西寧城市垃圾分類的破局及出路

劉紅梅

城市垃圾的分類問題一直是困擾西寧城市的一道難題。在西寧城市垃圾分類過程中，仍然出現(xiàn)垃圾隨便投放的現(xiàn)象，造成資源浪費的問題比較嚴重。“垃圾是放錯地方的資源”，進行垃圾分類，實現(xiàn)變廢為寶，是生態(tài)文明建設倡導綠色循環(huán)低碳生活方式的重要內(nèi)容。近日，習近平總書記對垃圾分類工作再次作出重要指示，“實行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)”。習近平強調(diào)，“這既是環(huán)境問題，也是重大民生問題，發(fā)展下去必然是重大政治問題?！背鞘欣诸惡唾Y源回收是國家的決策，具體執(zhí)行則是各個城市的職責。從提出城市垃圾分類及試點，西寧便實施城市垃圾分類及試點，但迄今還沒有建立有效和可持續(xù)的管理模式。垃圾分類受限于高技術(shù)、資金和居民素質(zhì)，難點是管理體制和機制改革，還需要從細致和系統(tǒng)的政策等角度切入，破解城市垃圾分類的難題，探索出一條具有特色的城市垃圾治理模式。

一、城市垃圾分類過程中面臨的困境

（一）標準混亂。目前西寧城市垃圾分類標準比較混亂，有些垃圾沒有被準確歸類。近日，很多人的朋友圈都轉(zhuǎn)發(fā)了一張垃圾分類的圖片，在干垃圾、濕垃圾、有害垃圾和可回收物4個類別下面，分別列出了25-26種具體的垃圾物品。不少網(wǎng)友紛紛點贊、轉(zhuǎn)發(fā)、收藏甚至開始背了起來。但是，6月12日，上海市廢棄物管理處通過其主辦的微信公眾號，對朋友圈刷屏的垃圾分類圖片一一指出錯誤。現(xiàn)在，上海市廢棄物管理處辟謠四類垃圾分類就是萬事開頭難的體現(xiàn)。

（二）混裝混運。表現(xiàn)在：

1.分類運輸體系尚未建立。正確地分類垃圾后，后續(xù)的垃圾回收和運轉(zhuǎn)也十分重要?；厥罩螅笃谔幚憝h(huán)節(jié)沒有采取分類處理措施，導致前期工作大打折扣。調(diào)研中我們了解到：西寧城市的垃圾站轉(zhuǎn)運和處理居民垃圾時，會把居民正確分類的垃圾又不分類地統(tǒng)一混合到一起轉(zhuǎn)運和處理，這就會導致一種惡性循環(huán)。環(huán)衛(wèi)部門擔心居民分類垃圾不標準，所以改為統(tǒng)一處理。居民看到環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一處理他們分類的垃圾，又會產(chǎn)生自己的分類完全是多此一舉的想法，因此也就懶得仔細分類垃圾。如此，西寧垃圾的分類回收還是步履維艱，混裝混運打消了居民參與垃圾分類的積極性。

2.分類收集體系尚未建立，混收模式直接導致了低資源回收利用率，形成了資源回收企業(yè)“無米下鍋”的局面。垃圾治理服務屬于準公共品，本應將“有形的手”和“無形的手”結(jié)合起來。但長期以來，西寧垃圾處理依賴于政府兜底，過度使用垃圾填埋場和焚燒廠，不僅使政府面臨末端處理產(chǎn)能缺口的治理危機，還導致固廢處理行業(yè)市場空間有限，形成了垃圾沒出處、出處不賺錢的負反饋循環(huán)和固廢處理企業(yè)“無米下炊”、末端處理壓力大的“雙輸”困境。混收模式下，填埋場成為兜底角色，政府在前端分類和后端填埋上均面臨較大壓力。

3.政府長期以來倚重以綠色賬戶為核心的激勵制度，約束制度缺位，強制性措施缺乏監(jiān)管抓手，基層主體沒有執(zhí)法權(quán)，強制分類、行政處罰等約束措施難以落實到個人，無法對居民“搭便車”形成約束。而且只分類投放、卻混收混運，沒有建立完善的垃圾治理生態(tài)，無法激發(fā)居民垃圾分類的積極性，形成政府“熱”推動、居民“冷”參與的矛盾局面。此外，全流程設施體系缺位，垃圾分類回收處理會增加各個方面的成本，包括居民的分類處理、企業(yè)的運輸和處理成本。西寧76%的居民由于垃圾設施不合理而較少參與垃圾分類，是當前西寧垃圾治理困境的直接原因。

（三）技術(shù)落后制約了垃圾分類。填埋廠、焚燒廠沒有實施排污許可證管理，難以形成有力刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物的，但治理廢物也是排放污染物的，不能因為處理廢物而不受排污許可證的管理，因為治理廢物是有合同的，也是付費的。填埋廠和焚燒廠都是重大污染源，是污染控制的重點對象。雖然西寧大多采用填埋，但填埋廠產(chǎn)生滲濾液，需要處理和達標排放，也需要治理廢氣，包括氣味、溫室氣體等；滲濾液滲漏風險也需要管控，一直需要管理到封廠20—30年以后。焚燒廠排放廢氣包括常規(guī)空氣污染物和危險空氣污染物，是最重要的空氣污染源，除常規(guī)空氣污染物排放達標外，危險空氣污染物的健康風險需要控制在百萬分之一的水平；焚燒廠也有滲濾液需要處理和達標排放；焚燒廠的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態(tài)環(huán)境部門加快焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。

（四）缺乏政策支持。目前，國內(nèi)垃圾分類法律法規(guī)政策不完備。雖然國家頒布了多部涉及垃圾管理的法律法規(guī)，但大部分偏重于垃圾清掃、收集、運輸、處置等內(nèi)容，缺乏垃圾分類回收等具體的責任和義務等明文規(guī)定，無法約束強制居民、企業(yè)和有關(guān)政府部門開展此項工作。同時，垃圾分類工作缺少末端環(huán)節(jié)的管理手段和方法，缺乏具體指導分類的標準。

可見，后續(xù)的垃圾回收和運轉(zhuǎn)需要標準化和科學處理，這是必須的。但是首先在公眾養(yǎng)成垃圾分類習慣上，無論如何艱難，垃圾分類都應當做下去，應當毫不猶豫地堅持下去。

二、城市垃圾分類的困境破局

居民垃圾分類投放僅僅是第一步。在西寧為嚴防“源頭分類、中端混運、后端混合”問題出現(xiàn)，推行垃圾分類，注重源頭分類的同時也要重視末端處理，將垃圾分類作為一個產(chǎn)業(yè)鏈來抓，投放、收集、運輸、處置等多個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。

（一）實行科學分類標準。提出科學的分類并進行傳播和指導極為重要，比較當前西寧垃圾分類政策中一些社會接受度不那么順暢的部分，我們可以發(fā)現(xiàn)，只有找到科學的垃圾分類標準與普通人日?；顒又g的平衡點，才可能促進自覺的參與。哪些是正確的分類，哪些是錯誤的分類需要家喻戶曉，否則，垃圾分類就會夭折于第一步。而且，也需把這樣的科學分類傳播到每個家庭的每位成員。這是一種新的生活課程，需要持續(xù)不斷地學習和養(yǎng)成習慣?？梢越梃b信息時代的智能化和簡便化，讓每個人的手機中都貯存一個科學的垃圾分類App，并按這個App分類垃圾。實際上，關(guān)于垃圾分類回收的“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類回收”App已經(jīng)在很多城市走進尋常百姓家，并在探索進行垃圾分類的“互聯(lián)網(wǎng)+資源垃圾”回收方式，實現(xiàn)“線上交易+線下物流”。但僅有這些也還不夠，因為這既涉及公民生活習慣的改變和養(yǎng)成，也關(guān)乎居民的生活成本和空間。如果按過去的垃圾回收，居民的生活垃圾大致也就是廚余、衛(wèi)生間和客廳的垃圾。但是，現(xiàn)在分為4大類垃圾，也意味著居民家中至少應有4種垃圾桶或垃圾袋，既占用空間，也讓人感到麻煩，因此一些人未必會進行垃圾分類。對此，一種對策是，西寧如果能生產(chǎn)出更加智能的垃圾分類裝備，如4類垃圾袋并銷售，就有可能讓居民在家中實行4大類垃圾的分類處理，補齊分類設施不足短板。

（二）注重政府引導推動。垃圾分類是一個系統(tǒng)的民生工程，涉及政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等多方主體，包括投放、收集、運輸、處理等多個環(huán)節(jié)，需要協(xié)力推進。在缺乏外部制約的條件下，垃圾不分類容易成為一種毫無成本的行為，個體可以享受垃圾不分類帶來的全部收益。完全市場條件下的垃圾分類行為難以形成，因而需要借助政府對垃圾分類行為的引導，形成核心動力。政府通過立法、行政處罰、監(jiān)督、強制收費等措施，構(gòu)建社會秩序、形成規(guī)范。發(fā)揮政府推動作用，有效配置社會資源，政府要為垃圾的投放、回收，配設大量的基礎設施，以保障垃圾分類的施行。政府推動要緊緊抓住利益驅(qū)動這個關(guān)鍵機制結(jié)合自下而上的參與，最終實現(xiàn)垃圾分類從行政驅(qū)動到利益驅(qū)動，再到文化驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建多主體共治機制。探索引導社會自治，明確西寧市街道辦事處、社區(qū)居委會、物業(yè)等各方在垃圾分類中的責權(quán)利，框定街道辦事處、社區(qū)居委會、物業(yè)職責安排和基于成果的考核獎勵機制制度，建立管理人與執(zhí)法部門的聯(lián)動機制，做到權(quán)責統(tǒng)一；明確對相關(guān)責任人混裝、混運、混處的處罰標準和執(zhí)法主體，保障垃圾管理的執(zhí)法剛性。同時，加強監(jiān)督考核，亦可通過第三方單獨收運可回收物及有害垃圾等措施，加強對既有分類小區(qū)的長效管理，重點加強對混收混運的監(jiān)督管理。還可打造利益相關(guān)者生態(tài)圈，充分發(fā)揮家庭主婦、退休人員等的余熱，利用熟人社交圈，多種渠道搭建社區(qū)利益分享機制，如就地利用濕垃圾作為社區(qū)綠植的肥料，建設小區(qū)內(nèi)部花園；集中出售可回收物，形成“分類基金”獎勵池，按每戶分類效果返還給居民等。

（四）市場運營多方參與。實行垃圾分類處理要調(diào)動市場和社會力量參與，垃圾分類處理機制要由最初自上而下的政府推動機制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲駡F體、企業(yè)等社會主體主動參與、協(xié)同治理的機制。要綜合運用各種政策進行引導，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用和市場主體的能動性。要構(gòu)建市場化的垃圾分類回收體系，組建和整合垃圾分類回收的產(chǎn)業(yè)鏈，即垃圾分類回收—清運—資源化。培育具有較強資金技術(shù)實力、產(chǎn)業(yè)帶動力和輻射力的資源化企業(yè)。企業(yè)應加大垃圾處理的技術(shù)研發(fā)力度，生產(chǎn)出更加智能的垃圾分類裝備。打造一體化、規(guī)?；捷^高的垃圾分類回收產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各主體之間要按市場化原則進行商業(yè)交易，政府要更多發(fā)揮引導作用。

（五）完善垃圾分類政策。要適時推進生活垃圾強制分類政策完善，垃圾分類政策也必然會有一個逐漸調(diào)整，實現(xiàn)“科學”與人的參與的平衡。從產(chǎn)業(yè)角度來看，垃圾分類需從政策導向型向內(nèi)生驅(qū)動型行業(yè)轉(zhuǎn)變。跟隨政府的政策自然是沒有問題的，但需考慮到垃圾分類行業(yè)的特殊性，在推行早期以有效性和操作性為主，為項目的穩(wěn)定、持續(xù)運營打下基礎，逐步加強垃圾分類工作的科學性及規(guī)范性，形成一套規(guī)范的工作方法，不但達成考核目標還可盡可能降低運營成本。

（作者單位：西寧市委黨校）