以成效為導(dǎo)向看新時代環(huán)境政策和制度的發(fā)展趨勢

常紀(jì)文 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

改革開放四十年特別是黨的十八大以來，各級黨委和政府在環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展方面久久為功，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)穩(wěn)中向好的趨勢，侵占自然保護(hù)區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境等現(xiàn)象被大力遏制，環(huán)境保護(hù)的形式主義和地方保護(hù)主義正在被克服，一批綜合和特色國家公園已經(jīng)建立，一些植物物種正在恢復(fù)，一些消失的野生動物重新出現(xiàn)，生物系統(tǒng)的穩(wěn)定性在休養(yǎng)生息中得以增強(qiáng)。總體來看，按照中央的判斷，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)正發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，全社會的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明的理念不斷深入民心，進(jìn)一步深化生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的共識已經(jīng)形成。

黨的十九大后，中國進(jìn)入綠色發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)承期，既要完成2020年的綠色發(fā)展目標(biāo)，也要為2035年乃至2050年的綠色發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。為了鞏固這些生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果，就必須結(jié)合現(xiàn)實需要，對現(xiàn)有的起作用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策和主要制度進(jìn)行堅守、強(qiáng)化和完善。經(jīng)過梳理，在過去的幾年，以前發(fā)力和今后要堅持的生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策和主要制度措施如下。

一是通過實行環(huán)境共治，發(fā)揮地方黨委在環(huán)境保護(hù)大局中的決定性作用，發(fā)揮地方人民政府的執(zhí)行作用，發(fā)揮人大的權(quán)力監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督作用，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督尤其是公益訴訟審判的作用，發(fā)揮社會組織和公民的參與和監(jiān)督作用，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，在分工之中開展環(huán)境保護(hù)大合唱的管理和監(jiān)督格局正在形成。為此，在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，必須繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度，創(chuàng)新中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，落實生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度、自然資源資產(chǎn)離任審計制度，創(chuàng)新人大的權(quán)力監(jiān)督制度，試點政協(xié)有效的民主監(jiān)督制度。在公益訴訟方面，時機(jī)合適時，可以在部分地區(qū)擴(kuò)大社會組織的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)，建立地方黨委和政府及其有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單制度。

二是通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的銜接實施得到控制。為此，在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，必須科學(xué)劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)劃定生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，實現(xiàn)“三生”空間的有機(jī)協(xié)調(diào)，既不約束經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，也不危及區(qū)域的生態(tài)安全。在空間管控方面，首先，該地要結(jié)合本地特點，出臺產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件。在環(huán)境容量緊張的地區(qū)，要針對新建、改建項目主要污染物總量設(shè)立準(zhǔn)入條件。地方人民政府也可以針對企業(yè)準(zhǔn)入設(shè)定投資總額、畝均稅收、能效等要求。規(guī)劃環(huán)境影響評價在改革時，必須與建設(shè)項目環(huán)境影響評價銜接，必須制定區(qū)域開發(fā)利用空間管控措施、環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單、環(huán)境質(zhì)量底線、污染排放總量、污染物容納能力、污染物集中處理設(shè)施建設(shè)等宏觀調(diào)整措施；明確工業(yè)園區(qū)必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，必須采取區(qū)域環(huán)境保護(hù)“三同時”措施。區(qū)域環(huán)境保護(hù)“三同時”措施必須開展環(huán)境保護(hù)設(shè)計和驗收。應(yīng)簡化程序，明確不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價的項目、擴(kuò)大編制環(huán)境影響報告表項目的范圍。

三是通過打擊數(shù)據(jù)造假，建立全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)判斷、決策和考核的真實性、準(zhǔn)確性，倒逼地方人民政府開展轉(zhuǎn)型升級。為此，在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，必須吸取山西臨汾和陜西西安環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假窩案的教訓(xùn)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度改革，確保數(shù)據(jù)采集的一體化、及時性和準(zhǔn)確性。在體制建設(shè)方面，推進(jìn)省以下環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度；在法律責(zé)任方面，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假或者影響環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的責(zé)任追究。

四是試點環(huán)境管家服務(wù)，通過對中介組織和企業(yè)推行環(huán)境信用管理，填補(bǔ)政府監(jiān)管和企業(yè)主體責(zé)任之間的技術(shù)支撐縫隙。環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的專業(yè)化深度介入，有利于減少環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)，使監(jiān)管回歸本位。為了讓中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，目前，各省、市、自治區(qū)環(huán)境保護(hù)部門都在針對環(huán)境保護(hù)中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展改革，通過信用管理制度建設(shè)促進(jìn)行業(yè)運行的規(guī)范化。如南京市一些園區(qū)的管委會就購買第三方公司的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，為了保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性，要求監(jiān)測機(jī)構(gòu)保存監(jiān)測時的原始材料、數(shù)據(jù)和視頻資料備查，并對監(jiān)測機(jī)構(gòu)和環(huán)評機(jī)構(gòu)開展信用評估，定期公開這些機(jī)構(gòu)的信用等級，供市場參考。在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，必須規(guī)范中介組織的發(fā)展，發(fā)揮其對企業(yè)遵守主體責(zé)任的科技支撐作用。為此，今后要健全立法，對環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實行信用評估，建立技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位連帶的信用管理制度，凡是環(huán)評弄虛作假的，凡是環(huán)境監(jiān)測作假的，凡是環(huán)境保護(hù)承諾弄虛作假的，在全國范圍內(nèi)實行嚴(yán)厲的連帶懲戒；強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，對環(huán)評文件質(zhì)量低劣的，實行環(huán)評機(jī)構(gòu)和人員雙重責(zé)任追究。其次，建議制定環(huán)境保護(hù)第三方監(jiān)理立法，明確環(huán)境監(jiān)理的概念、內(nèi)容、程序和法律效果；取消環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，改為對企業(yè)實行業(yè)務(wù)條件制和業(yè)績管理制。符合一定條件的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，就可以開業(yè)運行。在環(huán)評機(jī)構(gòu)管理方面，中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)要對環(huán)評結(jié)論、監(jiān)測結(jié)論和咨詢結(jié)論終身負(fù)責(zé)。

五是通過環(huán)境許可管理，使區(qū)域以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境法律制度得以有效實施；通過生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展模式正在確立。為此，在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，無論是大氣污染防治，還是水污染防治和土壤污染防治，都必須貫徹以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的政策和制度體系。在政策和制度體系的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)貫徹環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境保護(hù)許可、自然資源產(chǎn)權(quán)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督等管理制度的銜接和并重。如在環(huán)境污染防治的政策和法律中，應(yīng)當(dāng)以排污許可管理為核心。無論是環(huán)境影響評價、“三同時”、排污總量控制、排污權(quán)交易、現(xiàn)場檢查、環(huán)境影響后評價等制度的實施，都應(yīng)當(dāng)以排污許可制度為核心。也就是說，排污許可制度對于企業(yè)科學(xué)、忠實履行主體責(zé)任具有重要的作用。對于各級行政區(qū)域，地方黨委和政府要盡職履責(zé)，就要結(jié)合各自的主體功能區(qū)定位，進(jìn)行共同但又有區(qū)別的評價考核體系，如青海的一些地區(qū)，工業(yè)不發(fā)達(dá)，就應(yīng)當(dāng)側(cè)重考核生態(tài)保護(hù)；對于一些工業(yè)地區(qū)，可以按照現(xiàn)有的規(guī)定，既考核綠色經(jīng)濟(jì)、綠色生活、生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入、環(huán)境質(zhì)量，還要考核生態(tài)保護(hù)的情況。

六是通過中央環(huán)境保護(hù)督察、環(huán)境保護(hù)專項督查，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的機(jī)制正在發(fā)揮更大的作用，“小散亂污”型企業(yè)正在被清理整頓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學(xué)調(diào)整，工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級。為此，在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，必須通過地方環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的落實，強(qiáng)化中央環(huán)境保護(hù)督察、中央環(huán)境保護(hù)督察回頭看和環(huán)境保護(hù)專項督察，通過經(jīng)濟(jì)手段繼續(xù)清理“散亂污”企業(yè)，優(yōu)化空間開發(fā)利用布局，要求環(huán)境保護(hù)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)在規(guī)定的限期內(nèi)轉(zhuǎn)型升級，達(dá)到規(guī)定的綠色經(jīng)濟(jì)績效和環(huán)境保護(hù)要求。對此，必須加強(qiáng)對中央環(huán)境保護(hù)督察制度、環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單制度、企業(yè)和政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)型升級制度、區(qū)域環(huán)境保護(hù)定量化考核和追責(zé)制度等政策和制度的改革。

七是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。在全國環(huán)境執(zhí)法大練兵的基礎(chǔ)上，通過狠抓黨建和執(zhí)法隊伍建設(shè)，促進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范化、制度化和程序化，全面提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的水平和實效。為此，在2035年前，特別是轉(zhuǎn)型期，可以把環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力的提高和監(jiān)管規(guī)范化作為工作重點，如實施新時代的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力規(guī)劃制度，在全國層面，科學(xué)定任務(wù)、定編制、定經(jīng)費、定崗位，確保依法行政和依法監(jiān)管。要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的專業(yè)化和監(jiān)管設(shè)施、設(shè)備的建設(shè)，讓環(huán)境保護(hù)監(jiān)管隊伍能夠成為盡職履責(zé)的鐵軍。為了促進(jìn)盡職履責(zé)，下一步應(yīng)當(dāng)健全盡職免責(zé)的制度，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍敢于執(zhí)法、敢于監(jiān)管。

八是采取適當(dāng)?shù)沫h(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵方法，促進(jìn)企業(yè)和區(qū)域守法，優(yōu)化資源配置，減少環(huán)境污染和資源消耗。下一步，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資源費的改革和環(huán)境保護(hù)稅的改革，真正體現(xiàn)少消耗資源少繳稅、少污染環(huán)境少繳稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)整目的。在金融、保險機(jī)構(gòu)參與企業(yè)環(huán)境管理方面，試點推行一些領(lǐng)域的環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險。在試點領(lǐng)域之外，鼓勵企業(yè)自愿參與環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險。鼓勵銀行加強(qiáng)對企業(yè)的環(huán)境信用考核及基于環(huán)境信用的有差別的信貸制度，鼓勵保險機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對企業(yè)的環(huán)境信用考核及基于環(huán)境信用的有差別的保險制度。鼓勵金融機(jī)構(gòu)和保險機(jī)構(gòu)成立專門的環(huán)境技術(shù)評估、風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，或者聘請專門的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對服務(wù)對象的環(huán)境管理和風(fēng)險排查。目前，一些地方正在采取區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和綠色審計制度進(jìn)行區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核和獎懲，作用比較大，值得在全國推廣。如湖北鄂州在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)發(fā)展高質(zhì)量的工業(yè)，在其他區(qū)域嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，將一些污染環(huán)境和破壞生態(tài)的產(chǎn)業(yè)淘汰出去。在此基礎(chǔ)上以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)據(jù)作為對區(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎懲的依據(jù)，如鄂州市明確將水流、森林、濕地、耕地、大氣作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈宕笾攸c領(lǐng)域，通過“誰污染、誰補(bǔ)償、誰保護(hù)、誰受益”的正向激勵機(jī)制，構(gòu)建起市域內(nèi)生態(tài)保護(hù)者與受益者良性互動的多元化補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償金的計算方法一般是采取生態(tài)服務(wù)價值和獲得生態(tài)服務(wù)價值相互折抵的方式綜合計算，如果總體上屬于生態(tài)服務(wù)的獲得者，那么就應(yīng)當(dāng)付費。2017年，梁子湖區(qū)分別支付鄂城區(qū)和華容區(qū)657萬元、942萬元；鄂城區(qū)須分別支付梁子湖區(qū)和華容區(qū)17164萬元、8131萬元；華容區(qū)須分別支付梁子湖區(qū)和鄂城區(qū)9594萬元、3172萬元?；ハ鄾_抵之后，梁子湖區(qū)應(yīng)分別從鄂城區(qū)和華容區(qū)得到21466萬元和3693萬元?？紤]到這項工作剛起步，鄂州市先按實際提供生態(tài)服務(wù)價值20%的權(quán)重實施生態(tài)補(bǔ)償，即5031萬元。同時，市財政承擔(dān)70%，區(qū)級負(fù)擔(dān)30%。最終，鄂城區(qū)出了1288萬元，華容區(qū)出了221萬元?？偟膩碚f，2017年，梁子湖區(qū)獲得生態(tài)補(bǔ)償資金5031萬元；2018年，獲得生態(tài)補(bǔ)償資金8286萬元，成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笫芤嬲摺＂賲⒁娪韨チ?、卞民德、范昊天：“湖北鄂州探索生態(tài)價值實現(xiàn)路徑 呵護(hù)綠水青山 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，《人民日報》2018年11月2日。這個機(jī)制會倒逼企業(yè)將綠色發(fā)展落到實處，大力發(fā)展環(huán)境污染小、資源消耗少的產(chǎn)業(yè)。按照鄂州市的路線圖，生態(tài)服務(wù)價值的權(quán)重比例將逐年增大。市財政的補(bǔ)貼比例也將逐年降低，直至完全退出。