蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐觀察

鄭愛(ài)軍

蘇州工業(yè)園區(qū)親商服務(wù)水平聞名遐邇，已經(jīng)成為“園區(qū)經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)涵。在親商服務(wù)之外，“園區(qū)經(jīng)驗(yàn)”還有很多值得借鑒和探討的內(nèi)容，其中產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐就是重要的一項(xiàng)。蘇州工業(yè)園區(qū)作為開(kāi)發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，其在產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用實(shí)踐方面有著自己特殊的邏輯和路徑，建立了具有示范效應(yīng)的運(yùn)作案例，某種意義上是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策理論和實(shí)踐的豐富。

蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征

蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征可以概括為：500強(qiáng)主導(dǎo)的外資經(jīng)濟(jì)，亟待推進(jìn)的本土民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，以及蓬勃發(fā)展的科技產(chǎn)業(yè)。

一方面，蘇州工業(yè)園區(qū)與珠三角雖然同屬外向型經(jīng)濟(jì)，但蘇州工業(yè)園區(qū)是以引進(jìn)500強(qiáng)企業(yè)為主，而珠三角則多是港臺(tái)韓資的中小企業(yè)，這樣一個(gè)微觀結(jié)構(gòu)實(shí)際上也決定了蘇州工業(yè)園區(qū)和珠三角之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果的差異。500強(qiáng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上的一個(gè)特點(diǎn)就是其產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侨虿季值?，在企業(yè)內(nèi)部形成了全球產(chǎn)業(yè)協(xié)作生態(tài)圈，它們對(duì)投資目的地的基本要求就是良好的營(yíng)商環(huán)境，這也是新加坡模式的核心理念。所以，蘇州工業(yè)園區(qū)在親商服務(wù)方面做得非常好，已經(jīng)成為園區(qū)軟實(shí)力的不二品牌。眾多世界500強(qiáng)企業(yè)的持續(xù)投資，幫助園區(qū)免除了漫長(zhǎng)的發(fā)展準(zhǔn)備期，快速地看齊國(guó)際化高度，取得了輝煌的發(fā)展成就。

另一方面，蘇州工業(yè)園區(qū)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠充分，沒(méi)有形成規(guī)模性的本土傳統(tǒng)工業(yè)集群。這與蘇南其他地區(qū)相比，同樣也存在著明顯的差異。這種情況造成了園區(qū)未來(lái)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和瓶頸，在今天各地都在大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升親商服務(wù)水平的背景下，園區(qū)壓力尤為巨大。事實(shí)上，就目前情況來(lái)看，園區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體部分仍然集中于外資經(jīng)濟(jì)，本土經(jīng)濟(jì)尤其是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的占比還是要小于其他地區(qū)的平均水平。

也正是意識(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的問(wèn)題，所以園區(qū)才在過(guò)去的十幾年時(shí)間里，持續(xù)地推進(jìn)科技創(chuàng)新，推動(dòng)本土科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且取得了較好的成績(jī)。與珠三角的深圳進(jìn)行對(duì)標(biāo)，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)展本土科技產(chǎn)業(yè)存在著很多先天不足。以人才引進(jìn)為例，南下珠三角的高科技人才主要的流向就是廣州和深圳，為深圳的科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了較好的人力稟賦條件。而江浙滬本土人才多數(shù)流入了滬寧杭三個(gè)城市，外來(lái)人才資源的分流渠道很多，除了滬寧杭，還有周邊的無(wú)錫、常州，以及蘇州市域范圍內(nèi)昆山等地。所以，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。不過(guò)，經(jīng)過(guò)十余年的努力，園區(qū)的科技新興產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)初具規(guī)模，而且基礎(chǔ)扎實(shí)，目前在園區(qū)集聚了十幾萬(wàn)各類高新技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)人才，可以說(shuō)是一個(gè)了不起的成就。

蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策分析

園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背后，除了營(yíng)商環(huán)境以及政府的親商服務(wù)外，最核心的仍然是園區(qū)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的合理規(guī)劃和應(yīng)用。中國(guó)40多年來(lái)的高速發(fā)展與政府積極的產(chǎn)業(yè)政策是分不開(kāi)的，蘇州工業(yè)園區(qū)也不例外，借鑒新加坡成功經(jīng)驗(yàn)，核心之一便是其產(chǎn)業(yè)政策。

在園區(qū)25年的發(fā)展歷程中，其產(chǎn)業(yè)政策可以分為兩個(gè)階段。第一階段，是積極學(xué)習(xí)借鑒新加坡成功經(jīng)驗(yàn)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)大力引進(jìn)500強(qiáng)企業(yè)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。這個(gè)階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以及項(xiàng)目招商，這些舉措都帶有功能性產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)。第二階段，是從2007年左右開(kāi)始，園區(qū)大力推動(dòng)科技創(chuàng)新，逐步聚焦發(fā)展生物醫(yī)藥、納米技術(shù)及應(yīng)用、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)逐步頒布了一些產(chǎn)業(yè)升級(jí)、“騰籠換鳥(niǎo)”、淘汰落后產(chǎn)能的政策，這是一種選擇性產(chǎn)業(yè)政策。另一方面，大力引進(jìn)科研院所，建設(shè)公共技術(shù)平臺(tái)，發(fā)展科技金融等，產(chǎn)業(yè)政策又帶有功能性的特點(diǎn)?？偟目磥?lái)，蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策類型是混合性的，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前期，功能性產(chǎn)業(yè)政策的成份相對(duì)更多一些。只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段時(shí)，才可能根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的要求，有選擇性地發(fā)展一些與本地經(jīng)濟(jì)稟賦條件相適宜的產(chǎn)業(yè)。

蘇州工業(yè)園區(qū)作為開(kāi)發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策往往要服從國(guó)家、省、市等各級(jí)政策的大框架，本級(jí)的騰挪空間實(shí)際是有限的。園區(qū)在產(chǎn)業(yè)政策方面的基本思路是：避開(kāi)了產(chǎn)業(yè)政策宏觀決策層面爭(zhēng)議或者可能存在的失誤，而把主要精力放在了微觀的政策執(zhí)行層面上，通過(guò)建立積極有效的業(yè)務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施，來(lái)保證產(chǎn)業(yè)政策能夠被快速地落實(shí)、快速地試錯(cuò)、快速地糾錯(cuò)，整個(gè)過(guò)程能夠被全面監(jiān)控。由于信息透明，通過(guò)建立迭代修正的機(jī)制，從而能夠把產(chǎn)業(yè)政策從一個(gè)決策行為轉(zhuǎn)變成為一個(gè)可管理的過(guò)程。

從理論上來(lái)總結(jié)，產(chǎn)業(yè)政策的制定往往處于高層，可能因?yàn)槎喾矫娴目剂慷嬖谝恍┓抢硇缘囊蛩?而地方政府是直接面向企業(yè)的，是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任主體，同時(shí)也是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行主體。因此地方政府要解決的首要矛盾是產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)作實(shí)施，需要通過(guò)建設(shè)有效的執(zhí)行工作體系，把各級(jí)產(chǎn)業(yè)政策與本區(qū)域的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，通過(guò)執(zhí)行體系進(jìn)行政策篩選，并且進(jìn)行迭代修正和優(yōu)化，最終形成適合本地發(fā)展的政策組合，從而讓產(chǎn)業(yè)政策能夠真正地落到實(shí)處，為本地發(fā)展作出貢獻(xiàn)。這種基于實(shí)踐的產(chǎn)業(yè)政策方法，有利于推進(jìn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策理論的創(chuàng)新。

蘇州工業(yè)園區(qū)科技產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐

蘇州工業(yè)園區(qū)在科技產(chǎn)業(yè)政策方面進(jìn)行了有效的探索，在政策實(shí)施運(yùn)作方面做了一系列工作，形成了產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行體系。具體而言，園區(qū)的做法在兩個(gè)層次得到體現(xiàn)：一個(gè)是基礎(chǔ)設(shè)施層次，一個(gè)是業(yè)務(wù)實(shí)施層次。

在基礎(chǔ)設(shè)施層次，主要是建立了產(chǎn)業(yè)政策的信息化平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)、軟件系統(tǒng)來(lái)支撐產(chǎn)業(yè)政策的業(yè)務(wù)實(shí)施。園區(qū)由科技主管部門(mén)牽頭建設(shè)了“科技信息樞紐平臺(tái)”，把科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技人才引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策以及相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦全部納入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政策宣傳、政策遞送、業(yè)務(wù)申報(bào)、政策兌現(xiàn)、政策考核等全流程業(yè)務(wù)的信息化，保證了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的高效率和高質(zhì)量。在科技樞紐里，最核心的是科技財(cái)政資金數(shù)據(jù)庫(kù)，這是產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)作的“會(huì)計(jì)賬本”，全面管理產(chǎn)業(yè)政策與科技財(cái)政資金相關(guān)的數(shù)據(jù)，形成了“科技財(cái)政資金一本賬”，最終把紛繁復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表的形式收口管理。在該系統(tǒng)里，園區(qū)把自2007年以來(lái)科技產(chǎn)業(yè)政策所涉及的全部財(cái)政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目、支付記錄、企業(yè)資金賬本都做了數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化處理，建立了科技資金大數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在，這項(xiàng)成果已經(jīng)應(yīng)用到園區(qū)所有產(chǎn)業(yè)政策中，凡是涉及財(cái)政專項(xiàng)資金管理的業(yè)務(wù)都實(shí)現(xiàn)了信息化，園區(qū)把它叫做“資金一戶通”。也就是以企業(yè)為核心，通過(guò)建立一個(gè)賬戶來(lái)全面管理企業(yè)所獲得的財(cái)政專項(xiàng)資金的數(shù)據(jù)，實(shí)際上是把銀行的管理思想引入到政府財(cái)政專項(xiàng)資金管理業(yè)務(wù)中，這是一個(gè)創(chuàng)新性的設(shè)計(jì)。通過(guò)“資金一戶通”，產(chǎn)業(yè)政策從宏觀的制度發(fā)布、到微觀的企業(yè)政策扶持，以及事后的績(jī)效考核等全流程都被管理起來(lái)，形成了一個(gè)可以通過(guò)迭代進(jìn)行政策校正的閉環(huán)，這也是國(guó)內(nèi)在產(chǎn)業(yè)政策方面的創(chuàng)新實(shí)踐之一。

在業(yè)務(wù)實(shí)施層次，園區(qū)按照事前、事中、事后等環(huán)節(jié)形成了一系列的特色工作規(guī)范。在事前，發(fā)揮園區(qū)親商服務(wù)優(yōu)勢(shì)，做好政策宣傳、政策解讀工作，把政策遞送到企業(yè)手中，讓企業(yè)能夠了解和理解政策，及時(shí)申報(bào)政策項(xiàng)目，享受政策紅利。在事中，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的控制，把產(chǎn)業(yè)政策資源投放到預(yù)期效果最好的項(xiàng)目中。這方面具體的做法有很多，比如在科技領(lǐng)軍人才項(xiàng)目中強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)審的管理，建立專家數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目評(píng)審落實(shí)專家回避制度，對(duì)專家評(píng)審行為進(jìn)行全程監(jiān)控，根據(jù)積累的數(shù)據(jù)給專家分類評(píng)級(jí)，優(yōu)選合格的專家來(lái)保障項(xiàng)目評(píng)審的質(zhì)量。然后，可以根據(jù)項(xiàng)目完成的情況，及時(shí)兌現(xiàn)政策。在事后，因?yàn)橛行畔⒒A(chǔ)設(shè)施的支持，所以可以記錄產(chǎn)業(yè)政策全流程的數(shù)據(jù)，因而可以建立績(jī)效模型，評(píng)估政策的實(shí)施效果，并且為新一輪的政策優(yōu)化調(diào)整提出建議?！?/p>

（作者單位：蘇州工業(yè)園區(qū)信用建設(shè)促進(jìn)會(huì)）責(zé)任編輯：王?婷