醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式法律問題研究

文 /周怡怡 王 煒

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式是整合醫(yī)療資源、養(yǎng)老資源，為全體老年人（重點(diǎn)人群為處于急癥治療恢復(fù)期的、患有慢性病等半失能、失能老人），提供預(yù)防、治療、康復(fù)、護(hù)理等專業(yè)化的醫(yī)療服務(wù)，以及日常生活照料服務(wù)的重要養(yǎng)老舉措。

一、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老模式現(xiàn)狀

截至2017年9月，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)超過14.46萬家，其中，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅有5570家。目前，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)方式有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議。

二、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式中存在的法律問題

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式積極推進(jìn)醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源相融合，一定程度上滿足了老年人的生活需求。然而，在制度運(yùn)行過程中，其存在的法律弊端也日益顯露。

（一）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)瑕疵較多

《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見》鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)自身?xiàng)l件申請(qǐng)開辦老年病醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院或者在內(nèi)部設(shè)立醫(yī)務(wù)室，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給基本醫(yī)療服務(wù)的能力，以滿足老年人日常體檢、配藥、護(hù)理、康復(fù)等服務(wù)需要。為了促進(jìn)這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，國家衛(wèi)生衛(wèi)計(jì)委發(fā)布《國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)取消行政審批實(shí)行備案管理的通知》，要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)取消行政審批，實(shí)行備案管理制度。此外，在《完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2018-2020年）》中取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可。這些舉措進(jìn)一步放寬了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入門檻，有利于為老年人提供更多層次的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。

然而，該類型機(jī)構(gòu)所供給的服務(wù)質(zhì)量不高。首先，機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療能力不足，難以保障服務(wù)質(zhì)量水平。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)應(yīng)按照《診所基本標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)要求配置場地、醫(yī)護(hù)人員、基本醫(yī)療設(shè)備與急救設(shè)備，在取消行政審批以后，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)只做材料審查，而應(yīng)市場需求設(shè)立的醫(yī)務(wù)室的醫(yī)療衛(wèi)生條件與專業(yè)程度實(shí)際上，難以提供疾病診治、健康教育、健康管理等醫(yī)療服務(wù)。

（二）醫(yī)養(yǎng)護(hù)理服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不明晰

按照《民法通則》在無民事行為能力老人、限制行為能力老人的監(jiān)護(hù)人與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)訂立醫(yī)養(yǎng)服務(wù)合同后，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)護(hù)職責(zé)。而當(dāng)對(duì)象為完全民事行為能力人時(shí)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)有照顧義務(wù)與安全保障義務(wù)。

然而，醫(yī)養(yǎng)護(hù)理服務(wù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定不明晰，易引發(fā)機(jī)構(gòu)違反誠實(shí)信用原則，未盡照顧義務(wù)或是未盡監(jiān)護(hù)職責(zé)的糾紛。

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)受惠范圍狹窄

目前開展的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作受惠范圍狹窄，難以保障弱勢(shì)老人公平獲取醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的合法權(quán)益。公辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)解決老年人“看病難”、“看病貴”的問題，與此同時(shí)又能顧及日常生活照料，其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、環(huán)境與便宜的收費(fèi)卻被某些人搶占，成為有“特殊背景”老人的福利專屬。而民辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)雖然也能為老人提供較專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備、專業(yè)的醫(yī)護(hù)團(tuán)隊(duì)，但因其本身投入成本就較高，且可能尚不具備醫(yī)保定點(diǎn)資質(zhì)，使得一般老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力難以承擔(dān)高昂的醫(yī)療、護(hù)理服務(wù)。

此外，常見的三種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)方式主要服務(wù)于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、專門養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的老人，忽視了極大多數(shù)老年人的需求。

三、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式法律問題成因分析

上述醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)法律問題的產(chǎn)生，在于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、缺乏政府監(jiān)管、服務(wù)合同相關(guān)事項(xiàng)約定不明、部分配套制度尚未建立、法規(guī)政策價(jià)值定位不準(zhǔn)確等因素，從而導(dǎo)致了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合難以有效滿足廣大老年人的醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)需求。

（一）缺乏統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作開展的政策引導(dǎo)下，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的門檻進(jìn)一步放寬。但是，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與審核監(jiān)管。

以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否設(shè)立符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)務(wù)室，來認(rèn)定該機(jī)構(gòu)具備醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資質(zhì)顯然是不夠充分的。因此，應(yīng)兼顧醫(yī)療能力與護(hù)理服務(wù)水平，建立統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以把控醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

（二）服務(wù)合同相關(guān)事項(xiàng)約定不明

老年人及其監(jiān)護(hù)人與機(jī)構(gòu)簽訂的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)合同，規(guī)定了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)照護(hù)義務(wù)、監(jiān)護(hù)職責(zé)的范圍。照護(hù)義務(wù)與監(jiān)護(hù)職責(zé)一是來自當(dāng)事人的特意約定。是由醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)根據(jù)其自主制定的護(hù)理等級(jí)，根據(jù)機(jī)構(gòu)的測評(píng)方式依老年人的身體狀況與醫(yī)療介入情況確定護(hù)理類型。老人及其監(jiān)護(hù)人與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)因照護(hù)、監(jiān)護(hù)義務(wù)的履行，而產(chǎn)生的糾紛歸因于服務(wù)合同未明確詳細(xì)地確定個(gè)體老年人的醫(yī)養(yǎng)護(hù)理等級(jí)，或因本身護(hù)理等級(jí)所對(duì)應(yīng)的義務(wù)內(nèi)容不夠具體，作為影響醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)是否盡到照護(hù)義務(wù)、監(jiān)護(hù)義務(wù)的判斷。

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合配套制度尚未建立

選擇醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)對(duì)于大多數(shù)老年人及其家庭而言是沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老網(wǎng)注冊(cè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有25152家，醫(yī)保定點(diǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有1862家 ，納入醫(yī)保定點(diǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例如此之低，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身運(yùn)營成本高，導(dǎo)致多數(shù)老人及其家庭仍難以負(fù)擔(dān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。

（四）部分法規(guī)、政策的價(jià)值定位不準(zhǔn)確

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的積極展開得益于法律法規(guī)、政策的支持與引導(dǎo)。而就已出臺(tái)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容來看，還停留于整合社會(huì)資源以推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)的融合與發(fā)展的層面，地方法規(guī)雖會(huì)具體規(guī)定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)對(duì)象范圍，包括城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，但也未體現(xiàn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難或特困老人的特殊照顧與幫扶。

四、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式法律問題的相應(yīng)對(duì)策

基于我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合施行過程中存在的法律問題，筆者在部分借鑒醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老地方特色模式的基礎(chǔ)上，提出了如下解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式法律問題的相應(yīng)對(duì)策。

（一）制定統(tǒng)一的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步放寬的形勢(shì)下，為了保障醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的有效供給，應(yīng)及時(shí)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)加以認(rèn)定。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人提供醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理服務(wù)，須同時(shí)具備醫(yī)療資質(zhì)與護(hù)理資質(zhì)。

（二）健全統(tǒng)一的政府管理體制

為進(jìn)一步促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合，應(yīng)形成統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、管理醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的相關(guān)工作，厘清衛(wèi)生部門、民政部門、人社部門各部門之間的權(quán)力與責(zé)任邊界，同時(shí)加強(qiáng)各部門間的協(xié)作，串聯(lián)醫(yī)療保障體系、社會(huì)保障體系等體系，有效整合各部門的資源，聯(lián)合設(shè)計(jì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)具體制度，并建立協(xié)調(diào)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)監(jiān)管體系，加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事中事后監(jiān)管。

（三）規(guī)范醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)合同重要事項(xiàng)的制定

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)合同主要包括醫(yī)療、護(hù)理兩方面的重要條款，相關(guān)條款約定不明時(shí)，雙方易就是否承擔(dān)違約或侵權(quán)責(zé)任發(fā)生法律糾紛。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)全國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)合同的示范文本，統(tǒng)一規(guī)定服務(wù)合同的醫(yī)療服務(wù)供給與護(hù)理分級(jí)制度等主要條款。

（四）健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合配套制度建設(shè)

關(guān)于長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的建設(shè)，首先應(yīng)建立多渠道的長護(hù)險(xiǎn)資金籌集模式，通過財(cái)政補(bǔ)助、單位繳納、社會(huì)籌資、個(gè)人支付等方式籌集資金，形成政府、社會(huì)、個(gè)人共同分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任體系。其次在護(hù)理服務(wù)內(nèi)容上，針對(duì)失能、失智、失能且失智的老人建立多樣的護(hù)理服務(wù)形式，以滿足不同的護(hù)理服務(wù)需求。最后還應(yīng)建立護(hù)理責(zé)任制度，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)護(hù)理服務(wù)資源的溝通、協(xié)調(diào)、整合、管理。

（五）加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的法制化建設(shè)

在《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的指導(dǎo)下，盡快出臺(tái)具體養(yǎng)老保障制度的法律，例如《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)法》《長護(hù)保險(xiǎn)法》，抑或是在現(xiàn)有相關(guān)養(yǎng)老立法中增加關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的立法規(guī)定，以促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的法制化建設(shè)，為該養(yǎng)老模式的施行保駕護(hù)航，使老年人權(quán)益保障、福利政策有法可依。