立法直擊行業(yè)痛點(diǎn)與要點(diǎn)

沈臻懿 楊琳彥

曾幾何時(shí)，“打官司就是打鑒定”，已然成為普通老百姓耳熟能詳?shù)目陬^禪。人們但凡在訴訟中遇到超出自身理解范疇，且難以回答的專門性問題時(shí)，基本上都會第一時(shí)間想到借助司法鑒定來“解惑”。在此背景下，司法鑒定意見往往很大程度上決定了一個(gè)訴訟案件的最終走向。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前司法實(shí)踐中有30%～40%的案件涉及科學(xué)技術(shù)與專門知識問題，需要司法鑒定活動的介入。司法鑒定作為公共法律服務(wù)的有機(jī)組成之一，亦是法治保障體系不可或缺的部分。

2005年全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）實(shí)施以來，結(jié)束了在法律層面無司法鑒定管理依據(jù)的窘境。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，要求健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制。不可否認(rèn)，《決定》等立法、規(guī)范性文件在推動我國司法鑒定行業(yè)較快、較好發(fā)展的同時(shí)，司法鑒定行業(yè)仍存在部分直接影響司法公正的迫切問題，亟待加強(qiáng)規(guī)范與管理。為此，《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）在前期廣泛調(diào)研、座談的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行立法進(jìn)行了細(xì)化，并“直擊”司法鑒定行業(yè)中的痛點(diǎn)與要害！

限定司法鑒定登記管理的范圍

相信很多人在看到“4+1”這一數(shù)字符號時(shí)，第一反應(yīng)肯定會覺得這是一道數(shù)學(xué)題。但對于司法鑒定業(yè)內(nèi)人士而言，“4+1”意味著國家實(shí)行登記管理的司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)的范圍，簡稱“四大類”司法鑒定。按照相關(guān)規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)作為司法鑒定的主管部門，其審核登記管理范圍為從事法醫(yī)類鑒定、物證類鑒定、聲像資料鑒定、環(huán)境損害司法鑒定，以及根據(jù)訴訟需要由國務(wù)院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)實(shí)行登記管理的鑒定事項(xiàng)。對沒有法律、法規(guī)依據(jù)的，一律不予準(zhǔn)入登記。

但在較長一段時(shí)間內(nèi)，不少地方的司法廳（局）大多將諸如會計(jì)審計(jì)、資產(chǎn)評估、產(chǎn)品質(zhì)量、工程造價(jià)等“四大類”鑒定事項(xiàng)以外的鑒定業(yè)務(wù)納入審核登記管理的范圍。這一做法不僅與法律規(guī)定和中央關(guān)于司法鑒定管理工作的決策部署存在距離，且在一定程度上造成了司法鑒定登記管理的亂象。為此，2018年12月，司法部辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格依法做好司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)登記工作的通知》專門強(qiáng)調(diào)，須堅(jiān)定不移推進(jìn)“四類外”鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)范整改工作。

針對實(shí)踐中存在的前述現(xiàn)實(shí)問題，《條例（草案）》予以了積極回應(yīng)：“本市對從事法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害以及由國務(wù)院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人實(shí)行登記管理?！薄稐l例（草案）》提出的分類監(jiān)管模式，契合了司法鑒定科學(xué)性與法律性有機(jī)統(tǒng)一的本質(zhì)特點(diǎn)?？紤]到法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害等鑒定之間的差異較大，需要結(jié)合不同類型和不同類別的司法鑒定人、司法鑒定機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，予以分類管理。

此前，上海曾對“四類外”鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核登記管理。隨著司法鑒定地方立法的不斷推進(jìn)，上海已對明確屬于從事“四類外”鑒定業(yè)務(wù)的鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)予以注銷登記。以上海法律服務(wù)信用信息平臺公布的行政許可信息為例，自2019年1月起，上海就有29家從事會計(jì)、評估等“四類外”業(yè)務(wù)的鑒定機(jī)構(gòu)注銷登記。

不過，訴訟活動中涉及的專門性問題鑒定，并不僅僅只涉及法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害，尚有大量的“四類外”鑒定?；阼b定質(zhì)量與公信力的考量，其他鑒定機(jī)構(gòu)、其他鑒定人同樣需要予以有效管理。為此，《條例（草案）》也加強(qiáng)了“四類外”鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人的監(jiān)管。明確相關(guān)行業(yè)主管部門對其他鑒定機(jī)構(gòu)、其他鑒定人依法進(jìn)行管理;鼓勵(lì)其他鑒定機(jī)構(gòu)、其他鑒定人通過公共法律服務(wù)平臺公告其主體信息、從事司法鑒定業(yè)務(wù)信息;其他行業(yè)主管部門以及市司法鑒定協(xié)會等行業(yè)協(xié)會可以通過公共法律服務(wù)平臺公告其他鑒定機(jī)構(gòu)、其他鑒定人的主體信息、從事司法鑒定業(yè)務(wù)信息。

破解準(zhǔn)入門檻過低的現(xiàn)實(shí)困境

2005年《決定》的頒行，使司法鑒定行業(yè)的發(fā)展邁入了春天。司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的數(shù)量增速明顯、增幅較大。但客觀而言，不同鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人之間的業(yè)務(wù)水平參差不齊。一方面，司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人的準(zhǔn)入門檻過低;另一方面，不恰當(dāng)?shù)睦鎸?dǎo)向成了某些司法鑒定機(jī)構(gòu)運(yùn)作的內(nèi)驅(qū)動力，進(jìn)而滋生出“劣幣驅(qū)逐良幣”之現(xiàn)象。

“具有下列條件之一的人員，可以申請登記從事司法鑒定業(yè)務(wù)：（一）具有與所申請從事的司法鑒定業(yè)務(wù)相關(guān)的高級專業(yè)技術(shù)職稱;（二）具有與所申請從事的司法鑒定業(yè)務(wù)相關(guān)的專業(yè)執(zhí)業(yè)資格或者高等院校相關(guān)專業(yè)本科以上學(xué)歷，從事相關(guān)工作五年以上;（三）具有與所申請從事的司法鑒定業(yè)務(wù)相關(guān)工作十年以上經(jīng)歷，具有較強(qiáng)的專業(yè)技能。”“每項(xiàng)司法鑒定業(yè)務(wù)有三名以上鑒定人?！鼻笆鲇嘘P(guān)司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件規(guī)定，在實(shí)踐中也因?yàn)樵O(shè)置門檻過低而引發(fā)爭議。

曾經(jīng)有人調(diào)侃道，“一張桌子、兩顆牙齒、三名人員”就可以搭建起一個(gè)司法鑒定機(jī)構(gòu)。雖然這一話語有所夸張，但只要有一間房間，不需要多少儀器設(shè)備，拉來三名退休人員，甚至平均年齡都在75歲以上，從事法醫(yī)臨床鑒定等單項(xiàng)鑒定業(yè)務(wù)，正是當(dāng)前某些小、微司法鑒定機(jī)構(gòu)的真實(shí)寫照。在這種司法鑒定業(yè)務(wù)低水平、重復(fù)建設(shè)的背景下，勢必難以打造高端司法鑒定品牌。試想一下，如此的鑒定機(jī)構(gòu)、如此的鑒定人所實(shí)施的司法鑒定活動并出具的司法鑒定意見書，其科學(xué)性、可靠性程度又能有幾成？

為此，《條例（草案）》提出，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展的要求，對司法鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理。同時(shí)，其細(xì)化了從事“四大類”鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定鑒定人、司法鑒定機(jī)構(gòu)的登記條件和登記程序。規(guī)定了市司法行政部門在登記審核環(huán)節(jié)，可以組織專家對申請人的儀器、設(shè)備、執(zhí)業(yè)場所和檢測實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行評審，可以對申請執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行執(zhí)業(yè)能力測試。

聚焦鑒定資質(zhì)控制的動態(tài)監(jiān)管

相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，我國對司法鑒定的管理，往往較為集中于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，但在司法鑒定退出機(jī)制方面則缺乏剛性要求。這在一定程度上使得司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人一旦跨過了準(zhǔn)入門檻，進(jìn)入司法鑒定領(lǐng)域，就幾乎處于“散養(yǎng)”狀態(tài)，缺乏對其資質(zhì)能力水平的持續(xù)動態(tài)監(jiān)管。為了避免“空殼鑒定機(jī)構(gòu)”“皮包公司鑒定機(jī)構(gòu)”“僵尸鑒定機(jī)構(gòu)”“僵尸鑒定人”等情形的滋生，司法鑒定資質(zhì)能力水平的動態(tài)監(jiān)管無疑是一劑“良方”。

聚焦司法鑒定的資質(zhì)控制，就需要強(qiáng)化司法鑒定事中事后監(jiān)管?！稐l例（草案）》在問題導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，提出多種手段的綜合運(yùn)用來切實(shí)提升監(jiān)管的實(shí)際效果。在具體條文的設(shè)計(jì)上，《條例（草案）》亦具有較強(qiáng)的前瞻性，充分利用當(dāng)前大數(shù)據(jù)、信息化的前沿技術(shù)，建立司法鑒定信息化管理平臺，對司法鑒定案件實(shí)行統(tǒng)一賦碼管理，實(shí)現(xiàn)司法鑒定案件實(shí)施程序、鑒定材料保管、檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)保存、鑒定意見書形成等全流程監(jiān)管。信用管理，稱得上是強(qiáng)化管理透明度的有效“利器”?！稐l例（草案）》不但規(guī)定了將司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人的基本信息、失信信息和其他信息納入本市信用信息服務(wù)平臺和法律服務(wù)行業(yè)信用信息平臺，也確立了司法鑒定行業(yè)的失信懲戒制度，若司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人具有被司法行政部門依法給予行政處罰的，或五年內(nèi)被司法行政部門給予誡勉談話、通報(bào)批評等三次以上處理等情形，將由市司法行政部門記入其失信信息。被撤銷登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人則將被依法列入嚴(yán)重失信主體名單，并向社會公布。對于被司法行政部門列入嚴(yán)重失信主體名單的個(gè)人、法人和其他組織，《條例（草案）》禁止其再次申請從事司法鑒定業(yè)務(wù)，這也意味著其此生將難以與司法鑒定“再續(xù)前緣”，進(jìn)而走上兩條永不相交的“平行線”！

如果說司法鑒定準(zhǔn)入機(jī)制是司法鑒定行業(yè)的入口的話，那么司法鑒定退出機(jī)制無疑就是司法鑒定行業(yè)的出口。司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人一旦不再符合申請條件或執(zhí)業(yè)條件的，或者依法申請終止的，就會涉及退出機(jī)制的問題。因此，《條例（草案）》對于司法鑒定退出機(jī)制亦予以了相應(yīng)細(xì)化，專門設(shè)置了“司法鑒定機(jī)構(gòu)的注銷”和“司法鑒定人的注銷”的條款，規(guī)定存在相應(yīng)情形時(shí)，應(yīng)依法辦理注銷登記手續(xù)。

發(fā)揮行業(yè)自律管理的專家優(yōu)勢

司法鑒定的實(shí)質(zhì)是一種法律規(guī)制下的科學(xué)實(shí)證活動，對其所進(jìn)行的管理可以說是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。單單依靠國家的行政管理，很難達(dá)到理想的效果。從“小政府、大社會”的角度來說，政府所履行的是“守夜人”的角色。其在司法鑒定管理中的體現(xiàn)即是履行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督、檢查等宏觀職能。但面對紛繁復(fù)雜的各類專門性問題和鑒定技術(shù)性問題，行政機(jī)關(guān)要想進(jìn)行全方位的直接管理，其難度可想而知。為了彌補(bǔ)這一不足情形，勢必需要將某些事項(xiàng)交由專業(yè)組織進(jìn)行管理。司法鑒定行業(yè)協(xié)會作為司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的自律性社團(tuán)組織，如參與司法鑒定的管理，則可以發(fā)揮其科學(xué)性強(qiáng)、專業(yè)水平高的特點(diǎn)，同時(shí)也能調(diào)動司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的主動性和積極性。

司法部《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》中，首次提出了司法鑒定管理實(shí)行行政管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理制度，司法鑒定行業(yè)協(xié)會依法進(jìn)行自律管理。全國各地相繼成立了司法鑒定行業(yè)協(xié)會，上海于2010年6月4日成立了上海市司法鑒定協(xié)會。

上海市司法鑒定協(xié)會自成立后，充分發(fā)揮了其作為司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人聯(lián)合會的專家優(yōu)勢，使司法鑒定管理更為順暢有序。但在行業(yè)協(xié)會成立以來，有關(guān)行業(yè)自律管理的立法僅見于《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》中的“兩結(jié)合”管理制度規(guī)定。這也使得行業(yè)協(xié)會的工作機(jī)制與管理職能在立法層面不甚清晰。

為此，《條例（草案）》重申了司法鑒定管理實(shí)行行政管理和行業(yè)自律管理相結(jié)合的制度。立法同時(shí)明確，上海市司法鑒定協(xié)會在市司法行政部門的指導(dǎo)下，依據(jù)章程開展活動，對會員進(jìn)行自律管理，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施行業(yè)處分，依法保護(hù)會員的合法權(quán)益。市司法鑒定協(xié)會依據(jù)章程，對會員加強(qiáng)職業(yè)道德、行為規(guī)范以及執(zhí)業(yè)技能等自律管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和行業(yè)處分，配合司法行政部門處理違法違規(guī)行為的投訴。此外，《條例（草案）》也鼓勵(lì)各類鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人加入市司法鑒定協(xié)會，更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律管理優(yōu)勢。