秀洲區(qū)全域土地綜合整治“三張圖”激活鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能

□ 嘉興市自然資源和規(guī)劃局秀洲分局 夏文才 張賽賽

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，對(duì)解決“三農(nóng)”問題，決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國具有重大戰(zhàn)略意義,而激活土地要素是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性支撐底盤。全域土地綜合整治致力于對(duì)“田水路林村”等進(jìn)行全要素整合和激活，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵引擎。中央、自然資源部和浙江省自然資源廳將加快推進(jìn)全域土地綜合整治視為破解發(fā)展用地難題、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。

2018年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、浙江省政府印發(fā)《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》，嘉興市出臺(tái)《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動(dòng)方案（2018—2022年）》。根據(jù)上級(jí)統(tǒng)一部署及文件精神要求，秀洲區(qū)圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展總目標(biāo)，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則，全面推進(jìn)全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用新格局。2019年，秀洲區(qū)上報(bào)浙江省政府計(jì)劃實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目8個(gè)，其中6個(gè)項(xiàng)目經(jīng)省政府批準(zhǔn)列入全省2019年試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)項(xiàng)目個(gè)數(shù)屬全省最多。

一、精心謀劃，制定一份“作戰(zhàn)圖”

（一）規(guī)劃引領(lǐng)強(qiáng)基礎(chǔ)

秀洲區(qū)出臺(tái)《秀洲區(qū)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，計(jì)劃用三年時(shí)間完成全域土地綜合整治15萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)10萬畝，使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)5000畝，新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)5000畝，新增永久基本農(nóng)田整備區(qū)10000畝。該區(qū)堅(jiān)持多規(guī)融合為引領(lǐng)、資源整合為導(dǎo)向、制度供給為支持，高起點(diǎn)全域規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)全域設(shè)計(jì)，高質(zhì)量全域?qū)嵤８鶕?jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，銜接城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，編制村級(jí)規(guī)劃作為全域土地綜合整治實(shí)施依據(jù)。同時(shí)，突出項(xiàng)目為王，因地制宜編制全域土地綜合整治實(shí)施方案，合理確定全域土地綜合整治的目標(biāo)、模式和工程。

（二）“整治+”強(qiáng)抓手

秀洲區(qū)通過全區(qū)摸排調(diào)研，全面掌握全域整治潛力，抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編機(jī)遇，將全域整治與鄉(xiāng)村振興、耕地“三位一體”保護(hù)、“低散亂”騰退、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、第三次土地調(diào)查以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，特別是與田園綜合體等省級(jí)農(nóng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)相結(jié)合，因地制宜逐步推進(jìn)鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃和全域土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)的規(guī)劃編制、實(shí)施，讓全域土地綜合整治達(dá)到全域性、全面性。該區(qū)各鎮(zhèn)以全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)潛力調(diào)查成果為依據(jù)，挖掘存量建設(shè)用地復(fù)墾、土地開發(fā)等潛力，最大程度做好拆后利用，符合條件的地塊列入農(nóng)村土地整治項(xiàng)目或墾造耕地項(xiàng)目，獲取建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。

（三）要素整合強(qiáng)保障

秀洲區(qū)委、區(qū)政府高度重視全域土地綜合整治工作。主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜推進(jìn)，并將其納入2018年、2019年度“雙百”行動(dòng)，作為全區(qū)八大重點(diǎn)工作之一；成立區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，全區(qū)上下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，部門協(xié)同配合，形成區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制；強(qiáng)化激勵(lì)和保障機(jī)制，不斷調(diào)優(yōu)農(nóng)村土地整治政策，持續(xù)加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和人員資金保障?！缎阒迏^(qū)開展全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施意見》明確加大區(qū)財(cái)政對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)力度，提高全域土地綜合整治項(xiàng)目農(nóng)房搬遷安置的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)政府及農(nóng)民積極性。該區(qū)通過培育和挖掘典型、每月通報(bào)工作推進(jìn)情況等舉措，推動(dòng)各主體形成“比學(xué)趕超”的工作勁頭，并大力宣傳全域土地綜合整治的重要意義和政策措施，提高社會(huì)認(rèn)知度和群眾參與度，營造全區(qū)上下的濃厚氛圍。

▲ 收藏村全域土地綜合整治項(xiàng)目在建安置房

二、掛圖作戰(zhàn)，落實(shí)一份“施工圖”

（一）創(chuàng)設(shè)優(yōu)質(zhì)平臺(tái)

2018年，秀洲區(qū)申報(bào)了2個(gè)省市全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)示范項(xiàng)目，即王江涇鎮(zhèn)收藏村項(xiàng)目和新塍鎮(zhèn)火炬村項(xiàng)目，均被列入嘉興市“十大樣板示范工程”，區(qū)域面積8130畝，示范引領(lǐng)作用凸顯。2019年，該區(qū)上報(bào)了8個(gè)省政府計(jì)劃實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，其中6個(gè)項(xiàng)目經(jīng)省政府批準(zhǔn)列入全省2019年試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)項(xiàng)目個(gè)數(shù)屬全省最多。今年5月，該區(qū)為搭建全域土地綜合整治項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施平臺(tái)，成立全域土地開發(fā)建設(shè)有限公司，為全區(qū)全域土地綜合整治工作提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障；同時(shí)，該區(qū)著重發(fā)揮新成立的全域土地開發(fā)建設(shè)公司融資主渠道作用，積極整合各類涉農(nóng)資金，拓展融資渠道，發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益。杭州銀行的首批專項(xiàng)用于全域土地綜合整治的9.5億元貸款資金已經(jīng)到位。

（二）優(yōu)化項(xiàng)目管理

秀洲區(qū)建立全域土地綜合整治項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目化、清單式、銷號(hào)制管理，落實(shí)工程招投標(biāo)制度和監(jiān)理制度，嚴(yán)格按照工程規(guī)劃設(shè)計(jì)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)施工，土地整治項(xiàng)目復(fù)墾新增耕地水田比例達(dá)到建新區(qū)占用水田比例以上，新增耕地質(zhì)量等級(jí)不低于建新區(qū)占用質(zhì)量等級(jí)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要參照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，做到工程質(zhì)量一步到位、驗(yàn)收一次通過，確保所有項(xiàng)目分批次全部完成并通過驗(yàn)收、入庫，做到“應(yīng)立項(xiàng)盡立項(xiàng)、應(yīng)驗(yàn)收盡驗(yàn)收”。此外，該區(qū)還加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，做到專人管理、專賬核算、專項(xiàng)驗(yàn)收；強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理，強(qiáng)化施工人員安全教育，規(guī)范操作程序，落實(shí)安全措施，防止安全事故發(fā)生；加強(qiáng) “清廉工程”建設(shè)，在資金使用、撥付、監(jiān)管等方面做到公開、公正、公示，項(xiàng)目完成后及時(shí)審計(jì)，防止瀆職、失職行為發(fā)生。

（三）形成推進(jìn)合力

秀洲區(qū)構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局，以區(qū)政府為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主體，自然資源管理部門負(fù)責(zé)提供政策平臺(tái)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其他相關(guān)部門共同參與，協(xié)作配合，形成推進(jìn)合力。該區(qū)整合部門、村鎮(zhèn)力量，突出村一級(jí)的主體作用，每個(gè)鎮(zhèn)設(shè)一名專職復(fù)墾辦主任，并落實(shí)一名副科級(jí)干部或經(jīng)驗(yàn)豐富的退居二線科級(jí)干部專職指導(dǎo)、監(jiān)督復(fù)墾辦工作；通過充分激發(fā)干部的工作積極性，引導(dǎo)群眾支持參與，形成全區(qū)“一盤棋”的工作態(tài)勢。自然資源管理部門與鎮(zhèn)（街道）銜接，深入挖掘資源潛力，特別是農(nóng)村存量建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極參與項(xiàng)目政策處理，發(fā)揮工作主導(dǎo)作用；村一級(jí)作為村民組織協(xié)調(diào)發(fā)動(dòng)群眾，積極推進(jìn)全域土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)。

三、壓茬耕耘，收獲一份“成果圖”

（一）改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境

秀洲區(qū)通過全域土地綜合整治平臺(tái)對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行全要素綜合整治和全域優(yōu)化布局，統(tǒng)一治理修復(fù)農(nóng)村人居環(huán)境，打造農(nóng)村良好生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境，推動(dòng)鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)村美麗的和諧統(tǒng)一。一方面，改善村民居住環(huán)境和村容村貌，通過編制實(shí)施村級(jí)土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，如新塍潘家浜等6村、王店建林等7村共拓展秀洲區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地空間5100余畝，空間布局優(yōu)化使得鄉(xiāng)村風(fēng)貌煥然一新。另一方面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增美。土地整治后“小田變大田”，田、水、路、渠綜合配套，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，項(xiàng)目安置區(qū)內(nèi)居住相對(duì)集中，交通便捷，基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)配套齊全，農(nóng)民家庭資產(chǎn)明顯升值。

（二）促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

秀洲區(qū)以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，以優(yōu)化農(nóng)村建房布點(diǎn)規(guī)劃為著力點(diǎn)，拓深延展跨域整合自然資源，把全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程轉(zhuǎn)化為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能，促進(jìn)鄉(xiāng)村空間、經(jīng)濟(jì)、人居、生態(tài)重塑，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。該區(qū)利用農(nóng)村土地整治增減掛鉤指標(biāo)來保障農(nóng)房搬遷安置用地，并且在建新區(qū)專門安排10%—20%指標(biāo)用于不符合復(fù)墾條件的無房戶、危房戶進(jìn)小區(qū)建房，破解農(nóng)民建房難題。自2009年實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目以來，秀洲區(qū)共實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目108個(gè)，搬遷安置農(nóng)戶9189戶，新增耕地面積11523畝，獲取建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)11398畝，實(shí)現(xiàn)戶均節(jié)地0.47畝，共有5397畝增減掛鉤指標(biāo)用于農(nóng)民建房安置，安置農(nóng)戶達(dá)到9200戶，啟動(dòng)90%的新農(nóng)村集聚點(diǎn)。

（三）保障發(fā)展用地需求

2017年以后浙江省政府改變計(jì)劃指標(biāo)分配方式，秀洲區(qū)實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃分配與農(nóng)村土地整治復(fù)墾、存量建設(shè)用地盤活相掛鉤制度。該區(qū)充分利用增減掛鉤機(jī)制，在滿足農(nóng)房搬遷安置用地的前提下，將節(jié)余指標(biāo)用在二、三產(chǎn)業(yè)用地上，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間。同時(shí)，該區(qū)充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，推動(dòng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展。目前，全區(qū)共節(jié)余6000余畝增減掛鉤指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中 2018年、2019年通過農(nóng)村土地復(fù)墾分別獲得省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃指標(biāo)472畝、451畝，有效緩解土地供需矛盾，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實(shí)惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效果。