適應(yīng)時(shí)代特點(diǎn)提高地方立法質(zhì)量

黃永忠

中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。要積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，推動(dòng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這為新時(shí)代地方立法高質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求、指明了前進(jìn)方向。開(kāi)展地方立法工作，要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法工作的重要論述，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的理論路線(xiàn)方針政策在法律制度層面得到完整精準(zhǔn)的貫徹落實(shí)，有效提升地方立法工作的質(zhì)量。

尊重規(guī)律，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求

制度建設(shè)能否尊重客觀物質(zhì)世界固有的發(fā)展規(guī)律，真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，全面適應(yīng)滿(mǎn)足發(fā)展要求，是衡量立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的一個(gè)重要標(biāo)尺。有些人錯(cuò)誤地認(rèn)為，法律是立法者在辦公室“制定”出來(lái)的。這恰恰是導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的一個(gè)重要原因。事實(shí)上，法律決不是憑空想象出來(lái)的“紙面上的條文”，不是立法者的主觀臆造，而必須以所處時(shí)代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)為根基。正如馬克思早就指出的那樣，“立法權(quán)并不創(chuàng)立法律，它只揭示和表述法律”，“無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。

遵循這一原則，制定法律規(guī)范首先要以充分調(diào)查研究為前提，既要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段收集、整理、分析、歸納社會(huì)公眾意見(jiàn)建議，也要多選取幾個(gè)不同類(lèi)型案例“解剖麻雀”。調(diào)研如果只是浮光掠影、走馬觀花，不僅不能了解真實(shí)情況，反而會(huì)被少數(shù)意見(jiàn)所誤。其次，要以反映人民意愿為立法主旨?！白置嫔系姆ā蹦芊衤鋵?shí)到行動(dòng)中，為廣大人民群眾內(nèi)心認(rèn)同并自覺(jué)踐行，關(guān)鍵在于是否傾聽(tīng)人民的呼聲，設(shè)身處地想人民所想、急人民所急，個(gè)性化滿(mǎn)足廣大人民群眾的不同利益訴求。再次，要著力破解阻礙高質(zhì)量發(fā)展的難題。在深化改革中發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，必須堅(jiān)持立法先行，統(tǒng)籌立改廢釋?zhuān)朔鞍l(fā)展要上、法治要讓”的誤區(qū)，抓住關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)科學(xué)立法，更好推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

因地制宜，實(shí)現(xiàn)地方立法工作創(chuàng)新

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新是推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的重要力量，是新常態(tài)下引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。創(chuàng)新包含于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，成為推動(dòng)生產(chǎn)力進(jìn)步的重要因子。這其中制度創(chuàng)新處于特殊重要的地位，因?yàn)楦鱾€(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新都離不開(kāi)制度支撐，各個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新也只有與制度創(chuàng)新協(xié)同配合，才能發(fā)揮創(chuàng)新的最大效用。地方立法是引領(lǐng)和推動(dòng)地方發(fā)展的首要舉措，是制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容。營(yíng)造優(yōu)質(zhì)法治環(huán)境，把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)，體現(xiàn)在地方立法創(chuàng)新層面主要包含兩個(gè)方面內(nèi)容。

一方面是立法方法創(chuàng)新。方法論是一門(mén)學(xué)科區(qū)別于另一門(mén)學(xué)科的主要標(biāo)志。在某種意義上，觀點(diǎn)只是理論的個(gè)別表現(xiàn)，方法才代表理論的本質(zhì)。地方立法方法也不能例外，它反映在立法表述形式上，不必章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目樣樣俱全，而應(yīng)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，以精煉的條款解決問(wèn)題;它反映在立法文本起草主體上，應(yīng)當(dāng)廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，開(kāi)展委托立法，盡量避免部門(mén)過(guò)多介入，以有效消解部門(mén)利益保護(hù)傾向;它反映在立法人才使用上，不應(yīng)拘泥于具備正式編制身份的人員，可以吸收相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者共同參與，有效提高立法的針對(duì)性。

另一方面是立法內(nèi)容創(chuàng)新。每個(gè)地區(qū)都有各自的文化傳統(tǒng)、自然特征、發(fā)展?fàn)顩r以及功能定位等，地方立法必須從地方實(shí)際出發(fā)，在吸納現(xiàn)有立法成果基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展。它要求應(yīng)當(dāng)側(cè)重于填補(bǔ)上位法的空白，細(xì)化上位法的原則性規(guī)定，而不是照抄照搬上位法已有的制度措施;它要求在不違反國(guó)家法制統(tǒng)一原則下勇于創(chuàng)新，針對(duì)各行各業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展成果，及時(shí)以地方立法加以保障和規(guī)范，而不是坐等國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定;它還要求更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，根據(jù)提前預(yù)判的地方發(fā)展態(tài)勢(shì)，引導(dǎo)和規(guī)范地方高質(zhì)量發(fā)展在法治軌道上有序運(yùn)行。

嚴(yán)格實(shí)施，強(qiáng)化法律實(shí)施效果評(píng)價(jià)

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈梢?guī)范制定出來(lái)以后，只有得到嚴(yán)格公正的實(shí)施才能體現(xiàn)立法的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)立法的目的。正是在此意義上，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。但是，實(shí)踐中有的地方立法備受爭(zhēng)議，有的地方立法甚至獲得了相反的法律效果，給社會(huì)造成不少的危害。由此引發(fā)了人們進(jìn)一步的思考，是否應(yīng)當(dāng)從立法本身來(lái)提高法律實(shí)施的積極效果呢？

不難發(fā)現(xiàn)，從法律實(shí)施的實(shí)際效果反觀地方立法質(zhì)量，在立法過(guò)程中即對(duì)法律實(shí)施的可能效果進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)以及時(shí)修正立法的方向，無(wú)疑是提高地方立法質(zhì)量的有效途徑。實(shí)踐中，維護(hù)法制統(tǒng)一是地方立法不言自明的應(yīng)有含義。以此為前提，新時(shí)代提高地方立法質(zhì)量應(yīng)當(dāng)側(cè)重于直面矛盾、解決問(wèn)題。

在發(fā)展進(jìn)入新階段、改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的新時(shí)代，各方面的矛盾更為尖銳復(fù)雜。為此，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，貫徹“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”理念，以高質(zhì)量立法保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展;應(yīng)當(dāng)側(cè)重于體現(xiàn)地方特色，不僅要把地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展態(tài)勢(shì)體現(xiàn)在省級(jí)地方立法中，更要傳承各設(shè)區(qū)市的歷史文化傳統(tǒng)，滿(mǎn)足市域城鄉(xiāng)發(fā)展立法訴求，最大限度保護(hù)城鄉(xiāng)環(huán)境;應(yīng)當(dāng)側(cè)重于開(kāi)展立法后評(píng)估，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的框架內(nèi)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行地方法律規(guī)范的實(shí)施評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的法律障礙，進(jìn)而根據(jù)不同情形，分別采用對(duì)已有規(guī)范作出合理解釋、修改相應(yīng)法律條款或者廢止不適應(yīng)時(shí)代要求的法律規(guī)范等方式，不斷提高地方立法質(zhì)量。

遵循規(guī)范，精準(zhǔn)掌握運(yùn)用立法技術(shù)

開(kāi)展立法工作，需要充分借鑒已有的工作經(jīng)驗(yàn)，遵循其既定的工作規(guī)范，靈活運(yùn)用科學(xué)的方法和技巧，以完美的形式表達(dá)條文的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，最終形成預(yù)期的法律規(guī)范。所謂的立法技術(shù)，也正是在這一意義上使用的。它意味著立法要遵照固定的工作過(guò)程依次展開(kāi)。一部法律規(guī)范從提出立法建議開(kāi)始，經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審查、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決、公布乃至修改、解釋直到廢止等諸環(huán)節(jié)，都必須遵守法定的時(shí)限和步驟，提交符合要求的相應(yīng)材料，作出相應(yīng)的說(shuō)明，履行相應(yīng)的手續(xù)。它意味著條文含義應(yīng)當(dāng)清晰、準(zhǔn)確，能為具備正常理性的社會(huì)公眾所理解，且含義具體唯一，不產(chǎn)生爭(zhēng)議，不空洞含糊、模棱兩可;意味著規(guī)范結(jié)構(gòu)完整、嚴(yán)密，所設(shè)定的原則、制度、措施符合上位法精神，與同位階法律規(guī)范銜接順暢，既不相互沖突，也不存留法律空白。

為有效提高當(dāng)下地方立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)著重做到以下幾點(diǎn)。一是以黨內(nèi)法規(guī)為重要依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。因此，以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)不僅是新時(shí)代地方立法的重要遵循，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要抓手。二是重視制定立法計(jì)劃，逐項(xiàng)開(kāi)展立法前評(píng)估?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》明確提出“通過(guò)開(kāi)展立法前評(píng)估等方式，健全立法項(xiàng)目論證制度”。嚴(yán)格地說(shuō)，凡擬列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法前評(píng)估，對(duì)于必要性不強(qiáng)，或者地方立法不可行，立法成本大于收益的項(xiàng)目，一律不再進(jìn)入下一程序。三是立改廢釋并舉，統(tǒng)籌安排立法節(jié)奏。正確區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先安排經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的重點(diǎn)項(xiàng)目。珍惜利用立法資源，綜合運(yùn)用制定、修改、解釋等立法手段，堅(jiān)決克服實(shí)踐中因照顧立法機(jī)關(guān)自身不同機(jī)構(gòu)之間的工作平衡而簡(jiǎn)單平均安排立法項(xiàng)目的錯(cuò)誤現(xiàn)象?！?/p>

（作者系江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、江蘇省司法廳法治調(diào)研處處長(zhǎng)）責(zé)任編輯：蘇勝利