我國預(yù)算績效管理改革研究

任棟

一、預(yù)算控制方式的轉(zhuǎn)向：由加強投入控制到實施管理責任控制

作為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，投入控制一直是我國預(yù)算管理的主要特征，并將在一個較長時期內(nèi)處于政府對財政資源控制的強化階段。投入控制強調(diào)規(guī)則和制度，是一種遵從式的預(yù)算文化，以確保財政資源的合規(guī)性和預(yù)算資金的安全性。投入控制是向管理責任控制轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和鋪墊，如果沒有完善和有力的投入控制，財政資源的使用很難達到效率和有效性，并將對繼續(xù)推進預(yù)算改革造成一定的阻礙。

隨著投入控制的不斷加強，進一步提高支出部門的執(zhí)行效率和資金有效性就成為下一階段的必然要求， 預(yù)算控制系統(tǒng)的重心也將逐漸轉(zhuǎn)向管理責任控制，以部門的管理責任代替財政部門的外部控制。 管理責任將管理者從僵硬的規(guī)則和程序的束縛中解放出來，但是，為了獲得新的運作自由和靈活性， 管理者被迫服從更難以達到、更明晰的業(yè)績要求，即 “以績效責任換取管理自由” 。 管理責任控制強調(diào)責任和機制，關(guān)注預(yù)期業(yè)績是否實現(xiàn)，通過強化各個部門的契約關(guān)系，建立新型的責任關(guān)系，要求部門的管理者對產(chǎn)出和結(jié)果負責，而這正是建立績效預(yù)算的關(guān)鍵內(nèi)容。

二、預(yù)算制度內(nèi)容的嬗變：從項目預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算，再到結(jié)果預(yù)算

在現(xiàn)行部門預(yù)算下，部門支出分為基本支出和項目支出，并建立了項目庫滾動管理的方式， 實現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)容從“管人”向“管事”的轉(zhuǎn)變。 預(yù)算支出項目側(cè)重于反映部門事業(yè)發(fā)展的各項活動需要，屬于典型的項目預(yù)算管理。 項目預(yù)算是當前預(yù)算制度的重要內(nèi)容，注重部門項目支出優(yōu)先順序的安排，雖然在一定程度上體現(xiàn)了績效的內(nèi)容， 但并沒有將項目產(chǎn)出的有效性作為預(yù)算安排的依據(jù)，也沒有對項目資金使用績效及其完成情況進行系統(tǒng)的評價。

從部門支出目標層面看，可以將部門預(yù)算分解為相應(yīng)層級的部門目標，從上至下依次是總體任務(wù)、主要活動、具體項目，其中，具體項目是部門預(yù)算編制的項目單元，基本上可對應(yīng)到項目預(yù)算上;主要活動反映部門事業(yè)發(fā)展的目標，反映通過實施主要活動實現(xiàn)了哪些產(chǎn)出，大致可對應(yīng)為產(chǎn)出預(yù)算的內(nèi)容;總體任務(wù)反映部門職責、履職情況，通過履行總體任務(wù)達到了什么樣的效果，可歸納為結(jié)果預(yù)算的層級。從項目預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算、結(jié)果預(yù)算，清晰地說明了預(yù)算制度內(nèi)容重點的變化。

三、財政管理手段的遞進：對財政管理集權(quán)到授權(quán)，再到分權(quán)

財政分權(quán)是指在職能明確下的責任下放，為績效管理提供了制度平臺，有利于明確績效管理的內(nèi)容和目標，促進了績效預(yù)算的發(fā)展;而績效預(yù)算則為財政分權(quán)提供了技術(shù)保障，從而推進了政府績效管理，促進社會的宏觀穩(wěn)定程度，有利于破解“分權(quán)困境”。如果沒有結(jié)果導向的績效管理，會造成重復(fù)建設(shè)，出現(xiàn)公共服務(wù)市場化改革中的群分效應(yīng)和動態(tài)效率損失等現(xiàn)象w，導致宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定。同時，通過績效評價、績效預(yù)算等手段保證過程透明和信息公開，把公共部門在各方面的表現(xiàn)情況做出全面、科學的描述并公布于眾，有助于降低財政分權(quán)中交易的費用，進而實現(xiàn)財政分權(quán)的目標。

四、公共財政框架的演化：使政府管理走向市場管理、民主治理

1998年以來的預(yù)算管理改革，初步形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架，政府職能得以理順，市場邊界更加清晰，公共產(chǎn)品供給范圍方向更明確，財政管理逐漸從重投入到重產(chǎn)出觀念轉(zhuǎn)變，績效預(yù)算是基于公民委托下的一種民主參與預(yù)算的訴求機制的“升級版”，使公民可以有效地表達對公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好及需求，體現(xiàn)績效管理的核心準則和對顧客負責的服務(wù)取向，也能夠更好地加強社會公眾對政府部門的監(jiān)督，使公共部門資金的來龍去脈、提供的公共服務(wù)的效率與水平等均置于“眾目睽睽”之下，促進政府行政由“暗箱操作”轉(zhuǎn)向“透明公開”，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)公共財政的民主治理，使民主理財落地生根。

公共財政的民主治理方向是政府對公眾受托責任的本質(zhì)要求，也是績效預(yù)算得以有效實現(xiàn)的政治路徑。 黨的十八屆三中全會也提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 的要求，對于實現(xiàn)政府由管理向治理方向轉(zhuǎn)變，推動建立績效預(yù)算民主治理模式指明了方向。在績效預(yù)算改革過程中，發(fā)達國家主要形成了兩種不同的針對預(yù)算管理的民主治理模式：一種是英美模式，該模式強調(diào)了政府對公眾的受托責任，在公共財政框架下實行更為嚴格的績效預(yù)算控制與績效預(yù)算管理;另一種是歐洲大陸模式，此模式更強調(diào)政府對議會的受托責任，將績效理念融入立法機構(gòu)對公共財政支出的約束與控制的政治過程中。 就現(xiàn)實國情和我國公共財政框架演進的選擇而言，未來的績效預(yù)算改革在治理路徑上可以結(jié)合這兩種模式， 并更多地以英美模式為參考，明確提出基于績效預(yù)算基礎(chǔ)上的我國公共財政的借鑒框架，即：一方面，加強各級人大對預(yù)算及其績效的監(jiān)督，明確公民與政府間的公共委托一代理關(guān)系;另一方面，在政府內(nèi)部構(gòu)建嚴格的預(yù)算績效控制體系，利用績效協(xié)議完善政府內(nèi)部的委托一代理關(guān)系。 在上述基礎(chǔ)上，從立法和行政兩個層面構(gòu)建起完善有效的績效預(yù)算制度，促進帶有市場管理理念、民主治理方式“烙印”的現(xiàn)代公共財政框架形成。

（作者單位：天津市西青區(qū)財政局）