淮安的高鐵樞紐夢

胥大偉

8月18日，建設(shè)中的高鐵淮安東站。圖/視覺中國

8月12日，江蘇省鐵路集團(tuán)發(fā)布消息：徐宿淮鹽鐵路今年年底通車。

這條被稱為“金腰帶”的鐵路，是江蘇高鐵網(wǎng)絡(luò)“三縱四橫”中重要的一“橫”。另一條溝通蘇南蘇北的交通“大動脈”——連淮揚鎮(zhèn)鐵路，也將在今年年底實現(xiàn)分段通車。

兩條鐵路將在淮安交匯，隨著寧淮鐵路的開工在即，未來淮安將形成銜接多條鐵路，呈“米”字形放射的鐵路網(wǎng)布局，并有望成為新的區(qū)域性樞紐城市。

對于地處蘇北中心的淮安來說，高鐵的開通是改變城市發(fā)展命運的新“風(fēng)口”。

高鐵飛馳，縮短了淮安與周邊城市的空間距離，帶來了人流、物流、資金流，城市也能得以進(jìn)行內(nèi)部空間布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

然而高鐵紅利絕非普惠制，機遇之下潛藏著挑戰(zhàn)。對于淮安這座新興的樞紐城市而言，“高鐵時代”的考驗才剛剛開始。

“淮安只認(rèn)南京”

歷史上，占據(jù)運河便利的淮安曾是“九省通衢”，然而這座古城卻存在“高鐵繞圈”的現(xiàn)象。

民建淮安副主委、淮安交通局原副局長龐進(jìn)亮對《中國新聞周刊》分析道，以往高鐵不從淮安走，除了經(jīng)濟(jì)和地理方面的因素外，另一個主導(dǎo)因素是國家層面的戰(zhàn)略考量。京滬高鐵最終取道安徽南下，有著借高鐵的開通提攜安徽經(jīng)濟(jì)的考慮。目前已完成勘察設(shè)計招標(biāo)的合青鐵路，選擇取道宿遷，也有平衡蘇皖兩省區(qū)域資源的考量。

隨著徐宿淮鹽鐵路和連淮揚鎮(zhèn)鐵路連淮段今年底通車，一定程度上緩解了淮安的“高鐵之渴”。不過，淮安多位交通領(lǐng)域的業(yè)內(nèi)人士對《中國新聞周刊》表示，相比于上述兩條高鐵線路的開通，淮安更看重寧淮鐵路能否修建。

7月16日，江蘇省自然資源廳批復(fù)《關(guān)于新建南京至淮安鐵路項目規(guī)劃選址意見（江蘇段）》，原則同意寧淮鐵路規(guī)劃選址意見。寧淮鐵路北起淮安，向南經(jīng)淮安洪澤、金湖和安徽天長，最后接入南京。屆時，南京與淮安間將實現(xiàn)一小時通達(dá)。

據(jù)悉，寧淮鐵路有望在今年9月開工。

龐進(jìn)亮認(rèn)為，建設(shè)寧淮鐵路使淮安得以融入南京一小時都市圈，南京也獲得一個通道實現(xiàn)對蘇北的有效輻射，有助于提升南京的首位度。

淮安急于打通與南京的高鐵通道，亦反映了蘇北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的困境。江蘇塊狀梯次發(fā)展的格局，使得區(qū)域內(nèi)形成了三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)“組團(tuán)”。徐州為龍頭的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，吸納宿遷、連云港加入;寧鎮(zhèn)揚一體化進(jìn)程正在加快;蘇錫常三地“抱團(tuán)”;鹽城、南通則更注重與上海的通聯(lián)。

而淮安的政界、學(xué)界有個共識，即“淮安只認(rèn)南京”。

運營成本壓力

早在七八年前，淮安就提出建設(shè)寧淮鐵路的訴求，但其間歷經(jīng)波折。

2018年，江蘇省通過增資方式，注資千億元成立江蘇省鐵路集團(tuán)，提出“以我為主”的高鐵建設(shè)思路。這對江蘇省域內(nèi)支線高鐵的建設(shè)是一個轉(zhuǎn)機。

高鐵干線建設(shè)必須由國家主導(dǎo)，決定權(quán)握在鐵路部門手里，地方則希望通過出資，獲得轄區(qū)內(nèi)高鐵支線規(guī)劃建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)。以寧淮鐵路為例，寧淮鐵路被定位為我國高速鐵路網(wǎng)中的“區(qū)域鐵路連接線”，此前并不在國家“八縱八橫”中長期線網(wǎng)規(guī)劃中，它的規(guī)劃建設(shè)屬于“另辟蹊徑”。

事實上，在“以我為主”的思路之下，江蘇在鐵路建設(shè)的過程中，省內(nèi)資本金占比越來越高。

連淮揚鎮(zhèn)鐵路概算投資為464.62億元，由中鐵總公司和江蘇省共同籌資建設(shè)，江蘇省承擔(dān)項目資本金的30%。徐宿淮鹽鐵路項目總投資428.25億元，徐州至淮安段江蘇省和中鐵總公司分別承擔(dān)資本金的50%，淮安至鹽城段江蘇省和中鐵總公司分別承擔(dān)資本金的70%、30%。

多位江蘇交通系統(tǒng)人士向《中國新聞周刊》透露，在寧淮鐵路建設(shè)的成本分?jǐn)偵?，中鐵總公司希望江蘇省“出大頭”。

地方出資投建高鐵，帶來的最大挑戰(zhàn)就是資金籌資任務(wù)空前繁重。江蘇省鐵路集團(tuán)黨委書記、董事長常青在接受新華日報采訪時透露，據(jù)測算，2019年度至2021年度，該集團(tuán)包括計劃投資任務(wù)、在建項目超概、通車項目經(jīng)營性缺口、項目貸款還本等資金需求達(dá)1640億元，資金缺口846億元。

成本壓力之下，地市一級亦需要為過境高鐵建設(shè)買單。淮安市鐵路辦給《中國新聞周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，淮安負(fù)擔(dān)的連淮揚鎮(zhèn)鐵路資本金總額為2.92億元，徐宿淮鹽鐵路資本金總額為6.19億元，目前已完成繳納。

但對于寧淮線修建高鐵也有不同的聲音。一位曾多次參與國家發(fā)改委高鐵審批和后評估工作的專家告訴《中國新聞周刊》，應(yīng)正視除了京滬高鐵，其余高鐵都虧損的現(xiàn)實。他認(rèn)為，“線路長度在500到1000多公里修建高鐵最好”。

北京交通大學(xué)教授趙堅向《中國新聞周刊》舉例說，京滬高鐵三分之二的客流是由跨線車產(chǎn)生的，京滬線人口密度高，客流尚且不足，何況是地方支線。趙堅認(rèn)為，客流量不足，會造成時速250公里以上的高鐵幾無生存空間，而建設(shè)時速160公里的普通鐵路或者城市軌道交通則更具經(jīng)濟(jì)性。

寧淮鐵路設(shè)計時速350公里，南京與淮安之間，相距不足200公里。這無疑給未來寧淮鐵路的運營帶來不小的成本壓力。

當(dāng)?shù)赜杏^點認(rèn)為，高鐵屬于公共產(chǎn)品，不能單純強調(diào)盈利，要算拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大賬”。

產(chǎn)業(yè)能否借“東風(fēng)”？

淮安對高鐵更多報以產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的期待。

5月22日，全國職業(yè)院校技能大賽“現(xiàn)代物流綜合作業(yè)”（中職組）賽項在淮安市高級職業(yè)技術(shù)學(xué)校舉行。自2008年首屆大賽以來，該項物流“國賽”每年舉辦一次。圖/中新

近年來，淮安正在謀篇布局自己的產(chǎn)業(yè)體系，其第一第二第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比重已從傳統(tǒng)“二一三”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭弧薄７至咳罩氐牡谌a(chǎn)業(yè)著重發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點聚焦現(xiàn)代物流、現(xiàn)代商貿(mào)和生態(tài)文旅。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，高鐵的開通最先受益的是淮安的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)。

蘇北發(fā)展研究院執(zhí)行院長史修松認(rèn)為，高鐵開通對于淮安，乃至整個蘇北地區(qū)都是一個重大利好，隨著未來幾年淮安區(qū)域交通樞紐的形成，淮安的現(xiàn)代制造業(yè)將會得到更快發(fā)展，特別是電子信息產(chǎn)業(yè)、新型材料、新能源等產(chǎn)業(yè)。

史修松告訴《中國新聞周刊》，未來寧淮高鐵的建成，寧淮之間有可能會形成一條產(chǎn)業(yè)集聚帶，南京都市圈將會發(fā)揮更大的輻射效應(yīng)。

淮安市發(fā)改委相關(guān)人士對《中國新聞周刊》表示，高鐵將刺激淮安現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，商貿(mào)和物流將是最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)選項。淮安目前是江蘇南北兩大二級分撥中心之一，淮安亦將物流業(yè)作為三大服務(wù)業(yè)的重要一極，其現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)將依托航空貨運和鐵路物流，拓展保稅物流，計劃到2020年全市物流業(yè)增加值達(dá)到400億元以上。

民建淮安副主委、淮安交通局原副局長龐進(jìn)亮認(rèn)為，高鐵的開通對淮安的物流產(chǎn)業(yè)而言是一個重大機遇，例如快遞運輸將獲得一個快速的渠道，包括快消品在內(nèi)的產(chǎn)品可以通過高鐵進(jìn)行運輸，并實現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的當(dāng)日送達(dá)。在龐進(jìn)亮看來，物流業(yè)發(fā)展的內(nèi)核是“物暢其流”，合理、高效的搭配運輸方式是關(guān)鍵。

不過，一些淮安官員對高鐵物流持謹(jǐn)慎態(tài)度。他們認(rèn)為，高鐵和普鐵軸重的不同，使得高鐵難以運送重貨，目前使用高鐵空余車廂運貨資源浪費極大，高鐵貨運沒有固定班次和固定的貨場，使得運輸效率低下?！案哞F貨運難在一線城市都沒有解決好，何況淮安這樣的三四線城市。”

此外，鄰近城市徐州和連云港在鐵路運輸與海運方面相比淮安優(yōu)勢明顯，也在一定程度上限制了淮安綜合交通優(yōu)勢的發(fā)揮。

淮安當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)人士認(rèn)為，高鐵開通帶來的人流要比物流要大，對淮安旅游業(yè)是一大利好，對當(dāng)?shù)夭惋嫛B(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)也會有促進(jìn)作用。

淮安市發(fā)改委相關(guān)人士對《中國新聞周刊》表示，淮安旅游資源豐富，但旅游品牌影響力和旅游營銷能力不足?；窗猜糜螛I(yè)能否乘上高鐵這陣“東風(fēng)”，還有待觀察。

北京交通大學(xué)教授鐘章隊認(rèn)為，高鐵對地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有很強的拉動效應(yīng)，三四線城市應(yīng)從全局的角度進(jìn)行通盤的考量來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，做好頂層設(shè)計是關(guān)鍵。但他也表示，高鐵的開通對城市及城市的管理者都將是一個大的考驗。

新城開發(fā)挑戰(zhàn)

高鐵開通在即，開發(fā)新城成為不少高鐵沿線城市的選擇。

目前，淮安東站建設(shè)正如火如荼，與此同時，淮安高鐵新城的建設(shè)也在同步推進(jìn)。

淮安高鐵新城位于淮安東部，規(guī)劃總面積約1129.75公頃，淮安希望高鐵新城能與開發(fā)區(qū)形成組團(tuán)，從而帶動城市東部片區(qū)的發(fā)展。

出于環(huán)境、成本等因素的考慮，高鐵新城的選址通常不在城區(qū)。從城市經(jīng)營的角度來看，城市希望通過新城的開發(fā)，拉開城市框架，優(yōu)化內(nèi)部空間布局。

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長助理鄧驥中告訴《中國新聞周刊》，城市擴(kuò)張過程中，政府經(jīng)營城市需要拉動土地價值，往往把高鐵站作為城建規(guī)劃的“爆點”，通過把政府、學(xué)校、醫(yī)院等資源遷入新城，聚集人氣。

寧淮鐵路設(shè)計時速350公里，南京與淮安之間，相距不足200公里。這無疑給未來寧淮鐵路的運營帶來不小的成本壓力。

從城市發(fā)展現(xiàn)狀來看，三四線城市受城市能級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，高鐵站點與城市其他片區(qū)通達(dá)性差會在很大程度上抵消高鐵帶來的紅利。鄧驥中認(rèn)為，高鐵站首要的是交通功能，只有建立多種交通方式便捷銜接的綜合換乘體系，才能發(fā)揮它的最大效應(yīng)。

對于淮安的新城開發(fā)而言，想要避免重蹈部分高鐵新城成為“鬼城”的覆轍，一是要優(yōu)化站點與城市內(nèi)外交通的通聯(lián)，形成多種交通要素聯(lián)動發(fā)展;二是合理布局產(chǎn)業(yè)。

淮安市交通局綜合計劃處處長胡彥波告訴《中國新聞周刊》，目前用于主城區(qū)與高鐵站點快速聯(lián)通的城市快速路及內(nèi)環(huán)高架工程正在建設(shè)。未來高鐵站將實現(xiàn)多種交通方式的無縫銜接，并增設(shè)中心城區(qū)到高鐵新城的公交、出租車、BRT（快速公交），并預(yù)留了有軌電車線位及地鐵接入條件。

然而構(gòu)建交通運輸體系，如何去解決資金和土地的保障問題則是一個難點。胡彥波坦言，交通部門并沒有手段和渠道去解決項目資金問題，只能依托財政，眾多的交通項目也會給財政帶來負(fù)擔(dān)。政府出于控制債務(wù)風(fēng)險的考慮，不允許公益性項目通過平臺公司去融資。另一方面，國家對土地指標(biāo)的嚴(yán)控，使得一些交通項目卡在土地指標(biāo)上，“而花錢買指標(biāo)，又會遇到資金瓶頸?！焙鷱┎ㄕf。

在產(chǎn)業(yè)布局方面，鄧驥中認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場”，賣地賣房這種簡單粗暴、快速變現(xiàn)的城市化已經(jīng)過時。新城開發(fā)更多是要考慮產(chǎn)業(yè)、城市功能優(yōu)先，布局跟城市定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)，避免房地產(chǎn)化。

淮安國土局新城分局副局長盧峰告訴《中國新聞周刊》，目前高鐵新城定位為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，主要還是偏向于第三產(chǎn)業(yè)。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，商務(wù)金融服務(wù)業(yè)、商業(yè)和休閑娛樂業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)是淮安高鐵新城開發(fā)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，尤其鼓勵與交通區(qū)位關(guān)聯(lián)密切的咨詢、診療、設(shè)計、策劃、評測、中介等區(qū)域服務(wù)行業(yè)企業(yè)進(jìn)駐。

翻開地圖，目前高鐵沿線的高鐵新城產(chǎn)業(yè)類型大都以商務(wù)辦公、金融、會展等為主，彼此間同質(zhì)化嚴(yán)重。

2018年，國家發(fā)改委等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求中小城市不宜過高預(yù)估高鐵帶動作用，并對高鐵站周邊區(qū)域開發(fā)做出限制，即同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過 50 公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過 100公頃。意見還建議，大城市高鐵車站周邊可發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市則可穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

多位學(xué)者強調(diào)，高鐵新城發(fā)展應(yīng)找準(zhǔn)城市定位，產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展尤為重要。

“虹吸效應(yīng)”如何破題？

今年，中共淮安市委第三季度召開的專題民主協(xié)商會的主題就是“如何應(yīng)對高鐵通車帶來的機遇與挑戰(zhàn)?！?/p>

有觀點認(rèn)為，中小城市在高鐵開通以后能夠加速其與高層級城市的資源與要素流通;有利于承接高層級城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升經(jīng)濟(jì)實力;同時也面臨著失去高端產(chǎn)業(yè)及服務(wù)功能集聚的可能性。

江蘇省人大常委會副主任、鎮(zhèn)江市原市長劉捍東曾提出，高鐵機遇絕非普惠制，中小城市既要依靠大城市借力發(fā)展，也要警惕自身的優(yōu)質(zhì)資源和高端利潤被中心城市“虹吸”而去。面對人流、物流、資金流、信息流的沖擊，如何更好地避免“過道效應(yīng)”“虹吸效應(yīng)”，是中等城市亟待思考和積極應(yīng)對的重大課題。

根據(jù)相關(guān)資料，高鐵開通前后，京滬高鐵和沿江通道沿線36個城市中有21個常住人口的占比出現(xiàn)下降，反映出高鐵建成之后，這些城市并沒有呈現(xiàn)出集聚人口的態(tài)勢，反而出現(xiàn)了向外擴(kuò)散的跡象。而合肥、武漢、成都等少數(shù)幾個中心城市在人口吸納上卻具有天然優(yōu)勢。

在經(jīng)濟(jì)方面，京滬線將近50%、沿江通道將近60%的城市，高鐵開通后的經(jīng)濟(jì)增速要低于開通前。例如江蘇的昆山，安徽的全椒、六安，湖北的巴東、潛江，山東的齊河、泰安、棗莊等城市，開通前增速高于全省平均，開通后則落后于全省平均水平。

三四線城市指望通過修建高鐵來“致富”并不容易。

北京交通大學(xué)教授趙堅認(rèn)為，整個世界的趨勢都是向大城市集聚而不是向三四線城市集聚，三四線城市無法抵擋中心城市的“虹吸效應(yīng)”。

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長助理鄧驥中則表示，高鐵開通使得各要素更容易往中心城市聚集，然而集聚到一定階段之后就會出現(xiàn)反哺。大城市跟中小城市之間會有一個合理的分工，他認(rèn)為圍繞高鐵站會有新一輪的產(chǎn)業(yè)或城市的分工，高鐵則是接入這樣一個分工網(wǎng)絡(luò)的“鑰匙”。

淮安市發(fā)改委相關(guān)人士告訴《中國新聞周刊》，面對高鐵時代的“虹吸效應(yīng)”，淮安需要做好與南京、蘇南及上海之間的產(chǎn)業(yè)差異性互補。以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為代表的中低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到淮安，對淮安而言并非壞事，“它能吸納更多的就業(yè)人口，對人口集聚有好處。”