PPP項(xiàng)目實(shí)施方案及其應(yīng)用探討

葉云江

摘? ? 要：當(dāng)前社會(huì)公共項(xiàng)目通常投資大、投資不可逆、短期回報(bào)率低，存在很多不確定風(fēng)險(xiǎn)，采用PPP模式融資進(jìn)行建設(shè)的形式較多。這就要求PPP項(xiàng)目評(píng)估具有較高的規(guī)范性和科學(xué)性，做好社會(huì)公共項(xiàng)目PPP模式實(shí)施方案設(shè)計(jì)成為重中之重。

關(guān)鍵詞：社會(huì)公共項(xiàng)目;PPP模式;實(shí)施方案;措施

1? 引言

PPP模式作為一種新型管理模式，在社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中得到了廣泛的應(yīng)用。因?yàn)樯鐣?huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資大、短期回報(bào)率低、投資風(fēng)險(xiǎn)大，采用PPP模式，項(xiàng)目評(píng)估必須規(guī)范和科學(xué)，做好社會(huì)公共項(xiàng)目PPP模式實(shí)施方案設(shè)計(jì)就顯得尤為重要。本文對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案及其應(yīng)用進(jìn)行了分析闡述。

2? PPP項(xiàng)目模式

PPP模式指的是社會(huì)資本與政府之間，在特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)的前提下，政府與社會(huì)資本方簽訂合同并對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行授權(quán)，可以代政府對(duì)某些公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的公共服務(wù)。通過PPP構(gòu)成社會(huì)資本方和政府之間的戰(zhàn)略合作關(guān)系，從而順利的完成合作項(xiàng)目的建設(shè)。社會(huì)資本方包括了央企、股份公司、國(guó)企、私營(yíng)商等。PPP模式概念最早起源于上世紀(jì) 70年代，由英國(guó)政府提出“私人融資啟動(dòng)”，發(fā)展到 90年代初期，PPP模式在社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了廣泛的應(yīng)用，公私合作的方式得到了社會(huì)各界的認(rèn)可，側(cè)重點(diǎn)主要在融資方面。政府和社會(huì)資本兩方通過建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）等方式，為項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障。隨著社會(huì)歷史條件和經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境的不斷變化，實(shí)際應(yīng)用方式也不斷的發(fā)生變化和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，應(yīng)用的范圍逐漸滲入到各個(gè)領(lǐng)域，管理也更加規(guī)范， PPP模式的應(yīng)用解決了當(dāng)前城市發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金融資難題，加快了城市化進(jìn)程。

3? PPP模式應(yīng)用實(shí)踐的主要領(lǐng)域

PPP模式在當(dāng)前城市建設(shè)中水利工程建設(shè)、垃圾處理、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中已經(jīng)得到了實(shí)踐檢驗(yàn)，有許多應(yīng)用成功的案例，成為市場(chǎng)共識(shí)。特別是污水水處理項(xiàng)目和垃圾處理等環(huán)境治理領(lǐng)域的環(huán)保項(xiàng)目，已經(jīng)采用 BOT運(yùn)營(yíng)管理模式。國(guó)家也早在2004年就出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》等相關(guān)政策，積極支持和鼓勵(lì)各方主體采取特許經(jīng)營(yíng)方式，在公益事業(yè)和社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中通過多種模式吸引社會(huì)資本，大量的BOT項(xiàng)目出現(xiàn)在污水處理和垃圾處理工程項(xiàng)目建設(shè)中，經(jīng)過多年的成熟應(yīng)用和發(fā)展， PPP模式在城市旅游項(xiàng)目開發(fā)、公園廣場(chǎng)建設(shè)、廉租房建設(shè)等領(lǐng)域開始應(yīng)用，相關(guān)的政策保障、利益分配、政府定位、人才保障、項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制、法律法規(guī)保障等機(jī)制不斷的完善，其成功應(yīng)用也得到了實(shí)踐的檢驗(yàn)。PPP模式的成功應(yīng)用，使各級(jí)政府的財(cái)政壓力得到有效的緩解，也為社會(huì)資本開拓了更加廣闊的市場(chǎng)空間，市場(chǎng)主體能利用自身的資源和成本來更好的支援城市建設(shè)，發(fā)揮在城市化進(jìn)程中的優(yōu)勢(shì)。

4? 項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)

（1）項(xiàng)目的提出和可行性論證。PPP項(xiàng)目建設(shè)是由項(xiàng)目主管部門根據(jù)需求提出，首先項(xiàng)目必須是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，其次要有足夠的社會(huì)資源，社會(huì)資源的注入能為項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行提供保障，并且能夠節(jié)約建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，社會(huì)資本方能在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中充分發(fā)揮自身的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)。政府授予社會(huì)資本方項(xiàng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，代替政府負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，通常要簽訂特許經(jīng)營(yíng)的期限，在規(guī)定的期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)方獲取利潤(rùn)。規(guī)定期限到期后要將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)無償交付給政府或指定機(jī)構(gòu)。

（2）項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。2009年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》，提升了最低資本金比例，債務(wù)資金及融資成本相應(yīng)減少。財(cái)政部2014年印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》，規(guī)定社會(huì)資本出資方可以單獨(dú)出資設(shè)立項(xiàng)目公司，也可由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，但項(xiàng)目公司中政府的持股比例要控制在50%以下，并且不享有實(shí)際控制力和管理權(quán)。

（3）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配動(dòng)態(tài)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，要建立項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，并預(yù)先對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和發(fā)展情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，健全和完善風(fēng)險(xiǎn)分配動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)原則要綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控等因素，同時(shí)要兼顧政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)能力和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，合理分配政府部門和項(xiàng)目公司間的風(fēng)險(xiǎn)。承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方應(yīng)具備一定的風(fēng)險(xiǎn)控制力，能合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生時(shí)，不能將損失附加給合同另一方。通常項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配分為風(fēng)險(xiǎn)初步分配、風(fēng)險(xiǎn)全面分配以及風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分配三個(gè)階段。初步分配階段政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估;全面分配階段由具有風(fēng)險(xiǎn)控制力的合同方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，當(dāng)雙方都不能控制時(shí)，通過合同來約定風(fēng)險(xiǎn)分配;跟蹤和再分配階段，主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和跟蹤，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的變化和未識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再分配。并加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)資本方的有效約束，在雙方權(quán)益得到保護(hù)的同時(shí)保障PPP模式的健康發(fā)展。

（4）項(xiàng)目合同架構(gòu)組成。PPP項(xiàng)目基本合同構(gòu)架通過項(xiàng)目參與方簽訂合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，PPP項(xiàng)目不同合同構(gòu)架也不相同，一般包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同、保險(xiǎn)合同等幾個(gè)主要方面，其中PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)項(xiàng)目合同架構(gòu)的中心，其他幾個(gè)合同緊密聯(lián)系、相互依存和貫通，一個(gè)發(fā)生變化往往會(huì)引起一系列變化。

（5）項(xiàng)目政府監(jiān)管設(shè)計(jì)。一是授權(quán)與監(jiān)管。PPP項(xiàng)目授權(quán)指的是政府授權(quán)私營(yíng)公司為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，作為項(xiàng)目的招標(biāo)人參與項(xiàng)目建設(shè)。選定社會(huì)資本后私營(yíng)公司和社會(huì)資本合資組建公司，政府和組建的新公司簽訂項(xiàng)目合作合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)PPP項(xiàng)目建立政府監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管要在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，注重社會(huì)效益驅(qū)動(dòng)、與項(xiàng)目建設(shè)過程相協(xié)調(diào)、提高監(jiān)管效率、強(qiáng)制監(jiān)管與靈活監(jiān)管相結(jié)合等四個(gè)原則。二是政府監(jiān)管體系。當(dāng)前公共項(xiàng)目領(lǐng)域日益向社會(huì)資金開放，PPP模式在應(yīng)用實(shí)踐中還存在著項(xiàng)目權(quán)利分配不均衡、公私部門關(guān)系不協(xié)調(diào)、地方政府責(zé)任不明確、風(fēng)險(xiǎn)體系和利益分配機(jī)制不完善等問題。要改變這種問題，政府監(jiān)管要在保障項(xiàng)目社會(huì)效益和公眾利益的前提下，政府監(jiān)管和審計(jì)部門等根據(jù)自身職能，根據(jù)相關(guān)法律和行政法規(guī)以及項(xiàng)目合同協(xié)議對(duì)項(xiàng)目參與方進(jìn)行全程監(jiān)管，防止公共部門濫用權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公私部門間的高效合作和發(fā)展，促使合同履約、項(xiàng)目順利進(jìn)行。三是政府監(jiān)管內(nèi)容。PPP項(xiàng)目全程主要包括項(xiàng)目投資決策期、投資實(shí)施期、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期和項(xiàng)目移交四個(gè)不同的階段，每個(gè)階段項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容和參與監(jiān)管主體也不盡相同，要根據(jù)項(xiàng)目的不同階段和監(jiān)管主體的不同設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容，明確政府監(jiān)管主體在各個(gè)階段的職責(zé)權(quán)利，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全程、全面監(jiān)管，提高監(jiān)管效果，降低屢約風(fēng)險(xiǎn)。

5? 結(jié)語

PPP模式作為一種新型管理模式，在社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中得到了廣泛的應(yīng)用。本文從PPP項(xiàng)目模式概念入手，首先分析了PPP模式應(yīng)用實(shí)踐的主要領(lǐng)域，通過項(xiàng)目的提出和可行性論證、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配動(dòng)態(tài)機(jī)制、項(xiàng)目合同架構(gòu)組成、項(xiàng)目政府監(jiān)管設(shè)計(jì)等五個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)進(jìn)行了分析闡述，從而穩(wěn)妥有序地推進(jìn)PPP公共項(xiàng)目的順利建設(shè)和高效運(yùn)營(yíng)。

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