審計機關信息公開實踐中爭議性問題

◆鄒 蔚/武漢市審計局

政府信息公開是保障公眾知情權、增加政府透明度的重要途徑，是使公共權力接受監(jiān)督的一種有效方式。國務院制定實施《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）以來，各級政府及部門都在積極推進政府信息公開工作，提高政府的治理能力，增強政府的公信力。審計機關作為各級政府的組成部門，也應遵循《條例》的相關要求，公開相應的政府信息。本文立足實踐，就處理政府信息公開實踐中遇到的問題進行總結(jié)分析，提出意見建議。

一、向?qū)徲嫏C關提出信息公開申請事項的特點

（一）獲取目的的間接性。信息公開申請中，申請人多是希望從審計機關獲取相關資料數(shù)據(jù)，作為證據(jù)材料向政府及有關部門爭取權益，其目的并不是直接在審計機關職權范圍內(nèi)維護其知情權等合法權益。

（二）多為救濟用盡后的申請。部分申請人因為某種訴求在行業(yè)主管部門得不到解決，轉(zhuǎn)而向?qū)徲嫏C關申請公開該行業(yè)主管部門某項職權行使情況的審計內(nèi)容，或者要求審計機關對該行業(yè)主管部門進行審計，以此達到督促行業(yè)主管部門為其解決訴求問題的目的。

（三）群體性、重復性明顯。審計機關選擇的項目任務大都是以民生領域和重點工程為主，審計的信息一般與普通公民沒有直接利益關系，但有些項目比如重點工程的拆遷工作，會牽扯到一大批人的利益，就可能會有群體性地來申請拆遷信息公開，且申請公開事項大多雷同。

二、在處理信息公開申請實踐中常遇到的爭議性問題

（一）審計機關審計過程中收集的資料是否屬于公開范圍。審計機關的工作特點決定了其在工作中收集制作了大量的資料，涉及各個審計項目和被審計單位，那么審計過程中制作保存的其他部門依職權形成的資料是否為審計機關的公開范圍？筆者認為審計機關制作、保存的信息是否屬于公開范圍，應該有一個合理的邊界。這個邊界應建立在與審計機關職權有密切關聯(lián)的基礎之上，比如房產(chǎn)信息，審計機關雖然在審計房產(chǎn)管理機關時能獲取，但房產(chǎn)信息與審計機關的職責聯(lián)系較弱，應該由房產(chǎn)管理機關來受理申請公開事宜，所以以申請公開信息聯(lián)系最強的職能部門作為該信息公開受理部門更能履行好政府信息公開的職責，也防止了信息公開申請漫天飛的亂象。

（二）信息公開中商業(yè)秘密和個人隱私的界定問題。在向?qū)徲嫏C關申請公開的信息里，有部分申請涉及國有企業(yè)、少量私營企業(yè)的資金信息甚至個人的部分信息，審計機關在相關審計項目中也確實制作或保存了上述信息?！稐l例》第二十三條規(guī)定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！辈糠謱徲嫏C關在征詢了第三方意見不同意后，以商業(yè)秘密或個人隱私為由拒絕公開申請的信息，此時一旦申請人不服提起行政復議或訴訟，審計機關就極可能因事實不清、證據(jù)不足，面臨被撤銷答復或被確認違法的風險。復議訴訟中爭議的焦點在商業(yè)秘密和個人隱私界定上。

對于個人隱私，筆者認為根據(jù)司法判例看，個人隱私信息是否能公開也需要審計機關進行判斷，不能一概而論。如最高人民法院在其公布的全國法院政府信息公開十大案例——楊政權訴山東省肥城市房產(chǎn)管理局一案中，申請人要求公開保障性住房人的個人信息，房產(chǎn)管理局以涉及個人隱私予以拒絕，法院認為當涉及公共利益的知情權和監(jiān)督權與保障性住房人個人隱私權相沖突時，基于保障性住房公共屬性的考量，獲得公共資源的公民需讓渡部分個人隱私信息，即公開保障性住房人的個人信息，有利于社會監(jiān)督和保障房制度的良性發(fā)展。

（三）“三無”條款的引用問題。實踐中，經(jīng)常見到部分審計機關依據(jù)《〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》第十四條“行政機關對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供”的規(guī)定，以與申請人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關為由拒絕公開，但是否與申請人的生產(chǎn)、生活、科研有關，這一聯(lián)系在事實上很難認定，不同地域的法院在司法實踐中對這一條款的理解適用也不一樣，引用該條款不予公開會造成一定的敗訴風險。

三、對策與建議

（一）收集保存資料要有所取舍。盡量收集保存有用的信息，對于制作審計報告、審計決定、審計移送書價值不大的資料信息盡量在審計后退還給原單位，盡量不留存第三方商業(yè)秘密及個人隱私信息，減少因留存無效信息資料導致的信息公開工作或復議訴訟風險。

（二）涉及商業(yè)秘密及個人隱私的信息要謹慎判別。對于商業(yè)秘密和個人隱私的信息，審計機關若有留存的，在征詢第三方意見的同時，應要求第三方提供證明該信息符合商業(yè)秘密法定條件的資料，最后還要對商業(yè)秘密、個人隱私保護與公共利益相權衡，作出是否公開的判斷。

（三）在不予公開的決定中盡量不引用“三無”條款?！芭c申請人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關”的判斷與舉證都非常困難，主觀性較強，容易造成理解上的歧義，成為復議、訴訟的焦點，所以如果信息公開的申請符合法定不予公開的條件，盡量引用確定性較高的條款作為法律法規(guī)依據(jù)。

（四）建議統(tǒng)一信息公開標準。對于審計過程中獲取、保存的信息能否申請公開，信息公開中的商業(yè)秘密如何界定，個人隱私何時可以公開等問題，需要進一步立法予以明確，確定公開范圍，為審計信息公開確立邊界，否則不同的審計機關理解不同，必然導致大家遇到類似問題無所適從，甚至做出前后矛盾的答復。

（五）進一步理順信息公開制度。建議發(fā)揮各級政府信息公開主管部門的職能，在公民申請信息公開的時候，對不同的信息公開申請歸口分類，避免多頭申請多頭公開。各級政府信息公開主管部門可以協(xié)調(diào)好本轄區(qū)的各行政機構，將信息申請予以分類，某一類信息只能向某一主管該事務的行政機關予以申請，防止惡意的信息公開多頭申請，浪費行政資源。