工傷保險制度的研究與思考

潘智慧

中圖分類號：F840.61 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2019）6-151-02

摘 要 工傷保險涉及廣大民生，然而我國出臺的工傷保險政策制度非常少，地方政府的配套措施也不多。工傷保險制度建設中存在一些困難和問題，如工傷保險政策有待進一步完善、供養(yǎng)親屬界定范圍覆蓋不全面、《工傷保險條例》法律地位偏低等問題有待研究。

關鍵詞 工傷保險 制度建設 對策措施

在工傷保險工作實踐中，我們發(fā)現(xiàn)工傷保險制度建設中還存在一些問題和困難，影響和制約了工傷保險制度的深入發(fā)展，筆者在這里主要分析研究我國工傷保險制度建設中面臨的問題和困難，以及解決上述問題的對策建議。

一、工傷保險制度建設中面臨的問題和困難

（一）《工傷保險條例》法律地位偏低，工傷保險訴訟敗訴率高

一是現(xiàn)行工傷保險政策與最高法司法解釋矛盾沖突。近幾年來，最高法對工傷保險行政訴訟案件的審理，不斷提出了對法院的獨立指導意見，2014年9月1日實施的《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》，突破《工傷保險條例》規(guī)定的工傷認定有關政策。如《工傷保險條例》明確規(guī)定從受傷之日算起1年內(nèi)申請工傷認定，逾期不予受理。但最高法司法解釋突破了此項界限，致使超期2年以上的案件仍然被法院判決受理。二是依法行政與法院判案原則的沖突。我們在判斷事故傷害是否屬于工傷認定范圍時，必須在《工傷保險條例》有關法條范圍內(nèi)進行，不能隨意外延。而法院在審理工傷保險案件時，是通過司法實踐和法官的站位角度，適用自由裁量權，獨立審判，導致對政策的理解和適用產(chǎn)生矛盾。三是工傷保險訴訟熱點難點問題工傷保險行政部門與人民法院意見不一致。比如：工傷保險行政部門解釋工傷人員退休不是支付一次性醫(yī)療補助金和傷殘就業(yè)補助金的依據(jù)，而法院判決此類案件時，確要求企業(yè)支付一次性傷殘補助金。

（二）供養(yǎng)親屬范圍界定不全面，部分供養(yǎng)親屬待遇得不到合理保障

《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》是2004年勞動和社會保障部出臺實施的，相對1953年制定的《勞動保險條例實施細則》有較大的進步，但兩者對供養(yǎng)親屬的界定范圍不同，特別是對女供養(yǎng)親屬的年齡限制出入較大，符合《勞動保險條例實施細則》規(guī)定供養(yǎng)親屬條件的不能按工亡標準享受待遇，極易引發(fā)這部分人員不滿。再者，工亡職工子女年齡超過18周歲的，不能領取供養(yǎng)親屬撫恤金，但是有些還處于上大學階段的子女，因要完成學業(yè)不能參加工作，生活保障無來源。第三，養(yǎng)子女因工死亡的，有些地區(qū)政策規(guī)定，只有生父母可以領取供養(yǎng)親屬撫恤金，這與《婚姻法》規(guī)定的“國家保護合法的收養(yǎng)關系相矛盾。第四，工亡職工子女，隨父（母）再婚，子女與繼父（母）已經(jīng)構(gòu)成法律上的父母子女關系，子女是否可以繼續(xù)領取供養(yǎng)親屬撫恤金，政策上沒有明確。

（三）靈活就業(yè)人員，參加工傷保險比較困難

所謂的靈活就業(yè)人員，即工作時間靈活，與企業(yè)間為松散管理關系人員，比如：財務代帳會計、小時工等。這部分人員可以以個人身份自愿參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，其養(yǎng)老和醫(yī)療問題可以得到保障。而工傷保險由企業(yè)繳費，個人不需要繳費，所以靈活就業(yè)人員無法參加工傷保險繳費；再者，靈活就業(yè)人員的工傷調(diào)查取證難、認定也難，按照《工傷保險條例》規(guī)定，工傷的認定必須滿足工傷時間、工作場所、工作原因三個條件，而這部分人員工作時間、工作場所非常靈活，可以有專門的辦公場所，可能在家辦公，也可能流動工作，工作場所和生活場所常?；煜谝黄?，這種情況下，受傷的原因就很難判斷是否為工作原因了。

（四）工傷保險制度創(chuàng)新發(fā)展面臨新情況新問題，工傷保險政策有待進一步完善

在實踐中工傷保險政策存在一些問題亟待解決。一是《工傷保險條例》規(guī)定“職工因工致殘被鑒定為一級至四級傷殘的，由用人單位和職工個人以傷殘津貼為基數(shù)，繳納基本醫(yī)療保險費。被鑒定為一至四級工傷職工，企業(yè)不知道是否該為他們繳納養(yǎng)老保險，多數(shù)企業(yè)只為他們繳納醫(yī)療保險費，不繳納養(yǎng)老保險的工傷人員在退休時因養(yǎng)老繳費年限比本企業(yè)同齡同崗職工少，退休金計領養(yǎng)老保險費也會相應減少。而被鑒定為五至六級工傷職工，同樣領取傷殘津貼，用人單位可以按照政策為他們繳納各項社會保險費，他們與本企業(yè)同齡同崗職工養(yǎng)老保險費繳納時間一樣，大大縮減了養(yǎng)老保險待遇差距。一級至四級、五至六級兩類領取傷殘津貼工傷職工，兩種繳納養(yǎng)老保險費政策，剝奪了一至四級工傷職工繳納養(yǎng)老保險費的權利，這樣的政策不公平、不合理。二是參保單位破產(chǎn)關閉時，一至四級工傷職工、退休職工工傷保險如何銜接，《工傷保險條例》沒有明確，各地政策不盡相同：一是用人單位關閉破產(chǎn)的，這部分工傷人員直接納入工傷保險基金統(tǒng)籌管理。二是用人單位關閉破產(chǎn)的，按一定標準躉交費用后納入統(tǒng)籌。三是由用人單位與職工協(xié)商解決等等?？傊叨鄻?，沒有統(tǒng)一政策標準。三是工傷職工跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動，工傷職工待遇保障難。如我們鐵路行業(yè)，具有點多、線長、面廣的特點，基層單位分布于多省及省內(nèi)各市，工傷職工因工作需要在集團公司內(nèi)部跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動時，不與職工解除勞動關系，享受不到一次性醫(yī)療補助金和一次性就業(yè)補助金，到外統(tǒng)籌區(qū)工作后，工傷保險關系沒有轉(zhuǎn)移銜接政策，無法繼續(xù)享受工傷待遇，這類工傷職工待遇如何處理需要研究。

二、對策與建議

（一）積極爭取立法出臺《工傷保險法》，維護工傷保險政策的權威性

不斷健全完善工傷保險政策的基礎上，人社部門應積極爭取國家立法、司法等有關部門支持，立法出臺《工傷保險法》。出臺《工傷保險法》，有利于立法、司法、行政部門在更高層面、同一法律框架下，研究制定工傷保險相關政策，能夠保證工傷保險法律法規(guī)的一致性、權威性，避免政出多門，政策法規(guī)內(nèi)容矛盾。出臺《工傷保險法》，有利于立法、司法、行政部門建立統(tǒng)一的工傷保險法律思想，運用統(tǒng)一的法律標準進行工傷認定和行政訴訟判決，減少爭議和矛盾。出臺《工傷保險法》，還能提高百姓對工傷保險法律法規(guī)權威性的認識，減少上訪、鬧訪，維護社會穩(wěn)定。

（二）統(tǒng)一《供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》，并使之完善

由人社部牽頭制定統(tǒng)一的《供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》，規(guī)定要適用于工亡人員，同時也適用于因病非因工死亡職工及離退休死亡人員。這樣就不會產(chǎn)生選擇工亡遺屬待遇還是選擇病亡遺屬待遇的矛盾，使政策更加公平合理。在完善規(guī)定上，一是工亡遺屬已滿18周歲，但他（她）們在上中學、職業(yè)高中、大學等全日制學校讀書期間可以繼續(xù)領取供養(yǎng)親屬撫恤金，直到學業(yè)結(jié)束。二是規(guī)定養(yǎng)父母做為第一供養(yǎng)人，只有養(yǎng)父母不再了，生父母才能享受工亡子女的供養(yǎng)親屬撫恤金。這樣更能體現(xiàn)法律上養(yǎng)子女和養(yǎng)父母之間的權利和義務關系。三是工亡職工子女隨著父親或者母親再婚的，按《婚姻法》規(guī)定由繼父或繼母承擔撫養(yǎng)義務，工亡職工子女不能再領取供養(yǎng)親屬撫恤金。

（三）加強改革熱點難點問題研究，制定靈活就業(yè)人員工傷保險政策。

靈活就業(yè)人員是我國新興的一種就業(yè)形態(tài)，也是國家倡導的一種就業(yè)形式，這一類職業(yè)人群多數(shù)為中低收入人員，一旦發(fā)生傷害，生活困難可想而知，國家應當給予強制的工傷保障制度安排、以保護他們的職業(yè)保障權益。由于靈活就業(yè)和正規(guī)就業(yè)形式差異較大，和現(xiàn)行工傷保險制度規(guī)定對接困難，建議人社部出臺專門的制度規(guī)定，捆綁養(yǎng)老保險強制這部分職業(yè)人員參加工傷保險。靈活就業(yè)人員的工傷保險基金要有獨立性，地方政府要給予一定的補貼，保證基金支出。在工傷調(diào)查上要以工作原因為根本，弱化工作時間和工作場所的限制，重點了解靈活就業(yè)人員的工作性質(zhì)，找準他們的工作痕跡，認定工作痕跡發(fā)生過程中的傷害為工傷。

（四）不斷完善工傷保險政策，促進工傷保險制度更加公平合理

一是按照社會保險法“職工應當參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費”要求，允許一至四級工傷職工自愿繳納養(yǎng)老保險費，使他們與領取傷殘津貼的五至六級工傷職工一樣，享有繳納職工養(yǎng)老保險費的權利。在工傷保險政策中明確，用人單位可以為一至四級工傷職工繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費。以傷殘津貼為基數(shù)繳費，由本人繳納個人繳費部分。這樣，退休時他們養(yǎng)老保險金就會縮小與在崗工作同齡同崗職工間的差距，能夠體現(xiàn)社會保險制度的公平性，減少社會矛盾。二是對參保單位破產(chǎn)關閉工傷保險政策的思考。國家養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險政策規(guī)定，用人單位和職工完成社會保險法定繳費義務后，社會保險基金承擔相應的社會保險責任，職工退休有養(yǎng)老保險金、生病住院有醫(yī)療基金保障、職工失業(yè)能夠領取失業(yè)保險金。我們認為工傷保險的立法宗旨與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)是一樣的。參保單位破產(chǎn)關閉前，已經(jīng)按照政策規(guī)定繳納工傷保險費的，納入工傷保險統(tǒng)籌管理的一級至四級工傷職工、退休工傷職工及因工死亡人員供養(yǎng)近親屬應納入工傷保險基金管理，由基金支付工傷保險待遇，不能再要求用人單位一次性躉交工傷保險待遇費用。同樣，參保單位整體搬遷的，離開原統(tǒng)籌地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營的，已在原統(tǒng)籌地區(qū)由基金保障的一級至四級工傷職工、退休工傷職工及因工死亡人員供養(yǎng)近親屬，也應繼續(xù)由原參保地基金保障。三是研究探索跨地區(qū)工傷職工調(diào)動工傷待遇保障有效途徑。這類人群雖然只是小眾群體，但是，工傷待遇問題關系到工傷職工切身利益，影響用人單位與工傷職工的和諧關系。根據(jù)用人單位和職工本人意愿，我們認為有下列辦法可以考慮：第一種是職工與原單位解除勞動合同，根據(jù)《工傷保險條例》有關規(guī)定領取一次性待遇，終止工傷保險關系，職工到新單位重新簽訂勞動合同，不再是工傷人員。第二種是加快推進工傷保險省級統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌后職工在省內(nèi)行業(yè)企業(yè)一個單位或部門調(diào)轉(zhuǎn)到另外一個單位或部門，都在本統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)，職工調(diào)到新單位后，由新單位所在統(tǒng)籌地區(qū)工傷保險基金負責。第三是職工在原單位不解除勞動合同，不解除工傷保險關系，由新單位在駐地工傷保險部門，按照國有企業(yè)老工傷人員納入統(tǒng)籌政策將職工納入統(tǒng)籌享受工傷保險待遇。