關(guān)稅的環(huán)境，但這種環(huán)境仍然存在許多阻礙，比如非關(guān)稅壁壘，包括對貿(mào)易有負(fù)面影響的進口配額、衛(wèi)生與動植物檢疫措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘和原產(chǎn)地規(guī)則。此外，貨物在東共體中的自由流動還有待實現(xiàn)，因為東共體仍然存有清關(guān)、征收關(guān)稅等邊境管控措施。這些均充分表明，至今為止，東共體的關(guān)稅同盟尚未建設(shè)完成，根本不具備建設(shè)共同市場的條件，更不用說成立貨幣聯(lián)盟。

腐敗是東共體一體化面臨的另一個威脅。腐敗行為多發(fā)生于邊境清關(guān)環(huán)節(jié)。由于手續(xù)繁瑣，貨物的清關(guān)時間最長可達五天。這種情況也與一些非正規(guī)的貿(mào)易商不了解現(xiàn)有貿(mào)易立法有關(guān)。例如，盡管《關(guān)稅同盟議定書》已經(jīng)于2005年生效并實施，但大多數(shù)貿(mào)易商并不知道它的存在，更不知道關(guān)稅同盟已規(guī)定取消國內(nèi)關(guān)稅。于是，邊境管控負(fù)責(zé)人便利用他們的無知，繼續(xù)對他們的貨物征收過高關(guān)稅。而為了使自己的貨物迅速清出，他們干脆就行賄以避免清關(guān)拖延?？梢哉f，如果可以根除腐敗這一“疾病”，東共體區(qū)內(nèi)貿(mào)易水平定會得到提高，商業(yè)環(huán)境會有所改善，經(jīng)營成本也會隨之降低，外國投資隨之將增多。

債務(wù)問題不可小覷。聯(lián)合國首任非洲秘書長加利曾感嘆，外援債務(wù)是非洲國家的沉重負(fù)擔(dān)。這些巨額債務(wù)是非洲欠外部捐助者的。因此，出口收入甚至援助本身都需要用來償還外部債務(wù)。債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為實現(xiàn)區(qū)域一體化的一大難題，導(dǎo)致非洲國家把償還外部債務(wù)當(dāng)做優(yōu)先事項，不能將資金優(yōu)先用于發(fā)展項目。

成員國身份重疊，行為碎片化。東共體中，坦桑尼亞同時還是南部非洲發(fā)展共同體的成員國。同樣，肯尼亞、烏干達、布隆迪和盧旺達是東南非共同市場的成員，布隆迪是中非國家經(jīng)濟共同體的成員。成員國身份的重疊性造成了對履行義務(wù)的口是心非，也導(dǎo)致各國的資源競爭、政策不一致、市場碎片化。

此外，經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊、國家與地區(qū)局勢動蕩、民眾缺乏參與一體化的積極性等，都不同程度地影響了東共體經(jīng)濟一體化的發(fā)展。

經(jīng)濟一體化是非洲國家實現(xiàn)共同發(fā)展的必由之路，東共體在這方面已經(jīng)走在了其他次區(qū)域組織的前面，卻仍面臨上述諸多挑戰(zhàn)。在現(xiàn)有條件下，擺脫上述種種因素并非易事，但他們無疑是該地區(qū)實現(xiàn)持久、健康發(fā)展進程中無法回避的問題。障礙必須掃除，掃除障礙的好處與意義也非常清晰，關(guān)鍵在于東共體各國是否有如此決心與意志力。