地方政府制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型之現(xiàn)實(shí)考察

劉占奎

摘 要：自改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，然而與之相伴隨的卻是過于粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式導(dǎo)致的種種問題：收入分配的不合理、社會(huì)保障體系的不健全、生態(tài)環(huán)境的急劇惡化、森林的亂砍濫伐、資源的鋪張浪費(fèi)等。種種因素嚴(yán)重影響著未來歷史階段我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此積極轉(zhuǎn)變國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式非常重要且必要。地方政府在轉(zhuǎn)變?cè)谖覈?jīng)濟(jì)發(fā)展模式中起著至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：地方政府;制度創(chuàng)新;經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

積極轉(zhuǎn)變國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在現(xiàn)階段國內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略中是全局性、根本性的問題，其關(guān)系到社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的整體建設(shè)及我國未來的持續(xù)發(fā)展。在國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的歷史背景下，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面建成小康社會(huì)，地方政府改革和制度創(chuàng)新對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型具有重要作用。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的必要性

一般來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式由不可持續(xù)性向可持續(xù)性轉(zhuǎn)變。由于長期以來，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐漸形成了以粗放式發(fā)展為主要特征的格局，這種發(fā)展方式越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，因此實(shí)現(xiàn)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變尤其必要性。

（一）粗放式的固化及其形成

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在取得巨大成就的同時(shí)，也形成了粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。原來依靠高耗能、投入大、成本高、環(huán)境污染嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式越來越不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，亟待需要轉(zhuǎn)變。

1.粗放增長方式的形成原因

一方面，新中國成立的最初階段，中國面臨著一窮二白的境遇。我們要發(fā)展工業(yè)的資本嚴(yán)重不足、生產(chǎn)技術(shù)比較落后，而自然資源及勞動(dòng)力較為豐富。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略上仿照了蘇聯(lián)模式，政府部門沒有考慮到資源的有限性而力求經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，這樣粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就成為一種合乎歷史邏輯的必然選擇。

另一方面，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的顯著特征。政府通過不斷干預(yù)國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為是粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式形成的重要因素。由于政府完全控制資源的配置，扭曲資源價(jià)格導(dǎo)致資源日漸廉價(jià)，進(jìn)而使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)惡化明顯并且導(dǎo)致重工業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)畸形狀態(tài)。

2.粗放經(jīng)濟(jì)增長方式在改革開放后的固化

改革開放后，在激勵(lì)機(jī)制及微觀效率的提高方面的改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，然而力求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的觀念仍未改變，仍然把GDP的快速、高速增長作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。而且要素價(jià)格及資源價(jià)格較為扭曲的宏觀政策仍存在，市場(chǎng)沒有在資源的配置中發(fā)揮強(qiáng)大的基礎(chǔ)性作用，部分資源的配置情況仍然由政府的命令決定。在一段歷史時(shí)期內(nèi)，中央政府將財(cái)權(quán)下放到地方政府后，地方政府也有了更強(qiáng)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，得到的自主決策權(quán)也逐漸增多，很多地方政府便將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為最重要的任務(wù)。但隨著改革的深入，我國粗放式的發(fā)展未得到徹底轉(zhuǎn)變，且漸漸固化。隨著經(jīng)濟(jì)的增長與資源環(huán)境壓力的增大，粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端突顯。

（二）粗放增長方式帶來的問題

1.資源的嚴(yán)重浪費(fèi)帶來資源緊張與生態(tài)環(huán)境逐年惡化

我國粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式造成了資源的過度開采、不合理利用及嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致國內(nèi)資源更加緊張。這種嚴(yán)重的資源浪費(fèi)產(chǎn)生的結(jié)果必然是資源緊張，這都是由于我們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中利用率低下浪費(fèi)導(dǎo)致的結(jié)果。再加上高能源消耗、高用水消耗、嚴(yán)重的污染以及占據(jù)大量土地的重工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致了環(huán)境逐年惡化及不可再生資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。隨著國內(nèi)工業(yè)化進(jìn)程的逐年推進(jìn)，環(huán)境的破壞也逐漸嚴(yán)重。

2.產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，服務(wù)業(yè)發(fā)展受抑制

前些年，國內(nèi)的投資增長率比國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率高得多，過熱的投資導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩。短時(shí)間內(nèi)我國用較為旺盛的產(chǎn)品出口需要對(duì)內(nèi)需進(jìn)行補(bǔ)充的確可以維持較快的經(jīng)濟(jì)增速，然而這樣的模式在未來階段日漸難以持續(xù)。產(chǎn)能過剩問題突出。而在就業(yè)方面，受傳統(tǒng)工業(yè)化有關(guān)政策及理論的影響，國內(nèi)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值始終較低，服務(wù)業(yè)所占比例不僅低于美國、英國等發(fā)達(dá)國家。服務(wù)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重滯后也造成了國內(nèi)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。

3.公共服務(wù)的職能被削弱

完善的公共服務(wù)既是現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志之一，也是政府的核心職能之一。由于粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響，受中央及地方權(quán)責(zé)劃分的影響權(quán)力大量向下移動(dòng)，而地方的政府機(jī)構(gòu)也將事權(quán)層層下移，導(dǎo)致了這樣的矛盾出現(xiàn)：隨著政府層級(jí)數(shù)量的增加及事權(quán)的增加，支出相應(yīng)增大，這導(dǎo)致了基層財(cái)政部門面臨著更大的壓力，公共事業(yè)出現(xiàn)下滑狀況。

二、地方政府通過制度創(chuàng)新的方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

通過以地方政府為主體的不斷創(chuàng)新，形成更為完善的體制和機(jī)制，包括有效的政策體系，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的重要行動(dòng)方向。

（一）地方政府創(chuàng)新制度的動(dòng)因和阻力分析

1.制度創(chuàng)新的動(dòng)因分析

首先，中央政府要求革新制度的壓力帶動(dòng)著地方政府針對(duì)本地的實(shí)際情況進(jìn)行制度的創(chuàng)新。其次，各個(gè)地區(qū)政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)的壓力，各地政府在產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)和政治市場(chǎng)等方面圍繞著人才、技術(shù)、資本產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)帶動(dòng)了制度的變革。再次，源于企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)新壓力也有效地推動(dòng)了制度的創(chuàng)新，人們對(duì)權(quán)力運(yùn)用的公開、公正與公平性有著更高的要求也促使地方政府逐步轉(zhuǎn)變職能。

2.制度創(chuàng)新的阻力分析

首先，制度的創(chuàng)新有著源于制度本身的安排。具體體現(xiàn)在如下方面：第一，地方政府機(jī)關(guān)的行政人員為了職位的升遷或經(jīng)濟(jì)利益的提升而阻礙制度創(chuàng)新;第二，部分地方政府沒有追求“實(shí)現(xiàn)最大化公共利益”而是追求“實(shí)現(xiàn)最大化個(gè)人利益”。最后，公有性的組織階層也有可能對(duì)制度的創(chuàng)新形成阻礙，部分公有企業(yè)的管理人員考慮自身利益不希望改革逐步推進(jìn)。

（二）地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的具體措施

1.中央需要改變發(fā)展理念及官員考核體系

要想推進(jìn)制度的創(chuàng)新，首先要積極改變“GDP至上”的發(fā)展理念及“以GDP增長為主”的從政人員考核體系。要將政府的服務(wù)職能給予高度重視，政府最重要的職能是服務(wù)于人民群眾而非經(jīng)濟(jì)建設(shè)。同時(shí)在考核官員時(shí)也不要單純看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長狀況，可以將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保情況、人民幸福狀況等納入政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)中。

2.非政府主體要逐步發(fā)展以推動(dòng)地方政府的創(chuàng)新

首先，要對(duì)企業(yè)進(jìn)行培育以使其成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，并讓政府和企業(yè)之間形成較好的互動(dòng)關(guān)系。其次，要使得公民的知情權(quán)得到保障，讓社會(huì)中人民群眾有較為完善的議政、參政渠道。再次，將非營利性組織與群體的作用充分發(fā)揮。

3.地方政府要在競(jìng)爭(zhēng)中積極革新制度

首先，政府機(jī)關(guān)要適時(shí)放松對(duì)地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況的干預(yù)，要逐步退出各類微觀經(jīng)營活動(dòng)。其次，對(duì)于制度的革新要積極進(jìn)行激勵(lì)，例如，某市對(duì)部分有遠(yuǎn)見、敢于提出新制度的地方基層官員進(jìn)行激勵(lì)，給予其更廣闊的發(fā)展平臺(tái)，這在很大程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐闹贫雀母?。再次，充分利用地方?yōu)勢(shì)開展試驗(yàn)試點(diǎn)活動(dòng)，開辟制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。

值得肯定的是，十八屆三中全會(huì)之后，改革開放的力度逐漸加大，制度的革新與完善對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的改變有著深遠(yuǎn)的意義，而要想完成制度的革新，地方政府部門采取相關(guān)措施非常重要且必要。從中央到地方積極改變將GDP增長視為主要發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展理念，積極創(chuàng)新相關(guān)政策制度，確保了社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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