沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃探索

■ 高子鈞 宮遠(yuǎn)山

一直以來(lái)，東北老工業(yè)基地城鄉(xiāng)“脫臼”的二元結(jié)構(gòu)突出，資源豐沃的東北鄉(xiāng)村如今卻成為制約東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要根源之一。沈陽(yáng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起步較早、基礎(chǔ)雄厚，同時(shí)，也伴隨著城鄉(xiāng)二元化突出、經(jīng)濟(jì)“剪刀差”嚴(yán)重的問(wèn)題。承載全市域90%的空間、五分之一人口的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展滯后，是城市整體發(fā)展的主要短板，主要問(wèn)題是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分、農(nóng)民獲得感不強(qiáng)等。鄉(xiāng)村振興成為新時(shí)代破解東北問(wèn)題、加快沈陽(yáng)發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

一、沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村規(guī)劃歷程回顧與反思

1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，鄉(xiāng)村規(guī)劃正式步入有法可依的階段。隨著國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)引導(dǎo)的不斷推進(jìn)，沈陽(yáng)一直緊隨國(guó)家政策步伐，探索著適用于自身發(fā)展的鄉(xiāng)村規(guī)劃之路。回顧沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)歷程，大體劃分為三段歷程。

圖1 沈陽(yáng)市農(nóng)村常住人口年齡構(gòu)成數(shù)據(jù)分析

圖2 沈陽(yáng)市與其他副省級(jí)城市農(nóng)民收入對(duì)比

（一）2000年～2007年，基于城市規(guī)劃思維的“新農(nóng)村建設(shè)”規(guī)劃

黨的十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。沈陽(yáng)市開(kāi)展了一系列社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。這一階段的規(guī)劃編制遵循就地城鎮(zhèn)化的基本邏輯，以城市社區(qū)的規(guī)劃模式規(guī)劃鄉(xiāng)村，引導(dǎo)農(nóng)民集中上樓形成農(nóng)村社區(qū)。這一階段的村莊規(guī)劃偏于理想化，對(duì)于鄉(xiāng)村的原有肌理考慮不足，且較少數(shù)村莊的規(guī)劃得以落地實(shí)施。

（二）2008年～2012年，以環(huán)境整治為主要目的村莊規(guī)劃

2008年浙江安吉縣正式提出“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”計(jì)劃，成為中國(guó)新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)的鮮活標(biāo)本。2008年～2012年，沈陽(yáng)市在全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)開(kāi)展村莊環(huán)境整治規(guī)劃，約完成村莊規(guī)劃編制370余個(gè)，占沈陽(yáng)市村莊總數(shù)的三分之一。這一階段的村莊規(guī)劃以村莊環(huán)境整治為主要目的，依托村莊現(xiàn)狀，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)予以改造，包括道路硬化、亮化、綠化、圍墻、庭院等內(nèi)容，使沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)貌得到大幅度的提升，人居環(huán)境得到有效改善。但這一階段更關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境提升的短期效果，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)涵動(dòng)力方面的規(guī)劃引導(dǎo)相對(duì)較弱。

（三）2013年～2017年，初步構(gòu)建市域?qū)用驵l(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)基礎(chǔ)

2013年，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，全國(guó)范圍內(nèi)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的系列行動(dòng)正式展開(kāi)，沈陽(yáng)市從2013年起開(kāi)始了新一輪鄉(xiāng)村規(guī)劃探索。在以上兩階段的基礎(chǔ)上，進(jìn)行更為深層次的探索與思考。在此期間，沈陽(yáng)市結(jié)合自身鄉(xiāng)村發(fā)展特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論與實(shí)踐相結(jié)合的研究，完成編制《沈陽(yáng)市村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》《沈陽(yáng)市宜居鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施方案（2015-2017）》《沈陽(yáng)市特色小鎮(zhèn)總體規(guī)劃》《宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》等，初步構(gòu)建了全市層面鄉(xiāng)村規(guī)劃的技術(shù)基礎(chǔ)，同時(shí)完成了百余個(gè)宜居示范村的改造與建設(shè)，鄉(xiāng)村環(huán)境品質(zhì)得到很大的提升與優(yōu)化，但鄉(xiāng)村規(guī)劃體系構(gòu)建方面仍有待進(jìn)一步提升。

二、沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑探索

（一）優(yōu)化規(guī)劃體系，建立“雙向驅(qū)動(dòng)”框架

基于沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，突破傳統(tǒng)的單一性規(guī)劃體系，探索性提出構(gòu)建“宏觀管控、微觀引導(dǎo)”的雙向驅(qū)動(dòng)路徑。規(guī)劃路徑的推行基于“管底線、重內(nèi)涵、促治理”三重核心內(nèi)涵，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村空間、基礎(chǔ)設(shè)施、文化風(fēng)貌、鄉(xiāng)村治理五大方面提出破解鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題的規(guī)劃重點(diǎn)，整體形成“上下互動(dòng)、多方聯(lián)動(dòng)、多維推動(dòng)”的規(guī)劃體系，全面構(gòu)建踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系大路徑。

圖3 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃思路示意圖

其中，宏觀層面以市域空間為主體，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、底線管控、戰(zhàn)略思維為核心，構(gòu)建自上而下的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引導(dǎo)框架，著力推動(dòng)城鄉(xiāng)融合與互動(dòng)，防止建設(shè)失序與供求失衡。其核心內(nèi)容如下：一是結(jié)合“縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村域的規(guī)劃體系”理論，打破沈陽(yáng)城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，提出構(gòu)建彈性化、動(dòng)態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化、層級(jí)明晰的新型城鄉(xiāng)體系思路，構(gòu)建形成“中心城-新城-鎮(zhèn)-村”的城鄉(xiāng)融合體系。體系從重規(guī)模轉(zhuǎn)向重結(jié)構(gòu)、從重目標(biāo)轉(zhuǎn)向重彈性，有效強(qiáng)化縣、鎮(zhèn)的銜接作用，形成主體功能明確、區(qū)塊有機(jī)聯(lián)動(dòng)、資源配置優(yōu)化、整體效能提升的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。二是秉承底線思維、多規(guī)合一思路，劃定“三區(qū)三線”，確定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間總體比例（24：64：12）以及各類空間管控邊界，以此強(qiáng)化土地用途管制和宏觀空間管制。

微觀層面，則是以宏觀引導(dǎo)框架為依據(jù)，以村莊為主體，以補(bǔ)短板、助發(fā)展、提品質(zhì)、塑風(fēng)貌、強(qiáng)治理五大方面為核心，建立剛性與彈性相結(jié)合、控制與引導(dǎo)相結(jié)合的精細(xì)化規(guī)劃引導(dǎo)方略，引導(dǎo)鄉(xiāng)村自下而上的升級(jí)與再生。剛性方面，結(jié)合國(guó)土、生態(tài)、文物保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃，嚴(yán)格控制村莊用地邊界，擬定村莊建設(shè)相關(guān)控制指標(biāo)，提出鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，為村莊規(guī)劃、建設(shè)審批提供有力依據(jù)。彈性方面，以突出自身特色為核心，結(jié)合資源稟賦，提出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路以及風(fēng)貌建設(shè)、文化建設(shè)等發(fā)展思路。同時(shí)，全面推行“共謀”“共建”“共管”“共評(píng)”“共享”的鄉(xiāng)村共同締造理念，充分調(diào)動(dòng)村民主體意識(shí)，打造基建、文化、社管相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式。

（二）深化規(guī)劃內(nèi)涵，落實(shí)“精準(zhǔn)施策”理念

由于沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村發(fā)展具有顯著的差異性，“一刀切”式發(fā)展無(wú)法將鄉(xiāng)村振興落實(shí)、落細(xì)。因此，筆者提出“空間分區(qū)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)分類施策、設(shè)施分級(jí)配建、治理分質(zhì)配置”的規(guī)劃構(gòu)想。

圖4 農(nóng)業(yè)空間布局圖

圖5 分區(qū)管控示意圖

1.空間實(shí)行分區(qū)引導(dǎo)

空間上依托沈陽(yáng)市空間發(fā)展差異，結(jié)合鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦、空間地理區(qū)位等要素特征，劃定不同類型的管控引導(dǎo)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)分區(qū)引導(dǎo)。首先，以遼河為界，劃定市域南北兩區(qū)。北區(qū)為生態(tài)重點(diǎn)涵養(yǎng)區(qū)，重點(diǎn)打造“湖山田林”生態(tài)鄉(xiāng)野的風(fēng)貌格局。南區(qū)為城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，重點(diǎn)打造“山水城田”相互交融的空間格局。其次，依據(jù)生態(tài)特質(zhì)、農(nóng)業(yè)稟賦、人口分布、城鄉(xiāng)關(guān)系等因子，將南北兩區(qū)進(jìn)一步細(xì)分，北部形成保育型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、城鄉(xiāng)互動(dòng)型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)；南部形成以城帶鄉(xiāng)型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、都市型鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

2.設(shè)施實(shí)行分級(jí)配建

在農(nóng)村地區(qū)，其地域形態(tài)和人口分布具有離散型、不均勻性的特點(diǎn)，從而加大了公共服務(wù)設(shè)施空間布局面臨的“門(mén)檻-可達(dá)性”矛盾。特別是基于沈陽(yáng)市南北鄉(xiāng)村空間分布差異較大，村-村距離相差近1倍的情況下，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定公共服務(wù)體系無(wú)法實(shí)現(xiàn)均等化、全覆蓋。因此，提出分級(jí)引導(dǎo)、分類引導(dǎo)的規(guī)劃思路。

分級(jí)引導(dǎo)即以城鄉(xiāng)體系為依據(jù)，強(qiáng)化市的統(tǒng)籌功能、縣的服務(wù)功能、鎮(zhèn)的銜接功能、村的特色功能， 構(gòu)建新城-鎮(zhèn)（重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)）-村（中心村、一般村）的服務(wù)體系。打造形成重點(diǎn)鎮(zhèn)30分鐘公共服務(wù)圈；一般鎮(zhèn)、中心村5分鐘基本生活圈的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，結(jié)合“南密北疏”的村莊分布特征，遼河以北村莊分布較稀疏地區(qū)增加中心村數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)相同服務(wù)半徑下的設(shè)施全覆蓋。

分類引導(dǎo)即遵從國(guó)家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中的提出村莊類型劃分基礎(chǔ)上，結(jié)合沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件及資源稟賦，將1346個(gè)行政村進(jìn)一步按照等級(jí)類型分類，劃分為I、II、III類村莊，進(jìn)而形成更為精準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)坐標(biāo)式的村莊類型劃分，為明確建設(shè)時(shí)序、建設(shè)內(nèi)容、指標(biāo)體系、建設(shè)模式等方面提供有效依據(jù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的精細(xì)化引導(dǎo)。

3.產(chǎn)業(yè)實(shí)行分類施策

一是分層推動(dòng)，構(gòu)建特色涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶。以沈陽(yáng)市區(qū)為核心，以農(nóng)業(yè)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”功能為基礎(chǔ)，以空間特征區(qū)劃為依托，打造半小時(shí)近郊休閑產(chǎn)業(yè)帶、1小時(shí)遠(yuǎn)郊精品產(chǎn)業(yè)帶、2小時(shí)生態(tài)涵養(yǎng)產(chǎn)業(yè)帶。

圖6 鄉(xiāng)村規(guī)劃事權(quán)分級(jí)推行示意圖

二是分類融合，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合新發(fā)展。其中，以“一產(chǎn)+二產(chǎn)”，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，建設(shè)六大現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；以“一產(chǎn)+三產(chǎn)”，加快發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游業(yè)，培育田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游特色小鎮(zhèn)；以“物流+科技”，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，建設(shè)三級(jí)農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系。全面提升沈陽(yáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合共生。構(gòu)建 “農(nóng)業(yè)+”發(fā)展新模式。

三是分型引導(dǎo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面開(kāi)花?；卩l(xiāng)村綜合評(píng)價(jià)分析，劃定“綜合型”“旅游型”和“農(nóng)業(yè)型”三類村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，形成具有地方特色的村莊產(chǎn)業(yè)職能布局模式，即“綜合型沿道集聚，旅游型依山傍水，農(nóng)業(yè)型廣泛分布”，制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方略。引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)依特色發(fā)展。

4.治理實(shí)行分質(zhì)配置

沈陽(yáng)市作為東北地區(qū)最大的中心城市，擁有得天獨(dú)厚的市場(chǎng)、政策、人口、土地等城鄉(xiāng)發(fā)展資源條件，但由于治理、組織不力，造成農(nóng)村難以銜接城市、農(nóng)業(yè)難以接入市場(chǎng)、農(nóng)民難以有序參與、土地難以有效利用的局面。

因此，沈陽(yáng)市應(yīng)以此為突破點(diǎn)，通過(guò)“政府賦權(quán)、農(nóng)民賦責(zé)、市場(chǎng)賦能”的思路，加強(qiáng)市場(chǎng)銜接體系、農(nóng)民組織體系、現(xiàn)代治理體系建設(shè)，破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”和“一刀切治理”格局。通過(guò)建立 “外引—內(nèi)聚”和“差異-互補(bǔ)”的“雙輪驅(qū)動(dòng)”機(jī)制，推進(jìn)市場(chǎng)下鄉(xiāng)、服務(wù)進(jìn)村、資源內(nèi)聚，形成“城鄉(xiāng)一體、功能互補(bǔ)、多元參與”的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展治理體制及路徑。即以市場(chǎng)銜接實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，以錯(cuò)位發(fā)展實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居，以制度引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，以組織創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)治理有效，以社會(huì)服務(wù)實(shí)現(xiàn)生活富裕。

（三）細(xì)化規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)，搭建“上下聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)

建立“事權(quán)明晰”的鄉(xiāng)村振興推行機(jī)制。通過(guò)“市級(jí)引導(dǎo)、縣級(jí)實(shí)施、鄉(xiāng)村自治”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)“自上而下”的政府治理和“自下而上”的村莊自治良性互動(dòng)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的有效實(shí)施和鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。其中，市級(jí)層面明確市級(jí)政府事權(quán)，出臺(tái)戶籍、土地流轉(zhuǎn)、宅基地等相關(guān)政策，編制市域村莊布點(diǎn)規(guī)劃、各類技術(shù)導(dǎo)則與指引?？h級(jí)層面明確本區(qū)域鄉(xiāng)村振興基本要求，編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃等。鄉(xiāng)村單元層面，整合內(nèi)部資源，針對(duì)傳統(tǒng)村落、中心村、美麗示范村、旅游特色村莊等重點(diǎn)村莊編制相應(yīng)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)。同時(shí)，建立“N+X”的自治工作體系，通過(guò)“基本任務(wù)+自選任務(wù)”探索彈性的鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)路徑，依托共同締造形成新型的“自治單元、經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)組織”。