鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村法律援助面臨的困境與對(duì)策

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村 法律援助

基金項(xiàng)目：眉山市法學(xué)會(huì)2019年法學(xué)研究課題“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村法律援助面臨的困境與對(duì)策”成果四川新農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)研究中心項(xiàng)目“四川農(nóng)村社會(huì)底層心態(tài)研究”（編號(hào)：SCXF201620）成果。

作者簡(jiǎn)介：高恩勝，四川工商學(xué)院，副教授，研究方向：法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.191

三農(nóng)問(wèn)題歷來(lái)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，黨的十九大上，習(xí)近平總書(shū)記做出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略部署，該戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民意義重大。

一、農(nóng)村法律援助工作的價(jià)值分析

我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口眾多，受制于農(nóng)村人口教育程度和收入水平低等因素，該類(lèi)群體極易被社會(huì)邊緣化，大量的農(nóng)村弱勢(shì)群體發(fā)生糾紛后合法權(quán)益難以得到維護(hù)，法律援助制度能有效解決此類(lèi)狀況，該制度作為公益性的法律保障制度，其在涉農(nóng)法律糾紛的解決中起著“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”的作用，它是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略、建設(shè)全面小康的重要法律舉措。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村法律援助面臨的新困境

（一）農(nóng)村法律援助相關(guān)立法體系不夠完善

《中華人民共和國(guó)法律援助條例》于2003年9月1日頒布實(shí)施，該條例是我國(guó)目前調(diào)整農(nóng)村法律援助的主要法律依據(jù)。但是，從法律淵源的角度來(lái)看，該條例屬于行政法規(guī)，法律位階較低，缺乏權(quán)威性，從支持力度和群眾知曉度等維度來(lái)看的話，該條例難以支撐農(nóng)村法律援助這項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程;此外，從內(nèi)容上看，《法律援助條例》對(duì)農(nóng)村法律援助并沒(méi)有專(zhuān)章規(guī)定，而隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的新型法律糾紛，如土地流轉(zhuǎn)和征用、拆遷安置等，《法律援助條例》無(wú)法解決該類(lèi)糾紛，這造成了農(nóng)村法律援助工作的司法尷尬。

按照《法律援助條例》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村法律援助的受案依據(jù)是“受援人經(jīng)濟(jì)困難”，此標(biāo)準(zhǔn)太高，實(shí)際操作過(guò)程中缺乏彈性，按照這個(gè)受案標(biāo)準(zhǔn)，大量的農(nóng)村法律糾紛無(wú)法納入法律援助的范疇，如農(nóng)村中廣泛存在的假農(nóng)藥、假種子、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的農(nóng)機(jī)器具等，使得該制度的受益面大大降低，更加凸顯了現(xiàn)行法律法規(guī)保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體方面的局限性。

（二）農(nóng)村法律援助隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度不高

根據(jù)成都市、雅安市等地的調(diào)研結(jié)果，農(nóng)村法律援助案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平呈反比，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平越高，法律援助案件數(shù)量越少。因而，偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的地區(qū)才是農(nóng)村法律援助的重點(diǎn)。但是，法律援助屬于側(cè)重于公益性的法律救濟(jì)手段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基本上沒(méi)有律師事務(wù)所，法律專(zhuān)業(yè)人員主要集中在大城市，尤其是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和省會(huì)城市，而目前我國(guó)有將近9億的農(nóng)村人口，農(nóng)村法律糾紛數(shù)量眾多，而目前城市和農(nóng)村的法律資源分配卻極不平衡，雖然一些基層法院在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了“派出法庭”，但司法資源仍然無(wú)法與農(nóng)村的實(shí)際需求相匹配。目前，農(nóng)村法律援助的實(shí)施人員主要是基層法律服務(wù)人員，他們數(shù)量較少，且大部分沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，因此，他們?cè)诨廪r(nóng)村矛盾，解決法律糾紛，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益方面作用不大;其次，地方政府把主要精力放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，大多數(shù)政府無(wú)法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和司法保護(hù)上做到有效的平衡，使得農(nóng)村公共法律服務(wù)投入的資源較少。

（三）農(nóng)村法律援助的資金來(lái)源單一且數(shù)量不足

2010年，司法部法律援助中心公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)總額當(dāng)年為10.06億元，這一數(shù)字看似龐大，但如果按照13億人口平均計(jì)算的話，平均每人還不到1塊錢(qián)，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。四川省作為西部省份，財(cái)政狀況較沿海省份差距較大，用于法律援助方面的資金投入數(shù)量更少，四川省內(nèi)的各地市州也是如此，以雅安市某縣為例，經(jīng)調(diào)研該縣2017年法律援助總費(fèi)用只有2.1萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于該縣法律援助的實(shí)際需要。

此外，法律援助的資金來(lái)源比較單一，基本上是財(cái)政撥款。從四川省公布的2018年法律援助數(shù)據(jù)來(lái)看，目前法律援助的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于財(cái)政資金，民間捐贈(zèng)、企業(yè)捐助等方面幾乎可以忽略，單一的資金來(lái)源，嚴(yán)重影響了法律援助工作的開(kāi)展。

三、對(duì)癥施策，提高農(nóng)村法律援助工作的實(shí)效

（一）強(qiáng)化法律援助立法

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村法律援助走過(guò)了很長(zhǎng)的路，相關(guān)司法實(shí)踐表明，農(nóng)村法律援助機(jī)制的良好運(yùn)行，農(nóng)村法律援助事業(yè)的良性發(fā)展，都需要以相關(guān)的法制體系建設(shè)為基礎(chǔ)?！斗稍鷹l例》實(shí)施至今，經(jīng)過(guò)十余年的司法實(shí)踐探索和積累，目前制定一部法律位階較高的《法律援助法》的條件已經(jīng)成熟，整個(gè)社會(huì)都在期盼該法的出臺(tái)，從法律淵源的角度來(lái)看，該法由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，屬于“法律”范疇，權(quán)威性較高。該法可結(jié)合我國(guó)農(nóng)村人口眾多，法律糾紛繁雜的特點(diǎn)，專(zhuān)章規(guī)定農(nóng)村法律援助事宜，提高該法的針對(duì)性，同時(shí)簡(jiǎn)化農(nóng)村法律援助程序，擴(kuò)大援助范圍，該法的制定將有利于依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的合法權(quán)益意義重大。

此外，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村法律援助的受案范圍，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些涉農(nóng)新型糾紛不斷涌現(xiàn)，如互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)背景下的坑農(nóng)害農(nóng)事件，理應(yīng)納入農(nóng)村法律援助的受案范圍，以確保農(nóng)村法律援助無(wú)死角、無(wú)空白?，F(xiàn)階段，隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)最多的糾紛已演變?yōu)榧w土地的流轉(zhuǎn)和征用，農(nóng)村法律援助理應(yīng)將此類(lèi)糾紛納入立案范圍，解決農(nóng)村弱勢(shì)群體的合理訴求，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障。目前，有些地方已經(jīng)在積極探索，比如四川省成都市，該市在2011年的時(shí)候掛牌成立了“成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護(hù)法律援助中心”，該中心的受案范圍之一就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)糾紛;同時(shí)，該市所轄的20個(gè)區(qū)（縣、市）的法律援助中心都相應(yīng)的掛上了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護(hù)法律援助中心”的牌匾，免費(fèi)受理該地區(qū)六大類(lèi)的涉及農(nóng)村、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)維護(hù)的法律糾紛案件，以保障確權(quán)頒證后成都地區(qū)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止侵害農(nóng)村農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的違法行為，維護(hù)該地區(qū)農(nóng)民的利益，極大地解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題。

（二）政府主導(dǎo)多渠道籌措資金，提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

在保證中央和地方財(cái)政撥款穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)之上，積極拓寬融資渠道，吸引更多的社會(huì)資助和其他捐助，同時(shí)設(shè)立相關(guān)的審計(jì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)，定期公布專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有關(guān)的開(kāi)支情況，接受社會(huì)監(jiān)督;此外，還可以設(shè)立農(nóng)村法律援助專(zhuān)項(xiàng)基金，廣泛地吸納社會(huì)資金，緩解地方財(cái)政的壓力，并通過(guò)投資金融、存款、理財(cái)、銀行證券等方式，在保證安全的前提下，使農(nóng)村法律援助基金進(jìn)一步保值增值，從而推動(dòng)農(nóng)村法律援助事業(yè)的健康發(fā)展。

再者，還應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村法律援助辦案人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一件農(nóng)村法律援助案件，辦案人員從受理案件，到法院庭審宣判，這中間需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力去調(diào)查取證、撰寫(xiě)文書(shū)，但是，按照目前的農(nóng)村法律援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)辦案人員的基本成本都保證不了，更別提他們付出的時(shí)間和精力。以四川省為例，該省在2015年出臺(tái)了新版的《四川省法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》，該辦法較舊辦法大幅提高了辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增長(zhǎng)幅度近151%，但從實(shí)際數(shù)值來(lái)看，調(diào)整后的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，民事案件最高為1500元，刑事案件最高為1300元，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極不相稱(chēng)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村法律援助隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)村法律援助工作是一項(xiàng)特殊的公益事業(yè)，該制度有利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，有利于夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，該制度的一頭是黨和政府，一頭是農(nóng)民群眾，此項(xiàng)工作的有序開(kāi)展，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但是，目前我國(guó)的城鄉(xiāng)司法資源分配極不均衡，農(nóng)村人口眾多，但法律服務(wù)人員卻數(shù)量極少，根本無(wú)法滿足農(nóng)村日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求?，F(xiàn)階段，律師依然是農(nóng)村法律援助工作的主要承擔(dān)者，但是，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，辦案律師面對(duì)著農(nóng)村法律援助服務(wù)的公益性與其個(gè)人利益的博弈和沖突，很多情況下，由于農(nóng)村法律援助的辦案補(bǔ)貼較低，律師在辦理相關(guān)案件時(shí)積極性不夠，嚴(yán)重影響了農(nóng)村法律援助案件的辦案質(zhì)量。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，讓律師承擔(dān)起農(nóng)村法律援助工作是不可能的，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，我國(guó)在逐步提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，建立一支專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)村法律援助工作隊(duì)伍，該隊(duì)伍以基層法律工作者和律師為主體，承擔(dān)主要的農(nóng)村法律援助任務(wù)和工作，志愿者服務(wù)和民間組織作為補(bǔ)充，地方政府可采取“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式，按照市場(chǎng)規(guī)律，解決辦案律師的后顧之憂，提高律師的辦案積極性，從而提高案例辦理質(zhì)量，維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。

農(nóng)村法律援助工作還可以充分發(fā)揮地方高校的人力、智力資源優(yōu)勢(shì)，與地方高校緊密合作，鼓勵(lì)法學(xué)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)的大學(xué)生從事相應(yīng)的農(nóng)村法律援助工作，如此一來(lái)，我們既可以解決或緩解農(nóng)村法律援助工作人員的數(shù)量問(wèn)題，還可以幫助高校完成社會(huì)實(shí)踐任務(wù)，學(xué)生們理論與實(shí)踐，提高實(shí)操能力，甚至還可以采取鼓勵(lì)措施，吸引法學(xué)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)的大學(xué)生投身到農(nóng)村法律援助事業(yè)中，充實(shí)農(nóng)村法律援助隊(duì)伍。最后，農(nóng)村法律援助工作還可以廣泛動(dòng)員民間組織的力量，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)團(tuán)體介入農(nóng)村法律援助工作，發(fā)揮民間社會(huì)團(tuán)體的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)地方政府農(nóng)村法律援助資源的不足。正如美國(guó)大法官霍姆斯所說(shuō)：“法律的生命其實(shí)在于經(jīng)驗(yàn)，而并不在于邏輯?！?/p>

（四）構(gòu)建農(nóng)村法律援助的六級(jí)網(wǎng)絡(luò)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的心態(tài)也悄然發(fā)生了改變，隨著土地流轉(zhuǎn)，確權(quán)頒證的推行，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的新型糾紛，現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)已成為我國(guó)矛盾最激化、糾紛最繁雜的地方，一旦處理不當(dāng)，將極大地影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。農(nóng)村法律援助制度，在化解農(nóng)村糾紛矛盾方面價(jià)值巨大，他可以有效維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，保障他們的人權(quán)。按照目前的行政治理結(jié)構(gòu)，我們完全可以建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村、社六級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合目前的網(wǎng)格化管理模式，提高農(nóng)村法律援助的覆蓋面。此外，加強(qiáng)農(nóng)村法律援助工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和鄉(xiāng)情培訓(xùn)，使他們不僅僅精通涉農(nóng)的法律法規(guī)，還熟悉當(dāng)?shù)卮迕竦娘L(fēng)俗人情、思維方式和語(yǔ)言習(xí)慣，真正與村民打成一片，融為一體，成為涉農(nóng)法律問(wèn)題的專(zhuān)家，提升辦案能力，提高案件辦理質(zhì)量，從而推動(dòng)農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展、農(nóng)業(yè)全面升級(jí)，譜寫(xiě)新時(shí)期鄉(xiāng)村全面振興的新篇章。

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