政府預(yù)算制度與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的互動(dòng)變革探討

周桂峰

【摘要】我國(guó)政府預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)是國(guó)家民主理財(cái)?shù)闹贫?，是政府履行服?wù)職能、有效進(jìn)行資金配置的重要保障;預(yù)算執(zhí)行審計(jì)則是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照本級(jí)人大批準(zhǔn)和審查的年度財(cái)政預(yù)算方案，對(duì)本級(jí)的財(cái)政和預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行審計(jì)督察，其審計(jì)內(nèi)容主要包括各單位部門在執(zhí)行預(yù)算過程中對(duì)財(cái)政資金的籌集、分配和使用情況以及相關(guān)部門預(yù)算收支任務(wù)的完成情況等，保證財(cái)政收支的準(zhǔn)確性、合法性和效益性。所以預(yù)算制度能健全以一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算體系框架，而預(yù)算執(zhí)行審計(jì)則是對(duì)預(yù)算等相關(guān)信息的真實(shí)性和可靠性進(jìn)行監(jiān)管、復(fù)核的必要工具和手段。本文從政府預(yù)算制度和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的有效互動(dòng)進(jìn)行分析，簡(jiǎn)要提出對(duì)未來二者發(fā)展方向的一些建議。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算制度 ?預(yù)算執(zhí)行審計(jì) ?互動(dòng)變革

政府預(yù)算制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要內(nèi)容，對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展有著重要的影響，同時(shí)，推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的有效實(shí)施，能完善政府預(yù)算制度，從而形成良好的互動(dòng)關(guān)系。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就是法律所賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能，是推動(dòng)政府預(yù)算制度的法治化，全面落實(shí)依法治國(guó)、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。近年來，我國(guó)政府預(yù)算制度隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展在不斷深入持續(xù)進(jìn)行改革，審計(jì)工作因此發(fā)揮著越來越重要的作用。促進(jìn)政府預(yù)算制度與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的互動(dòng)變革，需要從二者目前所存在的缺陷和問題入手，著重研究預(yù)算審計(jì)制度公開性、合規(guī)性、民主性和效益性的發(fā)展戰(zhàn)略要求。

一、政府預(yù)算制度與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的互動(dòng)關(guān)系

（一）政府預(yù)算制度影響預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)展

政府預(yù)算制度和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有著緊密聯(lián)系，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展方向必須同政府預(yù)算制度的改革相匹配，在政府預(yù)算制度的改革趨勢(shì)下，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的相關(guān)規(guī)范也在不斷變化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容發(fā)生了變化。因?yàn)轭A(yù)算管理方式的變化，政府預(yù)算資金的使用方法和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域也有著較大變動(dòng)，使得部門預(yù)算逐漸成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的核心內(nèi)容。隨著預(yù)算制度的變化，部門預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性、實(shí)用性以及在實(shí)施過程中的準(zhǔn)確性和有效性都會(huì)影響預(yù)算管理的成效。同時(shí)，因?yàn)榧胁少?gòu)方式的實(shí)施，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸增加，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重心不得不向?qū)ｉT的采購(gòu)機(jī)構(gòu)偏移;而國(guó)庫(kù)集中收付也導(dǎo)致集中支付管理控制領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)劇增，成為審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。因?yàn)榻陙?，政府?cái)政收支兩條線逐漸建立健全，有了較為明確的職責(zé)劃分，審計(jì)必須全面把控財(cái)政的收支情況，明確資金的收入來源、管理和使用過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的科學(xué)性和實(shí)效性。

其次，政府預(yù)算制度的變革，影響了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果報(bào)告，有兩點(diǎn)變化尤為突出：其一，因?yàn)轭A(yù)算改革目標(biāo)的落實(shí)，財(cái)政審計(jì)更重視政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量效果和財(cái)政支出比例;其二，公眾擁有對(duì)政府財(cái)政收支及具體事項(xiàng)的知情權(quán)和參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算的民主性和公開性，增強(qiáng)政府財(cái)政的透明度，因此需要審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布相關(guān)的審計(jì)結(jié)果，審計(jì)結(jié)果公告制度應(yīng)運(yùn)而生。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)推動(dòng)政府預(yù)算制度改革

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是政府預(yù)算制度改革執(zhí)行的有效推動(dòng)力，通過有效的監(jiān)督管理，能促進(jìn)改革措施的執(zhí)行并保障預(yù)算制度不斷完善健全。首先，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)能明確政府預(yù)算制度中存在的問題漏洞和預(yù)算管理制度在執(zhí)行過程中發(fā)生的問題，發(fā)現(xiàn)預(yù)算制度的不足和缺陷，并通過合理的處罰處理，幫助處理和糾正預(yù)算管理執(zhí)行中的違法行為。所以，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)能維護(hù)和完善預(yù)算制度的合法性、科學(xué)性和完善性。在此過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該就其中的問題和不足及時(shí)與被審計(jì)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，提出合理的改進(jìn)措施和建議，幫助相關(guān)部門和單位完善其預(yù)算管理制度，提高其管理水平。

其次，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該就審計(jì)結(jié)果向立法機(jī)關(guān)提出完善政府預(yù)算制度改革的意見和建議。審計(jì)機(jī)關(guān)在總結(jié)和分析每一年的審計(jì)結(jié)果后，應(yīng)該向立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)工作報(bào)告，明確審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的制度問題和缺陷，從宏觀發(fā)展的角度向立法機(jī)關(guān)提出制度改革的方向建議。隨著近些年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)越來越受到人大、政府、社會(huì)及人民群眾的多方關(guān)注，其預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的層次也越來越高，內(nèi)容也越來越廣泛，審計(jì)工作應(yīng)該重視預(yù)算編制的透明性和公平性，著眼于宏觀、入手于微觀，揭露預(yù)算編制和執(zhí)行中的普遍問題，為人大與政府的宏觀決策調(diào)控提供參考。

二、政府預(yù)算制度與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的問題缺陷

（一）政府預(yù)算制度中的弊端

周期不合理是目前政府預(yù)算制度中的核心問題，目前我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算編制依舊是傳統(tǒng)的“二上二下”，為了保證財(cái)政年度與稅收年度、會(huì)計(jì)年度和自然年度相一致，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制周期一般為12個(gè)月，由于各級(jí)政府召開人民代表大會(huì)的時(shí)間并不一致，其預(yù)算周期的起止時(shí)間也不統(tǒng)一。一般情況下，政府預(yù)算編制的周期大概在每年第四季度開始編制下一預(yù)算年度的政府預(yù)算，在每年3月召開的全國(guó)人大會(huì)議上審批上一預(yù)算年度的政府決算。所以從預(yù)算編制、審批完成到正式執(zhí)行，其中大概有1-3個(gè)月左右的時(shí)間處于無(wú)法可依執(zhí)行狀態(tài)。

（二）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的問題

“納稅人的錢要怎么用？”是一個(gè)國(guó)家走向法制和民主過程中的核心問題。隨著各地區(qū)的地標(biāo)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的完善，各種過程之中的形象工程問題層出不窮，政府預(yù)算制度缺乏科學(xué)管理、嚴(yán)格監(jiān)督的問題暴露無(wú)遺。一方面，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)范圍存在缺陷，也沒有對(duì)政府預(yù)算的管理、實(shí)施過程進(jìn)行合理的預(yù)算績(jī)效管理，作為擬定支出計(jì)劃，衡量計(jì)劃效果的量化指標(biāo)，預(yù)算績(jī)效管理直接影響到政府預(yù)算制度的有效性。但是目前我國(guó)依然沒有對(duì)國(guó)家審計(jì)在行使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的總體目標(biāo)及重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行合理的調(diào)整。另一方面，由于預(yù)算審計(jì)的職能發(fā)揮不到位，各級(jí)人大和相關(guān)部門沒有完全發(fā)揮自己預(yù)算監(jiān)督職能，財(cái)政部門的監(jiān)督模式不適合改革方向，監(jiān)督效果也不理想。在各種因素影響下，政府預(yù)算缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，沒有剛性的整改約束，導(dǎo)致改革的效果和進(jìn)度不理想。

三、政府預(yù)算制度與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的改革探索

（一）規(guī)范政府預(yù)算制度管理

按照目前政府預(yù)算制度的相關(guān)內(nèi)容和具體環(huán)節(jié)，依據(jù)依法治國(guó)的相關(guān)理念，應(yīng)該嚴(yán)格完善政府預(yù)算相關(guān)的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、非稅收入收繳、基本支出、項(xiàng)目支出、國(guó)有資產(chǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，保證政府所有的預(yù)算活動(dòng)都能符合法律規(guī)定。并且將所有的資金都納入預(yù)算管理?xiàng)l例，比如合理開設(shè)收支兩條線管理、依法進(jìn)行資產(chǎn)投資與清理等，深刻反映政府的受托責(zé)任。

（二）推動(dòng)預(yù)算透明性變革

政府和社會(huì)公眾之間存在一種委托代理管理模式，社會(huì)公眾提供財(cái)政資源，故而有社會(huì)公共資源管理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);同時(shí)政府作為受托責(zé)任人，是財(cái)政資源的直接使用者，應(yīng)該履行公眾所賦予的受托責(zé)任。為了保證政府部門的公信力和社會(huì)形象，保障政府財(cái)政部門的清廉，保障公共財(cái)產(chǎn)和公眾資源的有效利用，就必須要保證政府和社會(huì)公眾之間的信息對(duì)稱，促進(jìn)政府預(yù)算的公開化、透明化。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督職能

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是促進(jìn)政府預(yù)算制度改革的重要工具，面對(duì)目前存在的諸多問題和不足，應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督審計(jì)工作，對(duì)關(guān)系到人民切身利益的各種預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、全程跟進(jìn)，維護(hù)公眾的合法權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)該積極發(fā)展政府部門的內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的管控，完善政府治理，從而適應(yīng)國(guó)際預(yù)算制度的改革。

四、結(jié)論

綜上可知，政府預(yù)算制度的改革、實(shí)行與完善離不開預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督，只有促進(jìn)政府預(yù)算體制與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之間的良好互動(dòng)，才能規(guī)范我國(guó)的預(yù)算管理工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行審計(jì)和預(yù)算機(jī)制作業(yè)細(xì)、目標(biāo)準(zhǔn)、能力強(qiáng)、獎(jiǎng)罰嚴(yán)、內(nèi)容完整等要求，合理推進(jìn)預(yù)算改革，節(jié)約社會(huì)財(cái)政資源。

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