“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”服務(wù)模式研究

王化娟

(珠海市測繪院，廣東 珠海 519000)

1 引 言

多年來，受體制機制等因素的影響，我國政府地理信息資源共享一直不夠順暢，地理信息資源的價值沒有得到最大化的體現(xiàn)[1]。測繪工作牽涉多個部門，測繪工作存在多頭測繪、重復測繪等問題[2]。2018年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》，為深化“放管服”改革，推動政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日。通知中明確要求合并審批事項，由同一部門實施的管理內(nèi)容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，應(yīng)整合為一個審批事項。推行聯(lián)合勘驗、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等。對于驗收涉及的測量工作，實行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。

珠海市政府為深入貫徹中央和省委關(guān)于全面深化改革決策部署，按照“四個走在全國前列”的新要求，在《珠海市全面深化改革2018年工作要點》中明確提出推進“數(shù)字政府”改革建設(shè)，深化“放管服”改革要求。如何從需求出發(fā)，協(xié)調(diào)和運用政府、建設(shè)單位和測繪單位等各方力量，推進測繪地理信息資源在行政審批中的應(yīng)用服務(wù)，縮小應(yīng)用服務(wù)與需求之間的差距，本文結(jié)合珠海市目前建設(shè)工程監(jiān)督管理及驗收涉及的測繪實際情況，探索建設(shè)工程“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”服務(wù)模式研究。

2 工程建設(shè)項目審批的現(xiàn)狀

目前珠海市建設(shè)工程項目行政審批各階段涉及的測繪內(nèi)容如圖1所示，在用地審批階段，需要辦理土地預審和土地勘測定界測繪，建筑工程/市政工程用地紅線檢驗測繪；在建設(shè)項目施工階段，需委托測繪部門根據(jù)不同的施工節(jié)點開展建筑工程/市政工程施工放線規(guī)劃檢驗測繪、房屋建筑工程地下或半地下結(jié)構(gòu)規(guī)劃檢驗測繪、房屋建筑工程首個標準層規(guī)劃檢驗測繪、商品房建設(shè)項目預售許可規(guī)劃檢驗測繪、市政工程地下管線項目還需在覆土前辦理地下管線覆土規(guī)劃檢驗測繪；項目驗收階段，需要委托測繪部門辦理規(guī)劃條件核實測繪和人防驗收測繪。針對商品房項目預售時，需委托測繪部門辦理不動產(chǎn)預售面積測繪，到規(guī)劃部門辦理《商品房預售許可證》，并在不動產(chǎn)登記部門辦理預售備案。規(guī)劃驗收合格后需再委托測繪部門出具不動產(chǎn)測量報告，辦理不動產(chǎn)確權(quán)登記。

3 研究的內(nèi)容

一次委托是建設(shè)單位在辦理建設(shè)工程行政審批時，涉及的所有測繪工作可線上或者線下一窗(測繪業(yè)務(wù)服務(wù)窗口)受理，一表填報，實現(xiàn)所有測繪業(yè)務(wù)一次委托即可；統(tǒng)一測繪是測繪部門在建設(shè)工程所有施工階段中，為滿足各行政審批要求開展多項測繪任務(wù)時，按照現(xiàn)行政策法規(guī)，梳理項目審批和測繪各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)協(xié)同的標準化流程，建立統(tǒng)一的項目數(shù)據(jù)標準，統(tǒng)一項目編碼、業(yè)務(wù)名稱、屬性字段、信息表結(jié)構(gòu)等，使測繪成果圖元數(shù)據(jù)盡量共享通用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多項業(yè)務(wù)進行統(tǒng)一測繪。成果共享是在行政部門、測繪單位和建設(shè)單位三者之間通過信息化服務(wù)實現(xiàn)測繪數(shù)據(jù)結(jié)果信息進行實時傳遞，同時將測繪結(jié)果數(shù)據(jù)提取加工為各主管部門所需要的審批依據(jù)信息，實時對接管理審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，直接支持審批服務(wù)。行政審批結(jié)果信息也實時反饋給測繪部門和建設(shè)單位，以支持下一環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)辦理。

圖1建設(shè)工程項目行政審批各階段涉及的測繪內(nèi)容

3.1 “一次委托”的實現(xiàn)

在建設(shè)工程從審批立項到驗收確權(quán)登記，時間跨度長、不同節(jié)點測繪內(nèi)容差異、測繪節(jié)點時間不連續(xù)的情況下，重點要實現(xiàn)讓建設(shè)單位只委托一次即可實現(xiàn)全流程業(yè)務(wù)的申請。首先是以測繪服務(wù)全過程一體化為目標導向，統(tǒng)籌協(xié)同土地、規(guī)劃、人防、不動產(chǎn)登記等職能部門的管理業(yè)務(wù)和測繪服務(wù)，構(gòu)建服務(wù)數(shù)據(jù)鏈，然后將服務(wù)流程化，每個服務(wù)流程節(jié)點進行模塊化，制定統(tǒng)一的模塊化標準，再通過互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)的手段，做到一站式服務(wù)。

跨部門協(xié)作是觸及多個部門利益的系統(tǒng)工程，需理清每個職責部門的行政職能權(quán)限范圍，制定出統(tǒng)一標準的業(yè)務(wù)流程，將每一個業(yè)務(wù)流程通過封裝數(shù)據(jù)標準的方式進行模塊化，通過鏈接每一個業(yè)務(wù)流程最終構(gòu)建一整條跨部門的測繪服務(wù)數(shù)據(jù)鏈，如圖2所示。制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準是確保服務(wù)鏈中數(shù)據(jù)正常流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，理清各業(yè)務(wù)流程內(nèi)部運轉(zhuǎn)模式以及各流程之間的銜接關(guān)系是模塊化建設(shè)的重點。此項工程涉及政府多部門共同參與，協(xié)同作業(yè)，為促進各職能部門積極投入，最終實現(xiàn)跨部門政府信息共享，學者們探討了激勵機制、動力機制、運行機制、推進機制等，并提出了一系列應(yīng)對策略，如制訂共享協(xié)議、建構(gòu)信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、加強網(wǎng)站信息公開、增加移動應(yīng)用、保證共享的合法性等[3]。最終還需要政府部門在戰(zhàn)略層面進行規(guī)劃，構(gòu)建具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的治理體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同部門之間的職能和利益關(guān)系。

圖2跨部門測繪服務(wù)數(shù)據(jù)鏈

3.2 “統(tǒng)一測繪”的實現(xiàn)

要實現(xiàn)建設(shè)工程審批階段的統(tǒng)一測繪，首先要解決以下三個問題。一是建設(shè)工程在相同的施工階段，服務(wù)于不同行政部門的不同測繪內(nèi)容，如服務(wù)于人防部門的人防驗收測繪和服務(wù)于規(guī)劃部門的規(guī)劃核實測繪；二是建設(shè)工程不同施工階段，服務(wù)于不同行政部門的不同測繪內(nèi)容，如服務(wù)于規(guī)劃部門的房產(chǎn)預售測繪和不動產(chǎn)登記部門不動產(chǎn)確權(quán)測繪；三是建設(shè)工程不同施工階段，服務(wù)于同一行政部門的不同測繪內(nèi)容，如服務(wù)于規(guī)劃部門的不同施工階段的規(guī)劃檢驗測繪。

解決上述問題的關(guān)鍵是通過信息化手段構(gòu)建模塊化工作流模型，實現(xiàn)信息化測繪，即模塊化服務(wù)。模塊化生產(chǎn)是一種結(jié)構(gòu)事實，如果某一產(chǎn)品結(jié)構(gòu)是嵌套層級體系，其內(nèi)部各單元間聯(lián)系密切，但又獨立于其他單元，且整個系統(tǒng)以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式運行，那么這就是模塊化[4]。模塊化工作流模型是對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)鏈中的各測繪服務(wù)按數(shù)據(jù)/服務(wù)類型進行模塊化拆分，上述圖2跨部門測繪服務(wù)數(shù)據(jù)鏈中各部門內(nèi)部的所有測繪服務(wù)類型可以分別組建成單獨的模塊，如土地預審測繪服務(wù)類型即為一個模塊。各模塊根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容分類制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，再通過接口服務(wù)模式實現(xiàn)各模塊之間的數(shù)據(jù)交互。每一個模塊都有一個可供使用部門訪問數(shù)據(jù)的服務(wù)接口，此接口負責在服務(wù)使用者和服務(wù)提供者之間定義并實現(xiàn)合約，如圖3所示，支持實現(xiàn)不同管理職能所需數(shù)據(jù)信息的協(xié)同與共享。

模塊化的業(yè)務(wù)流程設(shè)計，需在業(yè)務(wù)流程之間建立標準化服務(wù)接口。模塊之間通過預先定義的、明確的接口進行交互，標準化接口的好處是可以使得模塊間的替換變得更加容易[5]。標準化服務(wù)接口確保同一項目在不同業(yè)務(wù)階段測繪數(shù)據(jù)共享，同一項目在不同作業(yè)人員之間無縫分工協(xié)同，避免重復作業(yè)，從而提升工作效率。

圖3 子模塊間的合約及其關(guān)聯(lián)實現(xiàn)

3.3 “成果共享”的實現(xiàn)

成果共享是要實現(xiàn)測繪數(shù)據(jù)分發(fā)服務(wù)到相關(guān)行政審批部門，審批意見在行政部門間共享，最終達到聯(lián)合驗收的目的，全流程成果信息共享服務(wù)模式如圖4所示。實現(xiàn)成果共享的關(guān)鍵是要測繪成果建立統(tǒng)一的標準，即首先是要做到測繪部門內(nèi)部數(shù)據(jù)管理標準化，成果數(shù)據(jù)和應(yīng)用服務(wù)數(shù)據(jù)標準的建立直接影響數(shù)據(jù)的二次加工，即數(shù)據(jù)的抽取和轉(zhuǎn)換。其次是采用ETL技術(shù)整合重建專題數(shù)據(jù)倉庫，匯聚業(yè)務(wù)全過程服務(wù)信息流，采用聯(lián)機分析處理技術(shù)(OLAP)，自定義數(shù)據(jù)分析模型將測繪成果數(shù)據(jù)進行多方位展現(xiàn)分發(fā)報送。ETL即數(shù)據(jù)抽取、轉(zhuǎn)換、清洗、裝載的過程，是構(gòu)建數(shù)據(jù)倉庫的重要環(huán)節(jié)[6]。OLAP(聯(lián)機分析處理)是聯(lián)機查詢和分析某個具體主題的數(shù)據(jù)，從多維度、不同綜合層次上直觀地將數(shù)據(jù)狀態(tài)展示給使用者[7]。最后政府部門之間以及和測繪部門之間需建立協(xié)同共享服務(wù)機制，采用VPN專線實時傳送成果信息以實現(xiàn)全流程信息共享。

圖4全流程成果信息共享服務(wù)模式

4 關(guān)鍵技術(shù)的研究與實現(xiàn)

4.1 測繪成果數(shù)據(jù)標準化

EPS地理信息工作站基礎(chǔ)平臺從測繪與地理信息角度構(gòu)建數(shù)據(jù)模型，綜合CAD技術(shù)與GIS技術(shù)，以數(shù)據(jù)庫為核心，圖形屬性融為一體，全面支持信息化生產(chǎn)[8]。采用EPS平臺開發(fā)服務(wù)于各行政審批部門的統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)生產(chǎn)系統(tǒng)，如規(guī)劃核實、規(guī)劃經(jīng)濟指標預(核)算、土地審批、規(guī)劃檢驗信息化生產(chǎn)系統(tǒng)，如圖5所示。各生產(chǎn)系統(tǒng)以項目作為管理單元，基于數(shù)據(jù)庫技術(shù)和數(shù)據(jù)標準模板控制技術(shù)，實現(xiàn)了建筑工程、市政工程、地下管線、道路橋梁等建設(shè)項目測繪業(yè)務(wù)的專題信息和服務(wù)管理信息的一體化、智能化生產(chǎn)服務(wù)。使用“模板”技術(shù)封裝了系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準，使用同一模板，保證不同作業(yè)者或不同生產(chǎn)過程(外業(yè)、內(nèi)業(yè)、建庫等)成果的標準統(tǒng)一，從而有效地保證生產(chǎn)質(zhì)量和效率，強制系統(tǒng)生產(chǎn)的數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一，為后續(xù)的數(shù)據(jù)重構(gòu)奠定良好的基礎(chǔ)。

圖5 基于EPS平臺開發(fā)的生產(chǎn)系統(tǒng)

4.2 基于BI技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)服務(wù)協(xié)同

測繪部門生產(chǎn)的測繪數(shù)據(jù)同時報送到相關(guān)行政審批部門，不同部門需要的數(shù)據(jù)內(nèi)容側(cè)重點不同，統(tǒng)計分析形式多樣。而建設(shè)項目工期長、測繪節(jié)點不連續(xù)，信息分散，需要通過ETL技術(shù)和OLAP技術(shù)建立空間數(shù)據(jù)倉庫以實現(xiàn)數(shù)據(jù)智能化的分發(fā)統(tǒng)計服務(wù)。首先需通過ETL技術(shù)將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、成果信息數(shù)據(jù)高效整合為專題數(shù)據(jù)倉庫，匯聚業(yè)務(wù)全過程服務(wù)信息流，再采用OLAP聯(lián)機分析處理技術(shù)，實現(xiàn)面向服務(wù)對象的時間、空間、類型多維度統(tǒng)計，本研究通過多層分類，分別從文件類型、數(shù)據(jù)包結(jié)構(gòu)、檢索條件、變化條件、來源接口預設(shè)條件，構(gòu)建冗余接口數(shù)據(jù)提取技術(shù)，通過自動整合提取數(shù)據(jù)，將某一類的測量相關(guān)管理數(shù)據(jù)、成果數(shù)據(jù)、過程數(shù)據(jù)進行整合入庫，構(gòu)建“規(guī)劃國土人防不動產(chǎn)測繪數(shù)據(jù)中心”，動態(tài)推送給政府管理部門，為行政審批決策提供數(shù)據(jù)支持。

5 結(jié) 論

信息化測繪的本質(zhì)是服務(wù)，通過信息化測繪的建設(shè)，傳統(tǒng)的城市工程測量工作在順應(yīng)測繪技術(shù)發(fā)展的潮流和方向的同時，也可通過信息化測繪的各種先進技術(shù)手段，整合、利用和挖掘各種測繪成果信息，為行政審批管理工作提供更加高效精準的服務(wù)[9]。本文主要是在國家開展工程建設(shè)項目審批制度改革前提下，結(jié)合珠海市的實際情況，就如何實現(xiàn)“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”進行初步研究，接下來也會重點學習試點城市的成功經(jīng)驗，對信息化測繪服務(wù)模式進行更深入的研究和改進。