我國預(yù)算績效管理改革研究

任棟

一、預(yù)算控制方式的轉(zhuǎn)向：由加強(qiáng)投入控制到實(shí)施管理責(zé)任控制

作為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，投入控制一直是我國預(yù)算管理的主要特征，并將在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)處于政府對(duì)財(cái)政資源控制的強(qiáng)化階段。投入控制強(qiáng)調(diào)規(guī)則和制度，是一種遵從式的預(yù)算文化，以確保財(cái)政資源的合規(guī)性和預(yù)算資金的安全性。投入控制是向管理責(zé)任控制轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和鋪墊，如果沒有完善和有力的投入控制，財(cái)政資源的使用很難達(dá)到效率和有效性，并將對(duì)繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算改革造成一定的阻礙。

隨著投入控制的不斷加強(qiáng)，進(jìn)一步提高支出部門的執(zhí)行效率和資金有效性就成為下一階段的必然要求， 預(yù)算控制系統(tǒng)的重心也將逐漸轉(zhuǎn)向管理責(zé)任控制，以部門的管理責(zé)任代替財(cái)政部門的外部控制。 管理責(zé)任將管理者從僵硬的規(guī)則和程序的束縛中解放出來，但是，為了獲得新的運(yùn)作自由和靈活性， 管理者被迫服從更難以達(dá)到、更明晰的業(yè)績要求，即 “以績效責(zé)任換取管理自由” 。 管理責(zé)任控制強(qiáng)調(diào)責(zé)任和機(jī)制，關(guān)注預(yù)期業(yè)績是否實(shí)現(xiàn)，通過強(qiáng)化各個(gè)部門的契約關(guān)系，建立新型的責(zé)任關(guān)系，要求部門的管理者對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果負(fù)責(zé)，而這正是建立績效預(yù)算的關(guān)鍵內(nèi)容。

二、預(yù)算制度內(nèi)容的嬗變：從項(xiàng)目預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算，再到結(jié)果預(yù)算

在現(xiàn)行部門預(yù)算下，部門支出分為基本支出和項(xiàng)目支出，并建立了項(xiàng)目庫滾動(dòng)管理的方式， 實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)容從“管人”向“管事”的轉(zhuǎn)變。 預(yù)算支出項(xiàng)目側(cè)重于反映部門事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)需要，屬于典型的項(xiàng)目預(yù)算管理。 項(xiàng)目預(yù)算是當(dāng)前預(yù)算制度的重要內(nèi)容，注重部門項(xiàng)目支出優(yōu)先順序的安排，雖然在一定程度上體現(xiàn)了績效的內(nèi)容， 但并沒有將項(xiàng)目產(chǎn)出的有效性作為預(yù)算安排的依據(jù)，也沒有對(duì)項(xiàng)目資金使用績效及其完成情況進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。

從部門支出目標(biāo)層面看，可以將部門預(yù)算分解為相應(yīng)層級(jí)的部門目標(biāo)，從上至下依次是總體任務(wù)、主要活動(dòng)、具體項(xiàng)目，其中，具體項(xiàng)目是部門預(yù)算編制的項(xiàng)目單元，基本上可對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目預(yù)算上;主要活動(dòng)反映部門事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，反映通過實(shí)施主要活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了哪些產(chǎn)出，大致可對(duì)應(yīng)為產(chǎn)出預(yù)算的內(nèi)容;總體任務(wù)反映部門職責(zé)、履職情況，通過履行總體任務(wù)達(dá)到了什么樣的效果，可歸納為結(jié)果預(yù)算的層級(jí)。從項(xiàng)目預(yù)算到產(chǎn)出預(yù)算、結(jié)果預(yù)算，清晰地說明了預(yù)算制度內(nèi)容重點(diǎn)的變化。

三、財(cái)政管理手段的遞進(jìn)：對(duì)財(cái)政管理集權(quán)到授權(quán)，再到分權(quán)

財(cái)政分權(quán)是指在職能明確下的責(zé)任下放，為績效管理提供了制度平臺(tái)，有利于明確績效管理的內(nèi)容和目標(biāo)，促進(jìn)了績效預(yù)算的發(fā)展;而績效預(yù)算則為財(cái)政分權(quán)提供了技術(shù)保障，從而推進(jìn)了政府績效管理，促進(jìn)社會(huì)的宏觀穩(wěn)定程度，有利于破解“分權(quán)困境”。如果沒有結(jié)果導(dǎo)向的績效管理，會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，出現(xiàn)公共服務(wù)市場化改革中的群分效應(yīng)和動(dòng)態(tài)效率損失等現(xiàn)象w，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。同時(shí)，通過績效評(píng)價(jià)、績效預(yù)算等手段保證過程透明和信息公開，把公共部門在各方面的表現(xiàn)情況做出全面、科學(xué)的描述并公布于眾，有助于降低財(cái)政分權(quán)中交易的費(fèi)用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的目標(biāo)。

四、公共財(cái)政框架的演化：使政府管理走向市場管理、民主治理

1998年以來的預(yù)算管理改革，初步形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架，政府職能得以理順，市場邊界更加清晰，公共產(chǎn)品供給范圍方向更明確，財(cái)政管理逐漸從重投入到重產(chǎn)出觀念轉(zhuǎn)變，績效預(yù)算是基于公民委托下的一種民主參與預(yù)算的訴求機(jī)制的“升級(jí)版”，使公民可以有效地表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好及需求，體現(xiàn)績效管理的核心準(zhǔn)則和對(duì)顧客負(fù)責(zé)的服務(wù)取向，也能夠更好地加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府部門的監(jiān)督，使公共部門資金的來龍去脈、提供的公共服務(wù)的效率與水平等均置于“眾目睽睽”之下，促進(jìn)政府行政由“暗箱操作”轉(zhuǎn)向“透明公開”，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的民主治理，使民主理財(cái)落地生根。

公共財(cái)政的民主治理方向是政府對(duì)公眾受托責(zé)任的本質(zhì)要求，也是績效預(yù)算得以有效實(shí)現(xiàn)的政治路徑。 黨的十八屆三中全會(huì)也提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 的要求，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府由管理向治理方向轉(zhuǎn)變，推動(dòng)建立績效預(yù)算民主治理模式指明了方向。在績效預(yù)算改革過程中，發(fā)達(dá)國家主要形成了兩種不同的針對(duì)預(yù)算管理的民主治理模式：一種是英美模式，該模式強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)公眾的受托責(zé)任，在公共財(cái)政框架下實(shí)行更為嚴(yán)格的績效預(yù)算控制與績效預(yù)算管理;另一種是歐洲大陸模式，此模式更強(qiáng)調(diào)政府對(duì)議會(huì)的受托責(zé)任，將績效理念融入立法機(jī)構(gòu)對(duì)公共財(cái)政支出的約束與控制的政治過程中。 就現(xiàn)實(shí)國情和我國公共財(cái)政框架演進(jìn)的選擇而言，未來的績效預(yù)算改革在治理路徑上可以結(jié)合這兩種模式， 并更多地以英美模式為參考，明確提出基于績效預(yù)算基礎(chǔ)上的我國公共財(cái)政的借鑒框架，即：一方面，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)預(yù)算及其績效的監(jiān)督，明確公民與政府間的公共委托一代理關(guān)系;另一方面，在政府內(nèi)部構(gòu)建嚴(yán)格的預(yù)算績效控制體系，利用績效協(xié)議完善政府內(nèi)部的委托一代理關(guān)系。 在上述基礎(chǔ)上，從立法和行政兩個(gè)層面構(gòu)建起完善有效的績效預(yù)算制度，促進(jìn)帶有市場管理理念、民主治理方式“烙印”的現(xiàn)代公共財(cái)政框架形成。

（作者單位：天津市西青區(qū)財(cái)政局）