PPP項目政府隱性債務風險的審計路徑研究

◆徐慶陽 方 樺/南京審計大學

當前，管控地方政府隱性債務、防范化解隱性債務風險已經成為我國經濟工作中的重點任務，隨著PPP 項目應用推廣，PPP項目過熱投資、不規(guī)范投資等泛化異化問題日益突出，導致其與融資平臺債務、補充抵押貸款成為政府隱性債務的三大集散地，給政府預算管理與債務管理帶來挑戰(zhàn)。2018年，中央審計委員會成立，中國審計事業(yè)步入新時期，政府審計兼具獨立性、專業(yè)性與權威性，因而政府審計更加有能力且有義務落實中央審計委員會第一次會議中“加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度”的要求，以風險為抓手防控PPP 項目政府隱性債務風險，推動PPP 項目政府債務管控政策落地，促進實現(xiàn)PPP 模式回歸“實現(xiàn)公共產品提質增效”的本源。

一、PPP項目政府隱性債務風險ISM-ANP-Fuzzy集成評價

筆者梳理了2014年至2018年期間共計34 項中央層面與PPP項目、政府債務相關的政策依據(jù)，分析可得，違規(guī)型隱性債務是PPP 模式下政府隱性債務管控的重點與難點，基于PPP 項目的政策關聯(lián)性與隱性債務的財政根源性，本文以政策為參考，以違規(guī)型財政支出為研究核心，梳理PPP 項目中違規(guī)財政支出責任，作為PPP 項目政府隱性債務基本風險因子，并輔以德爾菲專家問卷調研法進一步篩選風險因子，構建了PPP 項目政府隱性債務風險體系（見表1）。

（一）ISM模型構建——確定風險因子間影響關系

解釋結構模型法（ISM）可利用有向圖與矩陣求出系統(tǒng)各要素間直接或間接的驅動及依賴關系，厘清系統(tǒng)層次與關系。通過向政府部門、咨詢機構、建設單位等PPP 領域資深專家發(fā)放問卷，用“1”表示風險因子間Di存在影響關系，“0”則反之，根據(jù)問卷結果構建鄰接矩陣A=(aij)13×13，并以此矩陣為基礎，通過Matlab軟件計算得出可達矩陣。

可達矩陣中Di可到達的要素構成可達集合R(Di)，而可到達Di的要素構成的集合為先行集合Q(Di)，當Di滿足條件R(Di)∩Q(Di)=R(Di)時，Di為系統(tǒng)第一級元素。除去第一級元素后，如此反復，可將系統(tǒng)內元素悉數(shù)歸級（見圖1）。

（二）ANP模型構建——確定風險因子權重

確定各風險因子間存在依存關系后，可選擇網絡層次分析法(ANP)確定因子間權重，其更適用于各因子相互依存的系統(tǒng)。根據(jù)ISM 模型中各因子影響關系，設計PPP 項目政府債務風險因子相對重要性問卷進行專家調研，對關聯(lián)風險因子間優(yōu)勢度進行兩兩對比，并按1～9 對重要性程度賦值，構造判斷矩陣，并要求矩陣通過一致性檢驗。將問卷結果整合輸入超級決策軟件Super Decision，得到極限超矩陣，即各風險因子權重=(0.0714 0.0014 0.0374 0.0779 0.0092 0.1370 0.3075 0.0007 0.2250 0.0123 0.0203 0.0238 0.0760)。

（三）Fuzzy綜合評價——確定風險因子綜合風險度

以ANP 模型得到的權重構建權重向量集G={G1，G2，…，G13}，邀請專家對風險因子進行風險等級評價，構造評價集V= {高風險，較高風險，中等風險，較低風險，低風險}={5，4，3，2，1}。整理問卷結果，根據(jù)權重向量集G 與風險評價等級模糊關系矩陣R計算評價矩陣Mi，再根據(jù)最大隸屬度原則確定各因子風險等級，同時計算模糊綜合評價結果S=VT·M，根據(jù)評價結果確定風險因子風險度排序，可得PPP項目政府隱性債務風險綜合評價結果（見表2）。

圖1 PPP項目政府隱性債務ISM模型圖

表2 PPP項目政府隱性債務風險綜合評價結果表

二、PPP項目政府隱性債務風險的審計監(jiān)督路徑構建

根據(jù)上述ISM-ANP-Fuzzy綜合評價結果，可提煉出三類關鍵風險因子：（1）核心風險因子：違規(guī)承諾、風險分擔合理性、回購安排與明股實債位列風險評價值前四，且風險等級均較高，在整體系統(tǒng)中處于核心地位，應適當關注。（2）驅動型風險因子：違規(guī)擔保風險與社會資本方主體風險為底層風險源，對其他風險因子具有較強驅動性，應采取措施避免風險傳導、從源頭管控其影響力。（3）依賴型風險因子：兩評合規(guī)性在ISM體系中為表層風險因子，對政府隱性債務風險具有直接作用，故需注意風險控制，以降低政府隱性債務風險。

開展PPP 項目政府隱性債務審計的目標在于防范化解PPP項目中隱性債務風險，故應以審計目標為核心，以三類關鍵風險因子為抓手，從審計時點、審計標準、審計重點與審計建議四個維度構建審計路徑（見圖2），從風險根源防控與化解PPP項目中隱性債務風險。

（一）審計時點——以風險為抓手，判斷關鍵介入時點

PPP 項目合作期限一般為20～30年，相比于傳統(tǒng)公共投資項目具有顯著長期性，難以對項目開展全過程跟蹤審計，因此需錨定項目中關鍵風險點，以風險為導向開展審計工作。PPP項目包含識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，結合上述ISM-ANP-Fuzzy 集成評價結果，可設定項目關鍵審計介入時點，從時間維度確立審計重點。

圖2 PPP項目政府隱性債務審計路徑

在識別階段，將物有所值評價和財政承受能力論證作為關鍵審計時點，重點關注是否按照規(guī)定對項目開展“兩評”、對數(shù)據(jù)計算合理性，以保障項目支出的可承受性。在余下四個階段中，可主要就以下三方面開展審計：第一，關注實施方案與合同文件，確定項目是否按規(guī)定制定項目風險分擔框架、風險分擔是否合理、是否違規(guī)承諾或違規(guī)擔保，防止財政支出責任擴大化；第二，關注資格預審與采購文件，確定社會資本參與方的合規(guī)性，防止未轉型融資平臺等企業(yè)參與，保證債務風險隔離；第三，通過分析采購文件、項目公司結構與融資管理，關注資產交割與績效評價，明晰項目交易結構與融資結構，防范借PPP形式變相舉債。

（二）審計依據(jù)——以政策為依據(jù)，界定違規(guī)關鍵所在

審計依據(jù)是審計人員得出審計結論、出具審計意見的關鍵所在，PPP 項目政府隱性債務的形成更多是源于PPP項目中違規(guī)財政支出責任，因此，要厘清項目中隱性債務，需將ISM-ANP-Fuzzy 風險因子體系與審計依據(jù)相對應，以政策為標準界定PPP項目中違規(guī)財政支出責任與政府隱性債務（見表3）。

（三）審計模式——以預算為核心，構建動態(tài)平衡機制

PPP項目政府隱性債務風險的核心在于財政支出責任與地方政府財力間的矛盾，部分PPP 項目財政支出責任未全口徑納入預算管理，導致地方政府財政承受能力論證失效，政府財力難以支撐項目支出責任，由此形成隱性債務。這與風險評價結果相對應，在PPP項目政府隱性債務風險層次結構中，驅動型風險因子是指“社會資本方主體”與“違規(guī)擔保”，即深層根本風險，需明晰債務主體、管控地方政府財政支出責任、防止融資平臺等轉移債務，減少或有債務，從根源遏制風險外部化，防止政府隱性債務形成；而依賴型風險因子是指“兩評合規(guī)性”，為表層直接風險，需通過財政承受能力論證實現(xiàn)全口徑預算管理，促進政府財力對PPP項目財政支出責任的全覆蓋，保障地方政府的履約能力與財力可持續(xù)。

因此，要全面管控地方政府隱性債務，還需從債務根源性與直接性風險著手，構建復合型審計模式，促進實現(xiàn)財政支出責任與地方政府財力動態(tài)平衡。具體而言，可將跟蹤審計模式與專項審計模式相結合：一方面，通過ISM-ANP-Fuzzy 綜合評價結果確定跟蹤審計關鍵審計時間點，實現(xiàn)政府隱性債務風險源頭監(jiān)控與動態(tài)審計；另一方面，整合政府隱性債務摸底審計、PPP項目預算執(zhí)行審計以及PPP項目績效審計三種專項審計模式，清查項目隱性債務，明確項目支出與績效掛鉤情況，防止項目發(fā)生預算外財政支出，從預算管理視角保障政府財力可持續(xù)。通過復合型審計模式，管控地方政府財政支出責任，保障政府支付能力，規(guī)范預算管理體系，數(shù)措并舉，以期實現(xiàn)債務風險動態(tài)平衡。

表3 PPP項目政府隱性債務審計依據(jù)政策一覽表

（四）審計重點——以合同為重點，穿透識別實質內容

分析風險評價結果，可以發(fā)現(xiàn)PPP項目政府隱性債務關鍵風險因子主要以合同為載體。以風險載體為根本，將PPP 項目中簽署的合同、協(xié)議以及政府出具的函等作為PPP 項目政府隱性債務審計的核心對象，將其內容的完善性、條款的合理性與履行的合規(guī)性作為審計重點。要判斷是否存在回購安排、違規(guī)承諾、違規(guī)擔保和風險分擔合理性等隱性債務風險，可執(zhí)行審閱合同文本、對合同內容及相關政策法規(guī)進行比較、對合同條款進行分析等審計步驟；同時還需查閱政府部門、地方黨委有關會議記錄、紀要及批復等文件材料，對PPP項目參與的各利益關聯(lián)方進行詢問，剖析是否存在“抽屜協(xié)議、隱性承諾”等現(xiàn)象。

此外，因“明股實債”主要通過多層嵌套、復雜交易等形式構成，相比之下更為復雜與隱蔽，難以僅通過對審閱合同、挖掘隱性協(xié)議等甄別風險，還需秉持“穿透原則”強化對資本金的審查監(jiān)管，破解表層的股權投資，探明內在債權實質。具體而言，主要可對三個方面進行關注：第一，是否承諾給予社會資本方定期固定收益，或其收益未與績效掛鉤；第二，政府方或其指定實施機構是否與社會資本方簽訂遠期回購股權協(xié)議；第三，社會資本方是否參與項目公司經營管理與分紅。如此，以合同為重點審計內容，以穿透審計實質股權結構輔之，可有效甄別PPP 項目中政府隱性債務及其風險。