組織覆蓋：新中國70年基層黨組織建設(shè)的實踐邏輯

徐明強(qiáng) 許漢澤

（1.清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，北京 海淀 100084；2.南京航空航天大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106）

一、問題的提出

“政黨—社會”關(guān)系一直是政黨政治研究的重要話題。迪韋爾熱根據(jù)政黨的產(chǎn)生條件、資源狀況將政黨劃分為議會中產(chǎn)生的內(nèi)生型政黨和議會外產(chǎn)生的外生型政黨。［1］63-71內(nèi)生型政黨是資源和權(quán)力的掌控者，對民眾的人力和財力支持依賴程度較小，這種政黨傾向于形成黨員人數(shù)少、組織松散的精英型政黨。外生型政黨大多面對強(qiáng)大的現(xiàn)存體制或外來侵略勢力，需要動員社會民眾獲取強(qiáng)大支持，一般傾向于形成黨員人數(shù)眾多、組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的群眾型政黨。在取得政權(quán)后，兩種不同類型的政黨與社會之間的關(guān)系也存在很大差異。精英型政黨的發(fā)生邏輯是“先有國家、后有政黨”。政黨的主要功能在于推出候選人、組織選舉，不會強(qiáng)力介入到社會當(dāng)中，因此與社會的關(guān)系整體上呈現(xiàn)出松散聯(lián)系的狀態(tài)。群眾型政黨的發(fā)生邏輯是“先有政黨、后有國家”。在奪取政權(quán)后，執(zhí)政黨在“黨治國家”的邏輯下，建立從中央到地方的組織網(wǎng)絡(luò)體系，全方位介入到社會當(dāng)中，與社會建立起緊密聯(lián)系。［2］186-187

在這兩種維度的綜合考量下，帕尼比昂科根據(jù)政黨的合法性來源（合法性內(nèi)在與合法性外來）和發(fā)展方式（制度化水平高的滲透與制度化水平低的擴(kuò)張）不同，將政黨劃分為四種類型。［3］70-72其中，共產(chǎn)主義政黨由于具有合法性外來、組織建設(shè)制度化水平高的特征，被劃分為第一種類型，工黨與宗教型政黨、英國保守黨、日本社會黨和德國基督教民主同盟在合法性來源和組織建設(shè)制度化水平上各有差異，因此被劃分為其他不同的類型（參考圖1）。

圖1. 不同政黨類型劃分圖示

這種類型劃分比較符合歷史發(fā)展邏輯，也具有一定的啟發(fā)性。共產(chǎn)主義政黨歷來重視組織建設(shè)，“組織問題”一直是共產(chǎn)主義政黨的核心問題。1847年第一個共產(chǎn)主義政黨組織“共產(chǎn)主義者同盟”，在其《章程》第五條中就明確規(guī)定了黨的組織系統(tǒng)。［4］26，210因此，艾倫·韋爾認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)黨的基層組織建設(shè)，是馬克思主義群眾型政黨區(qū)別于其他資產(chǎn)階級精英型政黨的重要特征。［5］84中國共產(chǎn)黨也具有較為明顯的群眾型政黨特征，其合法性來源于近代以來領(lǐng)導(dǎo)人民開展革命、建設(shè)、改革活動所取得的偉大成果，“中國共產(chǎn)黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇”［6］。在組織問題上，中國共產(chǎn)黨在革命時期就將基層黨組織建設(shè)作為工作重點，取得政權(quán)后，中國共產(chǎn)黨也一直致力于通過制度化的方式擴(kuò)大黨組織覆蓋面，建立起緊密的政黨—社會關(guān)系。

對于新中國成立以來中國共產(chǎn)黨通過制度化方式建立政黨—社會關(guān)系，當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)有了較為豐富的研究成果。從研究對象上，這些研究成果大體可以分為兩類。一是分析改革開放前中國共產(chǎn)黨對基層社會的整合。例如，徐勇提出“政黨下鄉(xiāng)”的概念，在他看來，對中國鄉(xiāng)村治理而言，政黨整合發(fā)揮著政權(quán)整合所不能夠發(fā)揮的作用，黨組織成為鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體，它是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會精英治理體制的現(xiàn)代替代物。［7］吳素雄以銅山縣D村為例，從微觀角度分析了中國共產(chǎn)黨向鄉(xiāng)村社會滲透的基本軌跡，認(rèn)為中國共產(chǎn)黨的組織滲透既具有西方的共時特征，又具有傳統(tǒng)的歷時性質(zhì)。［8］在城市空間內(nèi)，鄭維偉分析了新中國初期，中國共產(chǎn)黨如何通過群眾組織（如共青團(tuán)、婦聯(lián)等），以政治動員的方式，逐步將具體制度嵌入社會、統(tǒng)合社會。［9］二是分析改革開放后中國共產(chǎn)黨對市場力量的統(tǒng)和。例如，迪克森提出在市場經(jīng)濟(jì)背景下，私營企業(yè)主之所以更多地關(guān)注地方事務(wù)和程序問題，而非抽象的公共、政治與社會權(quán)利，原因在于政黨國家采取了有效的吸納戰(zhàn)略使得私營企業(yè)家成為體制的伙伴。［10］弓聯(lián)兵具體分析了改革開放之后政黨對私營企業(yè)的政治吸納過程，認(rèn)為政黨只有回歸社會、轉(zhuǎn)化功能，才能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，建立與社會的密切聯(lián)系，獲得社會的有效支持。［11］景躍進(jìn)則從組織建設(shè)的維度，考察中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨所面臨的挑戰(zhàn)，并將新時期中國共產(chǎn)黨應(yīng)對多元社會的組織技術(shù)類型分為轉(zhuǎn)型、吸納和滲透等三種不同的方式。［12］

現(xiàn)有研究深化了中國共產(chǎn)黨制度化建設(shè)的認(rèn)識，但也存在兩個方面的問題，一是這些研究都傾向于將改革開放前和改革開放后黨組織的制度化建設(shè)看作兩個不同的歷史時期，割裂了改革開放前后的歷史。實際上，這些看似不同的狀態(tài)存在一以貫之的實踐邏輯，并不能簡單割裂開。二是現(xiàn)有研究對中國共產(chǎn)黨制度化建設(shè)的微觀機(jī)制分析并不清晰，無論是針對改革開放前的“政黨下鄉(xiāng)”，還是針對改革開放后的“政治吸納”，都是較為籠統(tǒng)的概念，對中國共產(chǎn)黨“如何下鄉(xiāng)”“如何吸納”，如何建構(gòu)起緊密的政黨—社會關(guān)系，其前提性條件何在，都存在很大的模糊之處。

總結(jié)新中國成立70年來的歷史經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，“組織建設(shè)”（特別是基層黨組織建設(shè)）一直是中國共產(chǎn)黨“五大建設(shè)”的重點內(nèi)容，［13］20-23強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)、“擴(kuò)大組織覆蓋”一直是中國共產(chǎn)黨的建設(shè)的主線。在政黨與社會關(guān)系上，通過組織覆蓋的方式將基層黨組織嵌入社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中，也是中國共產(chǎn)黨能夠整合社會的前提性條件。為此，本研究從歷史文獻(xiàn)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“組織覆蓋率”這個基本變量，描述新中國70年來中國共產(chǎn)黨在縱向和水平方向上開展基層黨組織建設(shè)的基本史實，總結(jié)基層黨組織建設(shè)的運行機(jī)制及實踐困境，為新時期進(jìn)一步強(qiáng)化黨的基層組織建設(shè)提供政策建議和完善路徑。

二、基層黨組織的縱向延伸

按照經(jīng)典的馬克思主義革命理論，工人階級是最具革命性的階級，共產(chǎn)主義政黨需要在工人聚集的地區(qū)建立黨的基層組織。1925年中共四大通過的《對于組織問題之決議案》明確指出：“我們黨的基本組織，應(yīng)是以產(chǎn)業(yè)和機(jī)關(guān)為單位的支部組織，至于在小手工業(yè)者和工商業(yè)的辦事人中，不能以機(jī)關(guān)為單位組織支部時，則可以地域為標(biāo)準(zhǔn)。”［14］380“按生產(chǎn)單位設(shè)立基層黨組織”就成為新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨基層組織建設(shè)的重要原則。這一原則有利于黨領(lǐng)導(dǎo)工人、店員、小手工業(yè)者、辦事員等無產(chǎn)階級群眾開展革命活動，但也使得革命時期黨的基層組織主要分布在企業(yè)、城市當(dāng)中，呈現(xiàn)出“點狀分布”的狀態(tài)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨，開始沿著國家行政層級在廣大農(nóng)村和城市地區(qū)建立基層黨組織，基層黨組織建設(shè)在總體上呈現(xiàn)出了“縱向延伸”的基本趨勢。

（一）基層黨組織在農(nóng)村地區(qū)的縱向延伸

由于缺少相應(yīng)的制度規(guī)范和組織資源，新中國成立之初，黨在農(nóng)村縣級以下地區(qū)的基層組織并不完善，黨組織覆蓋率也相對較低。1949年在全國42.98萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位中，只有14.40萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了黨委（占比33.51%）。社會主義三大改造完成后，1956年鄧小平在中共八大所做黨章修改報告中提出：“中國共產(chǎn)黨已成為執(zhí)政黨，已經(jīng)在全部國家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的組織分布到全國每一個城鎮(zhèn)和縣區(qū)，每一個重要的企業(yè)，并且分布到各個民族”［15］214。經(jīng)過一系列的制度建設(shè)和組織建設(shè)，到1950年代末，中國共產(chǎn)黨逐步實現(xiàn)了基層黨組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的全覆蓋（參考表1）。

表1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立黨的基層組織情況

村（生產(chǎn)大隊）的基層組織建設(shè)要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延后5到8年。新中國成立時，農(nóng)村地區(qū)的基層黨組織大部分集中在老解放區(qū)和半老解放區(qū)，［16］167到1956年底，農(nóng)村黨員發(fā)展到670萬人，與1953年相比增長了近100%，［17］絕大部分行政村（高級社）建立了黨支部。［18］1962年9月27日，中共八屆十中全會正式通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，對人民公社基層黨組織設(shè)置形式做了更為詳細(xì)的規(guī)定，提出：“人民公社根據(jù)規(guī)模大小和黨員多少，設(shè)立黨的委員會、總支部委員會或者支部委員會。生產(chǎn)大隊，根據(jù)規(guī)模大小和黨員多少，設(shè)立總支部委員會或者支部委員會。在人民公社內(nèi)的黨的委員會、總支部、支部，是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的基層組織，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心?！保?9］64520世紀(jì)80年代初，全國范圍內(nèi)逐漸建立起基層群眾自治組織，村民委員會成為基層群眾自治組織的基本形態(tài)。與村民委員會建設(shè)同步，農(nóng)村地區(qū)的基層黨組織建設(shè)也在逐步調(diào)整，基層黨組織基本上嵌入到了行政村之中。之后，全國范圍內(nèi)黨在行政村層面組織覆蓋率越來越高，從1984年的65.85%提高到1988年的98.59%，幾乎實現(xiàn)了基層黨組織在行政村的全覆蓋。到目前為止，全國范圍內(nèi)的行政村基本上都建立了黨的基層組織，未實現(xiàn)基層黨組織覆蓋的行政村不足200個（比例不足0.02%）（具體參考表2）。1999年2月13日，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，正式規(guī)定了黨的基層組織在農(nóng)村地區(qū)的基本制度。

表2. 行政村建立黨的基層組織情況

（二）基層黨組織在城市地區(qū)的縱向延伸

革命時期，中國共產(chǎn)黨的活動范圍集中在農(nóng)村。新中國成立后，基層黨組織在城市地區(qū)實現(xiàn)全覆蓋的時間要比農(nóng)村地區(qū)晚10年左右。新中國成立之初，城市地區(qū)基層黨組織主要分布在政府機(jī)關(guān)和部隊中，在街道、企業(yè)的覆蓋率很低。以上海為例，根據(jù)上海市委組織部1950年初的統(tǒng)計，在全市1018個支部中，分布于工廠、企業(yè)、學(xué)校、農(nóng)村及街道的黨組織567個，其余均屬于機(jī)關(guān)及部隊；在約6500家公私工廠中，有黨組織的僅237家，基層黨組織建設(shè)空白區(qū)域和空白單位的比例很高。［20］作為當(dāng)時全國最大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最好的工商業(yè)城市，上海地區(qū)的基層黨組織覆蓋情況尚且如此，其他城市的覆蓋率應(yīng)該更低。

1949年3月，北京市在基層政權(quán)建設(shè)中嘗試以街道工作組為班底，吸收群眾中的積極分子，建立街政府。［21］1949年10月，杭州上城區(qū)最早開始嘗試建立居民委員會。［22］1954年12月，全國人大常委會在總結(jié)全國各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，城市地區(qū)正式形成了以“街道—居委會”為框架的基層治理結(jié)構(gòu)（簡稱“街居制”）。與街居制并行，黨的基層組織也大多設(shè)在街道和居委會。到1980年代末，城市街道已經(jīng)基本建立起黨的基層組織。統(tǒng)計資料顯示，1989年城市街道建立黨委的有3273個，建立總支部的有394個，建立支部的有1084個，建立黨的基層組織的街道占總數(shù)的95.23%，基本實現(xiàn)了街道一級黨組織的覆蓋。但由于黨員數(shù)量、組織資源不足，這一時期黨在居委會的組織覆蓋率尚存在欠缺。1989年12月到1996年，黨的基層組織在城市社區(qū)（居委會）的覆蓋率只有66.45%，之后伴隨著城市社區(qū)制度的完善，覆蓋率才逐漸提高，到2004年前后基本實現(xiàn)全覆蓋（參考表3）。

表3. 城市社區(qū)（居委會）建立黨的基層組織情況

（三）新時期基層黨組織的縱向再延伸

以上數(shù)據(jù)可見，經(jīng)過幾十年發(fā)展，基層黨組織建設(shè)沿著行政層級不斷向下延伸，從新中國成立之初的“點狀分布”狀態(tài)逐漸發(fā)展為在農(nóng)村和城市地區(qū)垂直方向上的“線狀延伸”，在農(nóng)村地區(qū)逐漸深入到行政村，在城市逐漸深入到社區(qū)（居委會）。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是黨的十八大以后，基層黨組織在垂直方向上的滲透范圍再次延伸，在農(nóng)村逐步從行政村深入到自然村，在城市逐步從居委會深入到弄堂、鄰里。

在農(nóng)村地區(qū)，由于在行政村建立黨支部越來越難以適應(yīng)農(nóng)村形勢的發(fā)展。2005年中共十六屆五中全會對社會主義新農(nóng)村建設(shè)作出重大戰(zhàn)略部署，次年12月14日中組部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮組織部門在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中作用的意見》，提出“積極探索按照自然村、村民小組設(shè)立黨組織”［23］642。十八大以后，這種黨組織設(shè)置模式逐漸進(jìn)入實踐階段，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了黨建單元向自然村或村民小組延伸的案例。其中比較典型的是江西省“分宜模式”和廣西“宜州模式”［24］。分宜縣將行政村的黨組織升格為“黨總支”，在自然村、村民小組單獨或聯(lián)合成立黨支部（分宜模式）。宜州市則在自然村、村民小組層面建立黨員和群眾相互結(jié)合的黨群理事會（宜州模式），協(xié)商處理自然村、村民小組層面的公共事務(wù)。相較于“行政村建黨支部”的模式，分宜以在村民小組或自然村層面設(shè)置黨支部的方式將黨支部數(shù)量擴(kuò)大了3倍，宜州也大規(guī)模擴(kuò)大了自然村層面的黨組織覆蓋。隨后，全國范圍內(nèi)“黨建單元”下沉成為新的發(fā)展趨勢。

在城市地區(qū)，突破以往街居制的層級結(jié)構(gòu)，繼續(xù)將黨的基層組織（包括正式的黨支部和非正式的黨小組）下延成為十八大后的重要舉措，全國范圍內(nèi)也出現(xiàn)了很多創(chuàng)新性案例。在弄堂、鄰里、樓幢、院落建立黨支部或黨小組，基層黨組織再次沿著垂直方向繼續(xù)下延，成為新時期城市地區(qū)基層黨組織建設(shè)的新趨勢。例如2013年下半年，江蘇省南通市崇川區(qū)嘗試推進(jìn)街區(qū)黨建管理體制改革，以“地域相近、樓棟相連、資源相通”為原則，以打通聯(lián)系服務(wù)群眾的最后500米為目標(biāo)，建成882個“鄰里”單元，并創(chuàng)建了679個鄰里黨支部、1383個服務(wù)型樓幢黨小組和2448個黨員中心戶，形成“社區(qū)黨組織——鄰里黨支部——樓幢黨小組——黨員中心戶”的新型基層黨組織架構(gòu)，將黨組織的神經(jīng)末梢連接到千家萬戶。［25］四川省都江堰市以院落（小區(qū)）為單位，采取聯(lián)合組建或單獨組建方式，重新構(gòu)建院落（小區(qū)）黨組織，成功將過去撒在“點”上的黨員串起來。［26］山東省濱州市則更進(jìn)一步嘗試把黨支部建在小區(qū)（片區(qū)），把黨小組設(shè)在樓棟上，建立起了“城區(qū)黨委——社區(qū)黨總支——小區(qū)（片區(qū)）黨支部——樓棟黨小組”上下聯(lián)動和各負(fù)其責(zé)的組織格局。［27］上述這些做法，通過整合資源建立廣泛的社會參與機(jī)制，有利于實現(xiàn)基層黨組織在垂直方向上的進(jìn)一步延伸，建立起更加緊密的政黨—社會關(guān)系。

三、基層黨組織的橫向覆蓋

改革開放前的中國社會結(jié)構(gòu)帶有“總體性社會”的特征，黨和國家掌控絕大多數(shù)社會資源，并不存在多元社會組織。因此，基層黨組織建設(shè)的基本邏輯是縱向延伸。但隨著改革開放的不斷推進(jìn)，特別是市場經(jīng)濟(jì)、城市化的不斷發(fā)展，“總體性社會逐漸向分化性社會轉(zhuǎn)變”［28］，社會日益多元化。農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了新型經(jīng)營主體，城市地區(qū)出現(xiàn)了“兩新組織”，在農(nóng)村和城市之間則出現(xiàn)大量流動黨員。原有以垂直延伸為基本原則的基層黨組織建設(shè)方式難以應(yīng)對多元化的社會結(jié)構(gòu)。2004年中共十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，要求“根據(jù)基層黨組織建設(shè)面臨的新情況新問題，調(diào)整組織設(shè)置，改進(jìn)工作方式，創(chuàng)新活動內(nèi)容，擴(kuò)大覆蓋面，增強(qiáng)凝聚力，使基層黨組織緊密聯(lián)系群眾、充分發(fā)揮作用”［29］293。全國范圍內(nèi)的基層黨組織建設(shè)橫向覆蓋逐漸展開。

（一）農(nóng)村新型經(jīng)營主體的基層黨組織覆蓋

20世紀(jì)90年代后，全國的行政村都已基本建立了黨的基層組織，一些地區(qū)開始嘗試在自然村層面建立黨支部或黨小組。但垂直方向上的“線狀延伸”并不意味著基層黨組織實現(xiàn)了對農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營主體、生產(chǎn)組織日益多元化，出現(xiàn)了越來越多的原有黨組織無法覆蓋的新型經(jīng)營主體（如村辦企業(yè)、產(chǎn)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等），“一村（行政村）一支部”的形式無法適應(yīng)農(nóng)村基層治理的復(fù)雜局面。面對這種情形，調(diào)整農(nóng)村基層黨組織設(shè)置方式就成為加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建的有力措施。

早在1986年2月，中共中央組織部就印發(fā)《關(guān)于調(diào)整和改進(jìn)農(nóng)村中黨的基層組織設(shè)置的意見》，開始對“一村（行政村）一支部”的傳統(tǒng)模式進(jìn)行制度調(diào)整?！兑庖姟诽岢觯诓淮騺y以行政村為單位建立黨組織的建制方式的前提下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)、跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、村辦企業(yè)或行政村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體有黨員3人以上的可建立黨支部或黨小組，黨員人數(shù)不足3人以上的可建立聯(lián)合黨支部。［30］558-5592006年10月31日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，農(nóng)民專業(yè)合作社成為農(nóng)村地區(qū)最為重要的新型經(jīng)營主體。與此相同步，2008年中共十七屆三中全會通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，吸納了全國范圍內(nèi)的經(jīng)驗，要求“創(chuàng)新農(nóng)村黨的基層組織設(shè)置形式，推廣在農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會和產(chǎn)業(yè)鏈上建立黨組織的做法”［31］689。

隨后，全國范圍內(nèi)涌現(xiàn)出一些“黨支部+合作社”的典型案例。例如，山東省昌樂縣以村黨支部為核心，以農(nóng)民專業(yè)合作社為紐帶，實施“黨支部+合作社”發(fā)展模式，在合作社內(nèi)部建立黨支部，或者由村黨支部在合作社內(nèi)部建立黨支部／黨小組?！敖刂沟?012年昌樂縣全縣組建農(nóng)民專業(yè)合作社540家，其中有160個村推行‘黨支部+合作社’模式”［32］。農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策實施后，第一書記制度嵌入到“黨支部+合作社”模式中，進(jìn)一步激活了這種模式的功能。例如，廣西壯族自治區(qū)崇左市以“第一書記+農(nóng)民專業(yè)合作社+黨支部”開展精準(zhǔn)扶貧工作，既強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)合作社的組織力量，實現(xiàn)了貧困地區(qū)的脫貧致富，又強(qiáng)化了農(nóng)村基層黨組織的覆蓋率和凝聚力。［33］在這種趨勢下，農(nóng)村新型經(jīng)營主體中的基層黨組織建設(shè)，成為與行政村黨組織建設(shè)并重的基層黨組織建設(shè)形式，基層黨組織在水平層面實現(xiàn)了組織嵌入。

（二）城市“兩新組織”的基層黨組織覆蓋

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會多元化發(fā)展趨勢對城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的影響要比農(nóng)村地區(qū)更為明顯，廣大城市地區(qū)涌現(xiàn)出各類新型經(jīng)濟(jì)組織、新型社會組織。面對這種新的局面，黨中央開始調(diào)整城市地區(qū)基層黨組織設(shè)置方式，以鞏固黨在城市地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)。1994年9月，中共十四屆四中全會通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，《決定》明確提出：“各種新建立的經(jīng)濟(jì)組織和社會組織日益增多，需要從實際出發(fā)建立黨的組織，開展黨的活動?！保?4］9662001年7月1日，江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話，將“民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層”確定為“中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者”。在新的社會發(fā)展趨勢下，吸引這些人入黨，在這些新經(jīng)濟(jì)組織中建立黨的基層組織就成為擴(kuò)大黨執(zhí)政基礎(chǔ)的重要方式。

2004年6月29日，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中國共產(chǎn)黨中央組織部關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下發(fā)展黨員工作的意見》，提出“要把吸收個人獨資企業(yè)投資人、合伙企業(yè)合伙人、公司制企業(yè)個人控股股東和其他類型企業(yè)的主要個人出資人中的先進(jìn)分子入黨納入經(jīng)常性發(fā)展黨員工作”。2004年9月19日中共十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“加大在新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織中建立黨組織的工作力度，探索黨組織和黨員發(fā)揮作用的方法和途徑”。2004年10月，中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》，將中共十六屆四中全會的《決定》細(xì)化，要求“不斷加大在新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織中建立黨組織的工作力度，街道、社區(qū)黨組織要指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和支持駐區(qū)新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織建立黨組織”［23］480。在之后的基層實踐中，非公有制企業(yè)和社會組織中的黨員數(shù)量不斷增加，2003年只發(fā)展了226名私營企業(yè)主入黨，到2009年底，非公有制企業(yè)和社會組織中的黨員數(shù)量達(dá)到284.1萬名，占當(dāng)時全國黨員人數(shù)的4.9%。［35］同時，在兩新組織內(nèi)建立黨的基層組織成為一段時期內(nèi)的重點工作，基層黨組織在兩新組織中的覆蓋率也逐漸提高（具體參考表4、表5）。

表4. 新經(jīng)濟(jì)組織基層黨組織建設(shè)情況

表5. 新社會組織基層黨組織建設(shè)情況

（三）城鄉(xiāng)流動空間的基層黨組織覆蓋

除了在農(nóng)村、城市空間內(nèi)出現(xiàn)新的社會空間，城市化也帶來了人口流動，在城鄉(xiāng)流動空間內(nèi)產(chǎn)生了很多“流動黨員”，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及各種壁壘又給人口流動帶來了制度限制。對于這些“流動黨員”，流出地黨組織管不到、流入地黨組織又因為各種原因管不了、不愿管，因此形成了黨員管理工作中的“真空”地帶，流動黨員的組織關(guān)系混亂、黨組織活動難以開展。面對這種局面，建立城鄉(xiāng)流動空間內(nèi)的基層黨組織覆蓋，成為農(nóng)村基層黨建和城市基層黨建的重要補充，在城市化流動空間中的基層黨組織建設(shè)在逐漸得到完善。

1994年9月，黨的十四屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，提出“大批勞動力在產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移和地區(qū)間流動，需要采取有效措施管理好流動中的黨員”。1994年12月，中組部下發(fā)《關(guān)于試行〈流動黨員活動證〉制度的通知》，對《流動黨員活動證》的適用范圍、制發(fā)和使用做出了明確規(guī)定。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出“探索黨員教育管理工作的新機(jī)制，加強(qiáng)流動黨員管理，促進(jìn)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用”［29］293。之后，流動黨員管理及組織建設(shè)的頂層設(shè)計逐步開展。2006年6月，中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流動黨員管理工作的意見》，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)流動黨員管理工作的主要原則。2009年9月，黨的十七屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，要求“建立全國黨員信息庫，加強(qiáng)黨員動態(tài)管理，健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員管理服務(wù)工作制度”［36］28。

一些地方黨組織按照中央政策和結(jié)合地方實際，建立了新的黨組織覆蓋模式。例如杭州經(jīng)過一段時期的探索，在流動黨員管理中探索出了十種管理模式，“一是通過在街道和社區(qū)建立流動黨員管理服務(wù)中心站和服務(wù)室的方式來吸引流動黨員，此即站室管理法；二是為因大規(guī)模拆遷等原因?qū)е碌牧鲃狱h員及時建立黨組織，對在外過渡的流動黨員進(jìn)行跟蹤管理，此即跟蹤管理法；三是黨組織將具有3人以上且去往同一地的外出黨員集中起來建立黨支部，并委托流入地黨組織管理，此即委托管理法；四是由原籍地黨組織在預(yù)先掌握其流動黨員人數(shù)和流向的基礎(chǔ)上出面對其進(jìn)行組織設(shè)置，后委托給流入地黨組織代管，此即集中代管法；五是黨組織對暫時無法轉(zhuǎn)移黨組織關(guān)系的流動黨員辦理《流動黨員活動證》，此即持證管理法；六是黨組織把在樓宇內(nèi)辦公的小單位零散流動黨員統(tǒng)一組織起來，以樓宇為單位建立黨支部，此即樓宇組建法；七是在一些流動黨員比較多的出租車、保安、餐飲等行業(yè)組建流動黨員黨支部，此即行業(yè)組建法；八是以市場為單位組建黨組織，將市場經(jīng)營戶中的流動黨員納入其中，此即市場組建法；九是在建設(shè)規(guī)模大、工期長而流動黨員又多的重大工程項目中，建立臨時黨支部，此即工程項目組建法；十是在個體私營協(xié)會成立黨支部，此即個體私營協(xié)會組建法?！保?7］這些不同的管理模式對流動黨員管理發(fā)揮了積極作用。

四、基層黨組織建設(shè)的微觀機(jī)制與實踐邏輯

總結(jié)新中國70年來中國共產(chǎn)黨基層黨組織建設(shè)的歷程能夠發(fā)現(xiàn)，基層黨組織在全國范圍內(nèi)的組織覆蓋是逐步實現(xiàn)的。從建國前后的點狀分布到深入自然村、里弄層次，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基層黨組織在縱向上逐漸延伸。改革開放后，基層黨組織再次進(jìn)行橫向擴(kuò)展，覆蓋到了其他多元社會組織，形成了“橫向覆蓋到邊，縱向延伸到底”的基層黨組織建設(shè)格局。伴隨著“組織覆蓋”，基層黨組織的功能也在不斷拓展，逐漸嵌入到社會治理結(jié)構(gòu)中，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)功能。從具體機(jī)制上講，這一時期基層黨組織建設(shè)主要是通過網(wǎng)格覆蓋機(jī)制、機(jī)構(gòu)依附機(jī)制以及功能拓展機(jī)制實現(xiàn)的。

（一）網(wǎng)格覆蓋機(jī)制

如前所述，新中國成立之初，基層黨組織在全國范圍內(nèi)是“點狀分布”狀態(tài)，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之前，通過縱向的行政層級延伸，基層黨組織在農(nóng)村地區(qū)延伸到了行政村層面，達(dá)到了“一村一支部”的格局；在城市地區(qū)則延伸到了社區(qū)居委會層面，基本實現(xiàn)了“由點到線”的發(fā)展目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之后，黨中央積極應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)多元化趨勢，在農(nóng)村地區(qū)以“農(nóng)業(yè)合作社+黨支部”為基礎(chǔ)，在城市地區(qū)以“兩新組織”的黨組織建設(shè)為抓手，配合工地黨建、商圈黨建、樓宇黨建等新的黨建形式，將黨的基層組織延伸到各類社會組織、生產(chǎn)活動空間中?；蛘甙凑諈^(qū)域大黨建思路，把以往隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、比較松散的黨組織聯(lián)系起來，建立“空間與虛擬空間聯(lián)通、政治功能與社會功能聯(lián)體、政黨體系與黨外體系聯(lián)接、垂直領(lǐng)導(dǎo)與民主嵌入聯(lián)結(jié)、科層機(jī)制與社會機(jī)制聯(lián)動”的復(fù)合黨建共同體，［38］基本實現(xiàn)了“由線到面”的網(wǎng)格化目標(biāo)。

無論是在多元社會發(fā)展趨勢下擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)，還是在治理體系與治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)下實現(xiàn)黨組織嵌入，提高基層黨組織的覆蓋范圍都是前提性條件。只有提高基層黨組織覆蓋率，黨在群眾中的影響力才能有組織保障，黨領(lǐng)導(dǎo)群眾開展社會治理才有制度抓手，黨的各項政策才能在社會基層得到有效貫徹落實。因此，網(wǎng)格覆蓋構(gòu)成了擴(kuò)大中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的前提條件和重要機(jī)制，既是新中國70年城鄉(xiāng)基層黨組織建設(shè)的歷史經(jīng)驗，同時也將是今后提高基層黨組織建設(shè)的重要途徑。

2018年9月，中共中央審議通過的《黨支部工作條例》第四條規(guī)定：“黨支部設(shè)置一般以單位、區(qū)域為主，以單獨組建為主要方式。企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、社會組織、人民解放軍和武警部隊連（中）隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨支部。”同時《條例》第五條又明確要求：“結(jié)合實際創(chuàng)新黨支部設(shè)置形式，使黨的組織和黨的工作全覆蓋。規(guī)模較大、跨區(qū)域的農(nóng)民專業(yè)合作組織，專業(yè)市場、商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇等，符合條件的，應(yīng)當(dāng)成立黨支部。正式黨員不足3人的單位，應(yīng)當(dāng)按照地域相鄰、行業(yè)相近、規(guī)模適當(dāng)、便于管理的原則，成立聯(lián)合黨支部。聯(lián)合黨支部覆蓋單位一般不超過5個。為期6個月以上的工程、工作項目等，符合條件的，應(yīng)當(dāng)成立黨支部。流動黨員較多，工作地或者居住地相對固定集中，應(yīng)當(dāng)由流出地黨組織商流入地黨組織，依托園區(qū)、商會、行業(yè)協(xié)會、駐外地辦事機(jī)構(gòu)等成立流動黨員黨支部。”這兩種不同的基層黨組織建設(shè)路徑，既包含了傳統(tǒng)方式，強(qiáng)調(diào)沿著行政層級實現(xiàn)基層黨組織的縱向延伸，同時也包含了新形勢下基層黨組織建設(shè)的新路徑，強(qiáng)調(diào)在橫向維度上擴(kuò)大覆蓋面。

（二）機(jī)構(gòu)嵌入機(jī)制

從上面的歷史發(fā)展過程可以看出，黨組織在基層社會的網(wǎng)格覆蓋是通過機(jī)構(gòu)嵌入機(jī)制實現(xiàn)的。一方面是基層黨組織嵌入國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，這主要是市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型前的黨組織建設(shè)邏輯。在集體主義時期，伴隨著國家政權(quán)建設(shè)，基層黨組織的縱向延伸層次逐步深入，從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，逐步建立起了黨的基層組織。之后伴隨著村民委員會的建立，黨的基層組織從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道延伸到行政村、居委會，再到新時期延伸到自然村、城市里弄。盡管嵌入的機(jī)構(gòu)名稱不同，但在嵌入關(guān)系下，基層黨組織嵌入的主體大多是國家政權(quán)組織——縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道本身是一級國家政權(quán)組織，行政村、居委會本身也具備一定程度的政權(quán)性質(zhì)。嵌入關(guān)系具備明顯的合法性、有效性，并不存在制度壁壘，也很容易獲得被依附組織的認(rèn)可，因此在這些組織中建立黨的基層組織相對容易。在機(jī)構(gòu)嵌入后，基層黨組織發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，成為新時期基層治理的核心因素。在農(nóng)村地區(qū)帶領(lǐng)村民脫貧致富，在城市地區(qū)實現(xiàn)社區(qū)有效治理，黨建創(chuàng)新成為城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的重點內(nèi)容。

另一方面則是基層黨組織嵌入“非國家政權(quán)組織”，這是市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后基層黨組織覆蓋的橫向發(fā)展機(jī)制。包括農(nóng)村地區(qū)的“農(nóng)業(yè)合作社”以及城市地區(qū)的“兩新組織”、工程項目、商務(wù)樓宇、商務(wù)街區(qū)。在這些社會空間內(nèi)建立黨的基層組織，都是憑借已有的組織基礎(chǔ)，將基層黨組織嵌入其中發(fā)揮作用。盡管這種嵌入遭遇到一定困難，例如在發(fā)展邏輯上面臨經(jīng)濟(jì)行為與政治行為、黨組織活動與生產(chǎn)經(jīng)營活動之間的矛盾沖突，在政治意識形態(tài)上可能會遭遇臺資、外資企業(yè)的抵觸情緒等等。但機(jī)構(gòu)嵌入對提高基層黨組織覆蓋率意義重大，而且，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，黨組織嵌入還出現(xiàn)了虛擬平臺依附的趨勢。各地充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)（如微博、QQ群、微信群、微信公眾號、云黨建平臺APP等信息技術(shù)）將黨的方針政策滲透到社會生活當(dāng)中，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的“虛擬黨建”，以有效應(yīng)對新時代虛擬社會的變化趨勢。例如上海普陀區(qū)桃浦鎮(zhèn)李子園村新經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合黨支部，針對黨員分布分散、黨員之間聯(lián)系少、開展活動存在空間障礙的局面，用網(wǎng)絡(luò)平臺聯(lián)系黨員，保證每周五晚上過上組織生活。目前上海已經(jīng)有5600多家“兩新組織”的支部建立了支部網(wǎng)站，通過信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)深入到新興社會群體的日常生活當(dāng)中，使黨的活動走向常態(tài)化和規(guī)范化。［39］

（三）功能拓展機(jī)制

在網(wǎng)絡(luò)覆蓋、機(jī)構(gòu)嵌入之后，功能拓展構(gòu)成了基層黨組織建設(shè)的重要維度。以此強(qiáng)化黨組織在基層治理中的重要作用，體現(xiàn)組織覆蓋的意義，進(jìn)而為進(jìn)一步組織覆蓋提供再生產(chǎn)動力。改革開放后，特別是十八大以來，建設(shè)“服務(wù)型執(zhí)政黨”成為黨組織建設(shè)的目標(biāo)之一，各地為強(qiáng)化基層黨組織以及黨員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)過程中的作用，出現(xiàn)了很多拓展基層黨組織功能的案例。

在農(nóng)村地區(qū)，黨的基層組織在村莊公共事務(wù)管理中進(jìn)行了新一輪的職能拓展。2012年十八大報告提出“以黨的基層組織建設(shè)帶動其他各類基層組織建設(shè)”的要求。2015年6月，全國農(nóng)村基層黨建工作座談會提出，“農(nóng)村基層黨建要圍繞中心、服務(wù)大局，推動農(nóng)村基層黨組織切實擔(dān)起促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展和改善民生的責(zé)任”［40］。隨著精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入攻堅階段，一系列加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的新措施陸續(xù)出臺。通過“黨支部+合作社”、“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的形式，村黨組織直接介入經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動中，由黨組織連接農(nóng)民群體和市場經(jīng)營主體，提高村黨組織對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，精準(zhǔn)扶貧與基層黨建的“雙重推進(jìn)”，成為農(nóng)村基層黨組織功能拓展的重要方式。村黨組織不再是名義上的農(nóng)村基層治理核心，農(nóng)村基層黨建也不再是單純的“就黨建談黨建”，而是通過帶領(lǐng)村民脫貧致富這種更具實踐效果的形式，拓展了村黨組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的職能，使農(nóng)村基層黨組織成為鄉(xiāng)村社會真正意義上的領(lǐng)導(dǎo)者，戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮得越來越明顯。

在城市地區(qū)，黨的基層組織在注重進(jìn)行組織覆蓋的同時，樹立“服務(wù)就是領(lǐng)導(dǎo)”的意識，與社區(qū)公共服務(wù)有效融合，通過大量的社區(qū)服務(wù)工作，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨組織的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力。特別是黨的十八大以來，強(qiáng)化黨組織在基層治理中的功能、突出基層黨組織的服務(wù)能力，成為基層黨組織建設(shè)的重要方面。2016年2月，習(xí)近平總書記考察南昌市光明社區(qū)時指出：“社區(qū)工作很重要，一是要抓好黨的建設(shè)，使黨組織真正成為社區(qū)的領(lǐng)頭人，把各方面工作帶動起來。二是要抓好服務(wù)，人民群眾的事情就是我們的牽掛，要以問題為導(dǎo)向，力爭實現(xiàn)各種服務(wù)全覆蓋，不斷滿足百姓提出的新需求。”［41］城市基層黨組織覆蓋過程，正是按照這一原則展開的。例如，上海市J區(qū)N街道在開展“樓宇黨建”中，就非常注重在日常生活上、工作安排上、招商引資上，滿足白領(lǐng)、黨員和企業(yè)需求，以組織嵌入策略、服務(wù)供給策略、典型動員策略和共治引領(lǐng)策略為核心，提高非公企業(yè)的政治化程度，增強(qiáng)樓宇支部對黨員、白領(lǐng)、企業(yè)的“黏性”。［42］這種方式既有利于實現(xiàn)社區(qū)自身治理能力的提升，同時也有利于實現(xiàn)黨組織總攬全局、把關(guān)定向、協(xié)調(diào)各方、服務(wù)群眾、凝聚力量的作用，真正實現(xiàn)了“大黨建”格局。

小結(jié)與思考

新中國70年來的基層黨建發(fā)展帶有明顯的擴(kuò)大覆蓋面的實踐邏輯，基層黨組織在縱向上延伸到自然村、里弄等最基層單位，在橫向上擴(kuò)展到各類社會組織，形成了網(wǎng)格化基層黨組織建設(shè)局面。“擴(kuò)大組織覆蓋”是中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的重要實踐路徑，也是值得繼承的歷史經(jīng)驗。新中國70年來的基層黨組織建設(shè)歷程已經(jīng)證明，這種方式對提升基層黨組織建設(shè)水平、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。

現(xiàn)實經(jīng)驗同樣表明，組織覆蓋只是提高基層黨組織“組織力”的必要條件而非充分條件。當(dāng)前，部分基層黨組織活動面臨黨員不足、黨員老齡化嚴(yán)重，經(jīng)費和活動場地不足、黨建活動流于表面，政黨與社會的關(guān)系也出現(xiàn)脫嵌化、懸浮化等問題。這種情況既浪費了黨建資源、又沒有達(dá)到黨建工作的實際效果。為此，新時期基層黨組織建設(shè)需要在實現(xiàn)組織覆蓋的基礎(chǔ)上提高基層黨組織“組織力”，強(qiáng)調(diào)基層黨組織的“內(nèi)涵式發(fā)展”。對內(nèi)加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)，全面貫徹從嚴(yán)治黨，著力提高基層黨組織在管權(quán)、管事、管人方面的能力，提高思想建黨和制度治黨水平。對外需要拓展基層黨組織的社會治理功能和社會服務(wù)功能，在農(nóng)村地區(qū)，需要鞏固黨在廣大農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，切實發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。［43］在城市地區(qū)，需要強(qiáng)化社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織引領(lǐng)和機(jī)制創(chuàng)新，切實發(fā)揮其總攬全局、把關(guān)定向、協(xié)調(diào)各方、服務(wù)群眾、凝聚力量的作用，彰顯其在社區(qū)治理體制改革重構(gòu)中的統(tǒng)合和保障價值，最終構(gòu)建起新時代共建共治共享的新型社區(qū)治理體系。［44］