從 “三廢”治理走向生態(tài)文明建設(shè)

■ 中國氣候變化事務(wù)特別代表 解振華

改革開放40年，是中國波瀾壯闊的40年，擁有近14億人口的中國從一個貧窮落后的國家成長為世界第二大經(jīng)濟體。中國的生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)也與時俱進，正從過去單純的“三廢”治理走向生態(tài)文明建設(shè)，逐步走向全球可持續(xù)發(fā)展的參與者、貢獻者、引領(lǐng)者?；仡櫸覈鷳B(tài)環(huán)境保護的歷程，我們發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展是緊密相連的，不同階段面臨著不同的突出環(huán)境問題，相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展階段與社會需求決定了我國的生態(tài)環(huán)境管理體制和架構(gòu)；與此同時，生態(tài)環(huán)境治理體系與治理模式又在改革與發(fā)展進程中不斷完善，與時俱進。面向未來，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步入新時代，我國需全面提高生態(tài)文明水平，實現(xiàn)美麗中國目標，共建清潔美麗世界，為全球可持續(xù)發(fā)展提供中國智慧，作出中國貢獻。

一、改革開放和社會經(jīng)濟進步推動了國家生態(tài)環(huán)境保護管理體制的變革；反過來，“十年一躍”的環(huán)境管理體制改革，也為社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了體制保障

我國的生態(tài)環(huán)境保護正式開始于1972年，迄今為止已有整整47個年頭。期間，大概每10年左右，我國生態(tài)環(huán)境保護管理體制就有一次大的提升和“跨躍”， 從最初的臨時性機構(gòu)——國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組及其辦公室，逐步發(fā)展成如今的生態(tài)環(huán)境部。從整個生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展來看，這其實是逐步適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會不斷發(fā)展變化的進程；也是伴隨新的生態(tài)環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)的局面，我國生態(tài)環(huán)境保護管理體系及治理模式不斷進行改革而產(chǎn)生的結(jié)果。

（一） 第一階段，1972年～1988年“第一次躍升”，從國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組到獨立的國家環(huán)境保護局（國務(wù)院直屬局），標志著我國生態(tài)環(huán)境保護在國家宏觀管理體制中占據(jù)了一席之地

在1972年之前，盡管不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境污染，但我國在觀念上一直認為社會主義國家不存在環(huán)境污染，工業(yè)污染是資本主義社會的產(chǎn)物。1972年6月，我國政府派出代表團參加在瑞典舉行的聯(lián)合國人類環(huán)境會議，上述觀念開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1973年8月，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護會議，審議通過了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護工作32字方針和我國第一個環(huán)境保護文件《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。至此，我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)開始正式起步。1974年10月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組正式成立。

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，做出了改革開放的偉大決定，中心議題是將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。此后，從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始，我國加速推進改革開放，極大地促進了生產(chǎn)力解放。1980年8月，我國設(shè)立了深圳特區(qū)；1984年又設(shè)立了首批14個沿海開放城市，沿海地區(qū)開始全面對外開放，大量接受日本、韓國、港臺地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，各級政府、各部門、鄉(xiāng)村集體、社會團體都以招商引資、辦企業(yè)搞經(jīng)營為重點，不少地方是“村村點火、戶戶冒煙”，成為當時經(jīng)濟社會發(fā)展的真實寫照。與之相對應(yīng)，我國的生態(tài)環(huán)境保護工作從此開始走上正軌。

經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也帶來了日益嚴峻的環(huán)境問題，引起了國家的關(guān)注。1979年，《環(huán)境保護法（試行）》的制定，首開我國生態(tài)環(huán)境保護法律制度的先河。隨即，環(huán)境保護相關(guān)專項立法開始起步，1982年8月，全國人大常委會審議通過了《海洋環(huán)境保護法》；1984年5月和1987年9月，分別通過了《水污染防治法》和《大氣污染防治法》。同時，我國開始加強環(huán)境管理工作及機構(gòu)建設(shè)。1982年5月，第五屆全國人大常委會第23次會議決定，將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局、國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室合并，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局。1983年年底，召開第二次全國環(huán)境保護會議，時任國務(wù)院副總理李鵬在會議上宣布保護環(huán)境是我國必須長期堅持的一項基本國策。1984年5月，成立國務(wù)院環(huán)境保護委員會，由時任國務(wù)院副總理李鵬兼任委員會主任，辦事機構(gòu)設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部 （由環(huán)境保護局代行）。1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局，仍隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部領(lǐng)導，是部屬局，同時也是國務(wù)院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)。

1988年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部撤銷，改為建設(shè)部。國家環(huán)境保護局成為國務(wù)院直屬機構(gòu)（副部級），明確為國務(wù)院綜合管理環(huán)境保護的職能部門，人財物全部獨立運行。同年，黨中央國務(wù)院在國家環(huán)保局率先開展公務(wù)員改革試點，根據(jù)環(huán)保工作需要設(shè)置職位，并從全國公開招考一大批環(huán)保干部。這次改革為國家環(huán)境保護的專業(yè)化管理奠定了基礎(chǔ)。

（二） 第二階段，1989年～1998年“第二次躍升”，期間生態(tài)環(huán)境保護壓力繼續(xù)加大，開展“33211”和“一控雙達標”環(huán)境治理工程，1998年國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局

1992年鄧小平同志發(fā)表南巡講話，推動我國經(jīng)濟發(fā)展和改革開放掀起新一輪熱潮。以浦東新區(qū)建設(shè)為龍頭，長三角地區(qū)迅猛發(fā)展，城市建設(shè)和工業(yè)園區(qū)蓬勃增長，全國各地掛牌建設(shè)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)最多時近萬個。但同時也帶來嚴重的耕地占用、生態(tài)破壞和環(huán)境污染。當時的民謠是“五十年代淘米洗菜，六十年代澆地灌溉，七十年代水質(zhì)變壞，八十年代魚蝦絕代，九十年代難刷馬桶蓋”，淮河等流域的嚴重環(huán)境污染引起了全社會的關(guān)注。同時，生態(tài)破壞、水土流失、荒漠化問題也日益突出，北京地區(qū)沙塵暴愈演愈烈，黃河斷流、長江洪水等特大生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)。

為了解決這些問題，全國人大常委會加快了生態(tài)環(huán)境保護立法進程。1989年12月，《環(huán)境保護法》經(jīng)修改正式出臺；20世紀90年代，修改了 《大氣污染防治法》 《水污染防治法》，制定出臺了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等，初步形成了我國生態(tài)環(huán)境保護的法律體系。同時，國家啟動了“33211”重大污染治理工程，這是我國歷史上首個大規(guī)模污染治理行動。其中，“33”是三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）；“2”是兩控區(qū)，即二氧化硫和酸雨控制區(qū)；“11”是一市（北京市）、一海（渤海）。“33211”工程首先從治理淮河污染開始，根據(jù)國務(wù)院部署，1997年12月31日零點之前要實現(xiàn)淮河流域所有重點工業(yè)企業(yè)廢水基本達標排放，否則將對這些企業(yè)實施關(guān)停并轉(zhuǎn)。1995年，時任國務(wù)院副總理鄒家華、國務(wù)委員宋健代表國務(wù)院聽取環(huán)保工作匯報，明確要求，到2000年，全國污染物排放總量凍結(jié)在1995年水平，環(huán)境功能區(qū)達標，工業(yè)污染源實現(xiàn)達標排放，這就是所謂“一控雙達標”。這一時期，污染物排放總量控制的基本做法是嚴格控制新上項目新增污染，所有新上項目增加的排放量，必須由同一地區(qū)其他污染源等比例消減來消化。與此同時，全國開始實施退耕還林等六大生態(tài)建設(shè)重點工程。

這一階段另一個重大事件是1992年在巴西召開聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，提出了可持續(xù)發(fā)展的理念，通過了《21世紀議程》。中國作為發(fā)展中國家參加了大會，并于1994年組織編制了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，制定了自己的可持續(xù)發(fā)展目標。1998年，國家將原副部級的國家環(huán)境保護局提升為正部級的國家環(huán)境保護總局，原國務(wù)院環(huán)境保護委員會的職能、分散在電力工業(yè)部等各工業(yè)行業(yè)主管部門的污染防治職能并入國家環(huán)境保護總局。

（三）第三階段，1999年～2008年 “第三次躍升”，主要特征是遏制主要污染物排放總量快速増長勢頭，實施總量控制，推進發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和“兩型”社會建設(shè)

2001年12月，我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），隨后社會經(jīng)濟迅猛增長，能源鋼鐵化工等重化工業(yè)比重不斷提高，產(chǎn)能產(chǎn)量躍居世界前列，資源能源消耗快速增長，主要污染物排放總量也大幅增加，國家“十五”計劃的主要目標中，二氧化硫排放總量控制目標不降反升，警醒了我國政府實施更大力度的節(jié)能減排和總量控制。“十一五”期間，我國把主要污染物排放總量和單位GDP能源消耗下降比例作為約束性指標，納入國家“十一五”規(guī)劃綱要，并分解到各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

“十一五”期間，全國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、電廠脫硫設(shè)施建設(shè)規(guī)模超過了建國以來到“十一五”之前的總和。在此期間，兩項政策發(fā)揮了核心作用：一是嚴格的節(jié)能減排約束性指標考核，帶動了地方環(huán)境治理重大工程的建設(shè)。二是以脫硫電價為代表的環(huán)境經(jīng)濟政策，推動了電力行業(yè)的脫硫工程建設(shè)，建成了中國迄今為止全球最大規(guī)模的清潔煤電系統(tǒng)。

在生態(tài)環(huán)境保護立法和執(zhí)法上，也取得新的進展。為進一步改善生態(tài)環(huán)境，再次修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》，制定《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。在環(huán)境管理機構(gòu)上，為了解決環(huán)保執(zhí)法難、地方行政干預(yù)的問題，2006年，國家環(huán)境保護總局設(shè)立了東北、華北、西北、西南、華東、華南六大督查中心，作為其派出機構(gòu)。2008年7月，國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部（正部級），并成為國務(wù)院組成部門。

（四）第四階段，2009年～2018年“第四次躍升”，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，堅持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心，推動綠色發(fā)展，堅決向污染宣戰(zhàn)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之一，把綠色發(fā)展作為一大新發(fā)展理念，堅決向污染宣戰(zhàn)，出臺實施了大氣、水、土壤三個“十條”， 出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，建立了中央環(huán)保督察等一系列重大制度。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，對《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護法》等一系列法律進行了重大修改；特別是2014年修訂的《環(huán)境保護法》，被稱為是“長出牙齒”的法律，大大提高了立法質(zhì)量和法律威懾力；隨著2018年全國人大通過了《土壤污染防治法》，我國基本形成了較為完整的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。我國開始成為世界生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)者。

2017年10月，黨的十九大勝利召開，會議提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國進入社會主義新時代，對生態(tài)環(huán)境保護管理體制的需求也發(fā)生了顯著變化：一是特定發(fā)展階段下形成的體制安排及其治理理念，要從“增長優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保護優(yōu)先”，這意味著資源和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)主管部門必須發(fā)揮更加重要的作用。二是生態(tài)環(huán)境保護職能需要從以往分散的資源環(huán)境要素管理逐步走向保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性與生態(tài)環(huán)境綜合管理。三是從所有者和監(jiān)管者職責不清，“運動員”和“裁判員”集于一身，向執(zhí)行與監(jiān)管相互分離和制衡的方向轉(zhuǎn)變。四是從中央地方事權(quán)不清、財權(quán)匹配不合理，向責權(quán)清晰、不斷優(yōu)化事權(quán)財權(quán)配置轉(zhuǎn)變，建立相對獨立的監(jiān)測評估和監(jiān)管體制。

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，整合了相關(guān)要素部門污染防治職能，增加了應(yīng)對氣候變化、海洋環(huán)境保護等職能，統(tǒng)一生態(tài)與城鄉(xiāng)污染排放監(jiān)管職責。這次機構(gòu)改革，取得了如下效果：

一是按照大部制改革的思路，基本上實現(xiàn)了污染防治、生態(tài)保護、核與輻射防護三大領(lǐng)域統(tǒng)一監(jiān)管的大部制安排，為解決制度碎片化問題奠定了良好的體制基礎(chǔ)，這也是本次改革最大的亮點和特征。

二是分離了自然資源所有者的建設(shè)及管理職責和監(jiān)管者的監(jiān)督及執(zhí)法職責，在一定程度上實現(xiàn)了制度設(shè)計對執(zhí)行與監(jiān)管的分離要求。

三是生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一性、權(quán)威性大大增長，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，切實履行監(jiān)管責任。

當然，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境管理體制改革效能仍有一系列問題需要解決，但生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)及生態(tài)環(huán)境管理體制改革，已經(jīng)站在了新的歷史方位和起點，面向全面建成小康社會、建設(shè)美麗中國的目標，大步前進。

二、新中國成立以來，我們圍繞著解決不同發(fā)展階段突出環(huán)境問題的需要，不斷改革、創(chuàng)新和發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護治理體系與模式

我國在不同時期針對當時面臨的突出環(huán)境問題，建立了與之相對應(yīng)的管理體制，采取有針對性的治理方式，取得了較好的成效。有很多值得總結(jié)的經(jīng)驗教訓，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）堅持在發(fā)展中解決環(huán)境問題，在理論和實踐相互促進下構(gòu)建與發(fā)展階段相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護體系

環(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，在發(fā)展中產(chǎn)生，也需要在發(fā)展中解決，既需要分步驟解決問題，也需要創(chuàng)新發(fā)展理念。改革開放以來，我國不斷發(fā)展和提出協(xié)調(diào)經(jīng)濟和環(huán)境矛盾的理念，作為開展生態(tài)環(huán)境保護工作的指引。

第一階段，提出“三同步”“三統(tǒng)一”的要求，在認識上要求全社會在經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)的同時，重視環(huán)境保護。

第二階段，在重點流域重點區(qū)域環(huán)境治理過程中，大力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅決關(guān)閉小造紙等“15小”企業(yè)，在行動上促進經(jīng)濟健康發(fā)展和環(huán)保目標的實現(xiàn)。

第三階段，嚴格執(zhí)行污染物排放總量控制制度，在宏觀上把握環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)關(guān)系。

第四階段，大力推進生態(tài)文明，倡導“綠水青山就是金山銀山”，從根本上融合了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。

21世紀以來，分別提出循環(huán)經(jīng)濟（2003）、兩型社會建設(shè)（2004）、低碳發(fā)展（2009）等新理念，黨的十八大報告提出包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”總體布局 （2012），這些都是我國對環(huán)境與發(fā)展關(guān)系認識的不斷深化。每個階段的理念，既是對當時我國社會主要矛盾和國情的客觀研判，也是對已有理念的繼承和發(fā)展。環(huán)境問題與社會經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動了理念的創(chuàng)新，理念的發(fā)展又為開展生態(tài)環(huán)境保護實踐工作提供了指引，從而構(gòu)建了符合不同發(fā)展階段特征的生態(tài)環(huán)境保護管理體系。

我國早在20世紀80年代初期就將環(huán)境保護確立為基本國策，提出了“三同步”和“三統(tǒng)一”的環(huán)境與發(fā)展的戰(zhàn)略方針，并一直在著力構(gòu)建獨立權(quán)威的環(huán)境保護部門。但受制于特定的階段，我國最初在理論上沒能很好地區(qū)分環(huán)境管理和環(huán)境建設(shè)，在戰(zhàn)略上實行“發(fā)展是第一要務(wù)”。社會主義初級階段決定了我國要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，有些地方片面強調(diào)“發(fā)展是硬道理”，因此在政府職能與管理體制中，經(jīng)濟發(fā)展的職能非常強大，相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境保護的職能就相對弱小，權(quán)威性不足。這是經(jīng)濟發(fā)展階段所決定的。但隨著形勢變化，生態(tài)環(huán)境保護的政府管理理念穩(wěn)步發(fā)展，我國逐步明確了政府環(huán)境管理和企業(yè)環(huán)境治理的區(qū)別，明確了環(huán)境管理和環(huán)境建設(shè)的區(qū)別，組建了直屬于國務(wù)院的國家環(huán)保局，不再由以建設(shè)和發(fā)展為主要職責的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部管理，從而在體制安排上體現(xiàn)了發(fā)展與環(huán)境的相對獨立。

相比之下，國際上一些知名公司會積極進行對外交流，在交流中抓住各種有利機會，對碳信息進行全面分析，最大程度地挖掘碳信息所反映的企業(yè)經(jīng)營問題，發(fā)揮碳會計披露的指導作用。這也從側(cè)面反映出我國大多數(shù)企業(yè)缺乏環(huán)保意識，對碳會計信息披露對企業(yè)持續(xù)發(fā)展的認識不夠充分。

新世紀以來，在一系列發(fā)展理念指導下，我國生態(tài)環(huán)境管理體系明顯擴展了綜合管理和規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)等方面的職能，其背景是在我國增長優(yōu)先的快速社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，巨大的生態(tài)環(huán)境代價也不斷凸顯。2003年前后，原國家環(huán)?？偩纸M織完成了《國家環(huán)境安全戰(zhàn)略報告》，指出我國經(jīng)濟發(fā)展付出的環(huán)境代價，在很多地方已經(jīng)抵消了經(jīng)濟增長的收益，并從“安全”的角度去理解生態(tài)環(huán)境保護在國家發(fā)展中的重要性，這在當時既是深刻的，又是超前的。越來越多的人意識到，環(huán)境問題就是經(jīng)濟問題，生態(tài)環(huán)境保護需要經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與綜合決策。這一理念認知影響了國家環(huán)境管理機構(gòu)的改革走向，不僅僅體現(xiàn)在國家環(huán)境保護總局升格為國務(wù)院正部級組成部門、具有議事權(quán)的環(huán)境保護部，綜合經(jīng)濟部門也加大介入生態(tài)環(huán)境保護的力度，在節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展等方面發(fā)揮了突出作用。

在循環(huán)經(jīng)濟上，2002年，時任國家主席江澤民同志出席全球環(huán)境基金第二屆成員國大會，指出只有走以最有效利用資源和保護環(huán)境為基礎(chǔ)的循環(huán)經(jīng)濟之路，可持續(xù)發(fā)展目標才能得到實現(xiàn)；在借鑒德國、日本等國家經(jīng)驗和總結(jié)地方試點的基礎(chǔ)上，2008年，我國出臺了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，實施減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟方針，實現(xiàn)“從搖籃到搖籃”的全過程循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展；并把能耗強度、碳排放強度、資源產(chǎn)出率等指標納入“十二五”規(guī)劃綱要。當前，我國正圍繞解決城市垃圾問題，進一步提倡建設(shè)“城市礦山”，設(shè)計循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，開展“無廢城市”試點，培育資源循環(huán)再生利用產(chǎn)業(yè)。

在低碳發(fā)展方面，國際上將碳排放控制作為重大環(huán)境問題，在我國一直作為發(fā)展轉(zhuǎn)型中的重大問題，并且決定了我國低碳轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和走向生態(tài)文明的基本路徑。過去幾年，通過將提高能效、降低二氧化碳排放強度、發(fā)展非化石能源和增加森林蓄積量作為約束性指標，促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，節(jié)能減排與應(yīng)對氣候變化工作取得了顯著成效。2017年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降了46%，相當于減少二氧化碳排放41億噸，已經(jīng)超過對外承諾的到2020年碳排放強度下降40%～45%的上限目標。2018年，機構(gòu)改革將應(yīng)對氣候變化從綜合經(jīng)濟部門調(diào)整到生態(tài)環(huán)境部，代表著黨中央對這一問題的認識提升到新的高度。

黨的十八大以來，我國將生態(tài)文明建設(shè)上升為執(zhí)政黨的理念，“增長優(yōu)先”逐步向“保護優(yōu)先”轉(zhuǎn)型，大大促進了生態(tài)環(huán)境保護的自覺性，也為生態(tài)環(huán)境保護管理體系改革注入新的動力。2015年，黨中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》。這是40多年來生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗的總結(jié)和政策制度的集成創(chuàng)新，把生態(tài)環(huán)境保護放在政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明“五位一體”的總體布局中進行統(tǒng)籌，而國際上通行的可持續(xù)發(fā)展理念主要考慮的是經(jīng)濟、社會和環(huán)境三個維度的可持續(xù)性。從2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案看，按照一個事由一個部門管、所有者與監(jiān)管者相分離的原則，組建了生態(tài)環(huán)境部，大大提升了該部門的權(quán)威性，并開始構(gòu)建源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究的制度體系，讓生態(tài)環(huán)境保護滲透到生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，形成生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的激勵與約束并重的長效機制。

（二）以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，采取綜合措施，不斷增強人民群眾對生態(tài)環(huán)境的獲得感

“十三五”以來，根據(jù)以環(huán)境質(zhì)量為核心的目標要求，實施環(huán)境管理的轉(zhuǎn)型，實質(zhì)上是針對“十一五”“十二五”以總量控制為核心抓手的管理轉(zhuǎn)型。放在更長的歷史階段，我國一直都要強調(diào)堅持環(huán)境就是民生，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，綜合運用激勵、約束并舉的政策措施實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標。

在早期開展“33211”環(huán)境污染治理工程的時候，我國就推行以區(qū)域、流域和城市為重點、以環(huán)境功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的“一控雙達標”制度。所謂環(huán)境功能區(qū)劃，是指依據(jù)區(qū)域的社會環(huán)境、社會功能、自然環(huán)境條件及環(huán)境自凈能力等確定和劃分不同等級的環(huán)境質(zhì)量標準。企業(yè)要做到達標排放，地方政府要按照環(huán)境功能區(qū)劃實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標，在企業(yè)做到了達標排放還實現(xiàn)不了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標的情況下，就實行排放總量控制。這體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量改善目標和采取的手段之間的有機聯(lián)系。

由于特定的發(fā)展階段，我國在20世紀90年代中期開展的污染治理工程，起到了遏制污染惡化趨勢的作用，一些重點流域區(qū)域環(huán)境質(zhì)量明顯改善。“十一五”“十二五”期間我國實行了以總量控制為核心的節(jié)能減排戰(zhàn)略，其基本邏輯是當時主要污染物排放量已經(jīng)超過了環(huán)境容量，環(huán)境質(zhì)量在不斷下降，因此，我國決心通過減少污染物排放總量來遏制環(huán)境質(zhì)量不斷下滑的趨勢，為此建立了一整套總量減排的管理體系，包括當時的環(huán)境保護主管部門成立“污染物排放總量控制司”。迄今為止，總量控制取得顯著進展，一些研究以美國NASA衛(wèi)星和氣象飛行器觀測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，認為2005年～2016年中國二氧化硫排放下降超過了70%。

“十三五”以來，我國實行以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境治理模式，深入推進氣、水、土三大行動計劃。大氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等與民生密切相關(guān)的指標，首次被納入到“十三五”規(guī)劃綱要中，成為約束性指標。為了強化環(huán)境質(zhì)量改善工作，原環(huán)境保護部于2017年新成立了水、氣、土三司，替代原來的污染防治司和總量司，將這三個有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)管理作為核心業(yè)務(wù)司職責。2018年，中共中央國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，確立了總體目標，即到2020年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，主要污染物排放總量大幅減少，環(huán)境風險得到有效管控，生態(tài)文明建設(shè)水平同全面建成小康社會目標相適應(yīng)。

（三）堅持建立和完善黨委領(lǐng)導、政府主導、市場推動、企業(yè)實施、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，落實好 “黨政同責、一崗雙責”， 推動齊抓共管、全民動員發(fā)揮最大效能

在這個格局中，發(fā)揮核心作用的是高度重視綜合協(xié)調(diào)、推動各部門分工負責、齊抓共管的工作機制。國家生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)從組建時開始，主要職責就是協(xié)調(diào)各部門各委辦局落實生態(tài)環(huán)境保護工作的戰(zhàn)略與任務(wù)?！包h政同責”“一崗雙責”，尤其是“一崗雙責”具有歷史淵源，從國務(wù)院環(huán)境保護工作領(lǐng)導小組辦公室開始，就在實施各部門齊抓共管、“一崗雙責”的管理模式。1984年～1998年，國務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護委員會，委員會主任由主管副總理兼任，這期間國務(wù)院每個季度召集各部門研究環(huán)境保護工作，國家環(huán)境保護局負責協(xié)調(diào)各部門落實環(huán)境保護工作任務(wù)與要求，各部門都承擔相應(yīng)的保護環(huán)境責任，而且需要定期在環(huán)境保護委員會的會議上匯報過堂，這也是目前積極爭取的“一崗雙責”的雛形。

1998年，在組建國家環(huán)境保護總局的同時，國務(wù)院環(huán)境保護委員會撤銷，國家環(huán)境保護主管部門本身的地位在提升，但綜合協(xié)調(diào)能力受到一定影響。為了凸顯中央對環(huán)境保護的重視，國家決定以黨中央、國務(wù)院的名義每年召開一次高規(guī)格的“中央人口資源環(huán)境工作座談會”，由中共中央總書記主持，各部長和地方省委書記、省長參加，在一定時間起到了很好的效果。

堅持約束與激勵并舉的管理制度調(diào)動地方積極性。在約束方面，“十一五” 以來，我國主要是通過節(jié)能減排約束性指標推動各地區(qū)落實環(huán)保職責。黨的十八大以后，國家提出了生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”的要求，并通過中央環(huán)保督察制度，推動這一要求的落實。在激勵鼓勵方面，典型的是國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建和生態(tài)省市縣建設(shè)。國家環(huán)保模范城市，是“九五”期間提出的。1997年授牌的第一批環(huán)保模范城市包括張家港、大連等六個城市；而后陸續(xù)有近百個城市申請創(chuàng)建環(huán)保模范城市。通過創(chuàng)建環(huán)保模范城市，極大地提高了城市開展環(huán)境保護、提升環(huán)境保護能力和管理水平的積極性，花錢少、效果好、地方積極性高、可持續(xù)。在環(huán)保模范城市的基礎(chǔ)上，我國又推進了生態(tài)省市縣的建設(shè)工作。

（四） 逐步建立形成完整的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，明確政府、企業(yè)和公眾保護生態(tài)環(huán)境的法律責任，確立了比較符合我國生態(tài)環(huán)境保護實際的管理制度體系

改革開放40年來，中國先后修改和制定了《憲法》和《民法通則》《物權(quán)法》《侵權(quán)責任法》《刑法》等基本法律，在這些基本法律中構(gòu)建了一系列有關(guān)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范，如《民法通則》和《物權(quán)法》對自然資源的所有權(quán)和各種用益物權(quán)作出了比較全面的規(guī)范，《侵權(quán)責任法》設(shè)專章對環(huán)境污染損害的侵權(quán)責任作出了規(guī)定，《刑法》設(shè)專章規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，為保護生態(tài)環(huán)境，推進資源合理利用，制定了一系列的基本法律規(guī)范。

同時，先后制定了《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等有關(guān)推進產(chǎn)業(yè)、能源轉(zhuǎn)型和國土空間規(guī)劃的法律，為推進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型與合理的國土空間規(guī)劃奠定了一定的法律基礎(chǔ)；先后制定了《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《環(huán)境噪聲污染防治法》《土壤污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《野生動物保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海島保護法》等10多部生態(tài)環(huán)境保護與污染防治方面的法律，形成了比較完整的生態(tài)環(huán)境保護法律和制度體系。在生態(tài)環(huán)境保護和污染防治的各個主要環(huán)節(jié)，逐步建立形成了相應(yīng)的行政管理制度和技術(shù)規(guī)范；在項目準入方面，建立了環(huán)境影響評價和“三同時”等制度；在監(jiān)管督查方面，形成了排污許可、總量控制、現(xiàn)場檢查、事故應(yīng)急、限期治理、強制淘汰和行政強制措施等制度；在環(huán)境污染和破壞責任追究方面，形成了行政、民事和刑事方面的法律責任制度。同時，逐步擴展環(huán)境經(jīng)濟手段的應(yīng)用，排污收費征收范圍擴大、標準提高，環(huán)境保險和排污權(quán)交易制度開始在各地試行；社會管理的制度開始進入生態(tài)環(huán)境保護管理的視野，環(huán)境信息公開和公眾參與也逐步制度化和程序化。

三、集聚改革開放成果，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，共建清潔美麗世界，為世界生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展提供中國智慧，作出中國貢獻

黨的十九大確立了建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標，也確立了共建清潔美麗世界的美好愿景：2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)，到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。這一目標的實現(xiàn)，不僅是我國將成為一個現(xiàn)代化的工業(yè)強國、經(jīng)濟強國、生態(tài)文明強國，對世界的貢獻和影響也是絕無僅有。中國理念、中國智慧和中國方案，將給廣大發(fā)展中國家走出一條綠色發(fā)展、經(jīng)濟社會繁榮的現(xiàn)代化之路提供更多有益的借鑒。

（一）深入推進新時代生態(tài)環(huán)境管理體制改革，建成適應(yīng)美麗中國建設(shè)要求的生態(tài)環(huán)境管理體系新格局

我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革不會一蹴而就，也不可能一勞永逸，需要進一步圍繞轉(zhuǎn)變職能、提高效能、強化機制創(chuàng)新和能力建設(shè)，全面深化改革。

一是加快推進職能轉(zhuǎn)變、明確職責，完善面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。進一步理順政府部門間的職責關(guān)系，重點在于生態(tài)保護監(jiān)管、氣候變化應(yīng)對、自然保護地體系監(jiān)管、區(qū)域流域機構(gòu)建設(shè)、中央地方事權(quán)財力匹配等方面，亟待解決完善。

二是加快推進部門內(nèi)相關(guān)職能的整合轉(zhuǎn)變。以不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，進一步明確各項制度的內(nèi)涵和相互關(guān)系，突出核心制度定位。建立防治常規(guī)污染與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同機制，重視轉(zhuǎn)隸后地方應(yīng)對機構(gòu)變化工作的職責鞏固和能力提高。加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，推進國家公園體制改革。

三是強化機制建設(shè)和創(chuàng)新，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)職能的有機統(tǒng)一，增強體制運行效能。生態(tài)環(huán)境大部制可以解決環(huán)境內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)，但在處理生態(tài)環(huán)境與自然資源管理、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系上還需要進一步理順機制。建議適時成立中央生態(tài)文明建設(shè)指導委員會，制定中國綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略及其路線圖、時間表和優(yōu)先次序。

四是加快構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系。逐步形成政府、企業(yè)、社會、公眾相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局，使政府的自然資源保護統(tǒng)一管理和生態(tài)環(huán)境保護的獨立監(jiān)管真正發(fā)揮效能。進一步健全生態(tài)環(huán)境保護的市場體系，激發(fā)企業(yè)活力。進一步完善社會組織與動員公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的管理和監(jiān)督的機制。

五是全面加強自然資源和生態(tài)環(huán)境部門的能力建設(shè)。不斷完善自然資源和生態(tài)環(huán)境部門的調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計、考核體系，特別是加強對地方政府部門的指導及其能力提高，以完成日益繁重的管理任務(wù)。

（二）瞄準建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標，做好頂層設(shè)計，謀劃戰(zhàn)略路線圖、時間表和實施路徑

多年來的經(jīng)驗表明，生態(tài)環(huán)境保護涉及面廣，情況復雜多變，全國各地情況千差萬別，如果不能統(tǒng)籌在一個明確的戰(zhàn)略目標下，生態(tài)環(huán)境保護工作就會限于零散，形不成合力。過去，我們通過七次全國環(huán)保大會和全國生態(tài)環(huán)境保護大會、五年環(huán)保規(guī)劃以及一系列行動計劃，明確各個階段的環(huán)境戰(zhàn)略目標和方向，并落實到具體的工作步驟，在此基礎(chǔ)上，抓住關(guān)鍵問題，改革體制機制，完善政策制度，推動生態(tài)環(huán)境保護工作水平不斷提升?，F(xiàn)在來看，這也應(yīng)該是推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本思路。

面向2035年和本世紀中葉美麗中國的建設(shè)目標，要立足于新時代社會主要矛盾的變化，以習近平生態(tài)文明思想為指導，堅持“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主”的基本方針，處理好高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，不斷增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，滿足人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要。

要著眼長遠，系統(tǒng)謀劃我國的生態(tài)保護、環(huán)境治理、資源能源安全、應(yīng)對氣候變化等主要目標和重點任務(wù)，做好協(xié)同控制、協(xié)同保護、協(xié)同治理。堅持攻堅戰(zhàn)與持久戰(zhàn)相結(jié)合，明確“十四五”“十五五”、2035年以及本世紀中葉等中長期目標和重要階段任務(wù)，做到積極穩(wěn)妥、步步為營、久久為功，實現(xiàn)2035年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)和2050年生態(tài)文明全面提升。

（三）立足中國、放眼世界，堅持綠色發(fā)展，積極應(yīng)對氣候變化，貢獻中國智慧，共建清潔美麗世界

中國的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，是對全球生態(tài)環(huán)境保護的巨大貢獻，40多年來尤其是黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護取得的成就表明，我國有能力有條件走出一條全新的、人與自然和諧共生的綠色發(fā)展道路。

中國積極參與氣候變化談判，推動達成《巴黎協(xié)定》，積極引導推進《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判進程，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，推動構(gòu)建人類命運共同體。中國還將團結(jié)其他國家，加強南南合作和綠色“一帶一路”建設(shè)，并與國際組織、多邊金融機構(gòu)等加強合作，凝聚共識、落實行動、合作共贏，為應(yīng)對全球氣候變化貢獻“中國方案”。

中國將堅定不移地履行承諾，為全球的綠色低碳發(fā)展作出更大貢獻。要把氣候賬、環(huán)境賬和經(jīng)濟賬算清楚，把減少碳排放、減少環(huán)境污染放在經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中考慮，把全社會動員起來，實現(xiàn)2030年的碳排放峰值目標和2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的美麗中國目標，給世界貢獻中國思想、中國智慧和中國方案，共建清潔美麗世界。

新中國成立以來，中國取得前所未有的經(jīng)濟成績，但也面臨一系列突出的深層次問題，當前生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護進入關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期，黨中央確立了建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標，使命光榮、挑戰(zhàn)巨大、任務(wù)艱巨，有待于全國上下尤其是環(huán)保工作者的持續(xù)奮斗。我們期待著通過幾代人的共同努力，美麗中國最終實現(xiàn)，并迎接全球生態(tài)文明時代的到來。