新時(shí)代行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性和優(yōu)化策略研究

凌玲

為進(jìn)一步推動各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用，由深圳市、區(qū)兩級財(cái)政部門牽頭，積極組織全市1800余家各級預(yù)算單位開展內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施工作。本次研究通過對各預(yù)算單位開展內(nèi)部控制的基本現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，找出內(nèi)部控制運(yùn)行重點(diǎn)及有效性，對各單位內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化改良，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范能力，提升內(nèi)控管理水平。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究背景及目的

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指各預(yù)算單位為實(shí)現(xiàn)“財(cái)政資金花得其所、用得安全”這一控制目標(biāo)，通過制定預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)開支管理、采購管理等配套制度，嚴(yán)控實(shí)施措施和執(zhí)行程序，加強(qiáng)合法合規(guī)管理，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。因此，在構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)的是各級預(yù)算單位風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控，而不同于企業(yè)內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)通過自我約束實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)及運(yùn)營目標(biāo)。

2019年1月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討會上強(qiáng)調(diào)：“深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定?！毙聲r(shí)代行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)已提升到了國家治理和依法治國高度，是保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本現(xiàn)狀及存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)自2012年正式開展以來，近兩年已逐漸全面鋪開，總體運(yùn)行平穩(wěn)進(jìn)步，成效顯著，已初步建立起領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與，獨(dú)立建設(shè)、崗位勝任，定位準(zhǔn)確、權(quán)力制衡，職責(zé)分離、防范舞弊的有效機(jī)制。但通過對深圳市1800余家單位內(nèi)控報(bào)告的數(shù)據(jù)分析及單位自我填寫存在問題的總結(jié)，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)尚需進(jìn)一步發(fā)展和完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）風(fēng)險(xiǎn)評估工作未到位，內(nèi)控工作組織待完善

從2018年深圳市內(nèi)控報(bào)告數(shù)據(jù)來看，各單位風(fēng)險(xiǎn)評估的組織工作不夠理想，有2家單位未填報(bào)其風(fēng)險(xiǎn)評估情況，在填報(bào)的單位中，有771家單位已開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作，占比為42.27%;有1053家單位未開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作，占比為57.73%。這表明部分單位風(fēng)險(xiǎn)評估開展情況較差，因而導(dǎo)致后續(xù)內(nèi)控建設(shè)方向模糊，建設(shè)效率不高。

（二）單位預(yù)算編制未細(xì)化，整體業(yè)務(wù)流程待梳理

從2018年深圳市內(nèi)控報(bào)告數(shù)據(jù)來看，各單位在財(cái)政預(yù)算編制方面，存在以下問題。一是預(yù)算編制不夠科學(xué)、精細(xì)，部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年政府財(cái)力、上年收支情況、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，具體項(xiàng)目的設(shè)立未定充分論證，經(jīng)費(fèi)測算依據(jù)不足或細(xì)化不足。二是預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算年中調(diào)整或追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的剛性約束控制力。三是預(yù)算執(zhí)行情況不力，各單位編報(bào)的預(yù)算支出計(jì)劃準(zhǔn)確率偏低，年終預(yù)算執(zhí)行率無法到達(dá)100%。四是流程圖編制的完成情況整體偏低，從2018年深圳市內(nèi)控報(bào)告數(shù)據(jù)來看，六大業(yè)務(wù)中大部分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的流程圖比率在60%左右，各單位尚需積極開展流程圖的編制。

（三）監(jiān)督考核機(jī)制未健全，監(jiān)督檢查工作待落實(shí)

首先，很多單位缺乏完善的監(jiān)督考核機(jī)制，內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，大多屬財(cái)務(wù)部門內(nèi)設(shè)，沒有獨(dú)立性，也就無法進(jìn)行正常的內(nèi)控管理;其次，內(nèi)控監(jiān)督不到位，對于內(nèi)控制度執(zhí)行情況沒有進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。在報(bào)送的1826家單位中，僅有30.34%的單位做到內(nèi)控建設(shè)與評價(jià)監(jiān)督相分離;市級單位中，僅有29.11%的單位做到內(nèi)控建設(shè)與評價(jià)監(jiān)督相分離。

（四）內(nèi)控信息系統(tǒng)未全面，內(nèi)控建設(shè)手段待創(chuàng)新

在建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理方面，內(nèi)控信息系統(tǒng)的建設(shè)并不完善，未進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目管理內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)的單位數(shù)為1473家，占比為80.69%。未進(jìn)行合同管理內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)的單位數(shù)為1255家，占比為68.73%?？梢妰?nèi)控信息系統(tǒng)的建設(shè)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化，各單位仍需抓緊建立建設(shè)項(xiàng)目管理及合同管理方面的內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息化。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行重點(diǎn)及有效性分析

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行重點(diǎn)

財(cái)政部的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系頂層設(shè)計(jì)中，通過對“業(yè)務(wù)管理制度化”、“管理制度流程化”、“流程控制崗位化”、“崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化”、“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定表單化”、“表單傳遞程序化”、“程序執(zhí)行信息化”和“信息管理系統(tǒng)化”八大轉(zhuǎn)化進(jìn)行構(gòu)建和完善，可見管理制度、業(yè)務(wù)流程、崗位職責(zé)、程序和信息系統(tǒng)對于推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的重要性。深圳市1800余家預(yù)算單位填報(bào)數(shù)據(jù)顯示，49.01%的單位提及下一步要建立健全內(nèi)控管理制度，并推進(jìn)其在實(shí)際工作中有效的執(zhí)行和實(shí)施;28.97%的單位提及要實(shí)現(xiàn)制度流程化，對流程進(jìn)行梳理，繪制流程圖，將風(fēng)險(xiǎn)細(xì)化到具體的管控流程;19.88%的單位提及要提升內(nèi)控知識普及度，提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素養(yǎng)，完善人員分工體系，細(xì)化崗位職責(zé)，推動不相容崗位職責(zé)分離;9.36%的單位提及實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的程序化和常態(tài)化;13.58%的單位指出要實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化管理，加強(qiáng)單位信息系統(tǒng)建設(shè)。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性分析

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度有效性，體現(xiàn)在通過對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、基建、合同等六大業(yè)務(wù)管理方面的控制措施，有效規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，提高財(cái)政資金使用效益和安全性。從對深圳市1800余家預(yù)算單位填報(bào)數(shù)據(jù)顯示，全市有11.23%的單位指出下一步要完善預(yù)算業(yè)務(wù)控制，將預(yù)算項(xiàng)目納入績效評價(jià)體系，制定預(yù)算業(yè)務(wù)控制流程;5.42%的單位提及要加強(qiáng)收入和支出業(yè)務(wù)控制，完善收入以及財(cái)務(wù)印章管理，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出事前審批，確保支出的合理性;4.60%的單位提及要加強(qiáng)政府采購業(yè)務(wù)控制，實(shí)行關(guān)鍵崗位輪崗制度，做好政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作;6.41%的單位要加強(qiáng)資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制，加強(qiáng)內(nèi)部資產(chǎn)實(shí)物的管理，構(gòu)建流程圖，明確資產(chǎn)管理員責(zé)任;3.34%的單位計(jì)劃強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目管理，健全管理制度，合理設(shè)置崗位;9.80%的單位計(jì)劃下一步加強(qiáng)合同業(yè)務(wù)控制，實(shí)行歸口管理，建立合同檔案，由專門崗位負(fù)責(zé)管理。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化策略

有效的內(nèi)部控制，不是單純財(cái)務(wù)管理的控制，而應(yīng)該貫穿于行政事業(yè)單位運(yùn)行的整個(gè)過程。在新時(shí)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求下，增強(qiáng)憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)建設(shè)。

（一）全面內(nèi)控信息系統(tǒng)，創(chuàng)新內(nèi)控建設(shè)手段

在業(yè)務(wù)流程層面，內(nèi)控信息化的落地實(shí)施是財(cái)政體系的重要支撐，是內(nèi)控建設(shè)的有力抓手。合理運(yùn)用信息系統(tǒng)于內(nèi)控之中，能大量減少人為因素造成的內(nèi)控失效等狀況，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動控制的自動化、實(shí)時(shí)化，提高內(nèi)控制度的可靠性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的程序化、常態(tài)化和財(cái)政管理的科學(xué)化。同時(shí)內(nèi)控的公開透明有利于降低舞弊與腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)單位的人員管理效率。

內(nèi)控信息化建設(shè)不是建立一個(gè)單方面的信息孤島，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多功能協(xié)同平臺建設(shè)。其重點(diǎn)是打造業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)融合平臺，將履職需要的具體業(yè)務(wù)管理與財(cái)政預(yù)決算管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)工作規(guī)劃制定、三重一大決策、工作任務(wù)分解、預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算指標(biāo)分解、工作過程控制、預(yù)算績效評價(jià)的全面管理。各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)以本次國家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，重新規(guī)劃組織架構(gòu)，梳理履職項(xiàng)目，整合完善業(yè)務(wù)模塊，打造內(nèi)控建設(shè)和信息化系統(tǒng)，形成工作職能、崗位分工、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)的有效銜接。

（二）規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評估工作，完善內(nèi)控工作組織

內(nèi)控建設(shè)始于風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估。風(fēng)險(xiǎn)評估效果直接關(guān)系內(nèi)控建設(shè)成敗。為及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，各單位應(yīng)重視并積極開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作，建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，定期或不定期地對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評估，在外部環(huán)境、組織架構(gòu)或管理要求等發(fā)生重大變化時(shí)，及時(shí)重估業(yè)務(wù)活動風(fēng)險(xiǎn)。

各單位應(yīng)按照內(nèi)控建設(shè)與監(jiān)督評價(jià)職責(zé)相分離的原則，明確內(nèi)部審計(jì)或相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織內(nèi)控評價(jià)工作。應(yīng)提高崗位之間相互制約相互監(jiān)督的能力，單位應(yīng)強(qiáng)化第一責(zé)任人意識，建立追責(zé)機(jī)制，將內(nèi)控工作進(jìn)行劃分，專人定崗，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)也作為每個(gè)人的績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，將內(nèi)控建設(shè)實(shí)施工作納入到績效考核體系中去，以強(qiáng)化各單位對內(nèi)控建設(shè)工作的重視程度。

（三）細(xì)化單位預(yù)算編制，梳理整體業(yè)務(wù)流程

單位應(yīng)積極提高預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化，加強(qiáng)預(yù)算剛性，增強(qiáng)預(yù)算的約束控制力。管理部門要加強(qiáng)資產(chǎn)配置預(yù)算管理，積極制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，完善預(yù)算內(nèi)部工作流程，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能。為促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)規(guī)劃及實(shí)施工作的全面開展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控在單位層面和業(yè)務(wù)層面的全覆蓋，各單位需要積極開展流程圖編制工作，并做好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，將具體編制任務(wù)落實(shí)到相關(guān)崗位，進(jìn)一步提升內(nèi)控建設(shè)的整體性水平。

（四）健全監(jiān)督考核機(jī)制，落實(shí)監(jiān)督檢查工作

健全監(jiān)督考核機(jī)制是落實(shí)監(jiān)督檢查工作的基石，各單位應(yīng)積極建立完整統(tǒng)一的監(jiān)督考核制度體系，及時(shí)修訂和完善已經(jīng)不能適應(yīng)目前管理需要的制度，加強(qiáng)內(nèi)控報(bào)告監(jiān)督檢查，壓實(shí)內(nèi)控主體責(zé)任。充分發(fā)揮監(jiān)督檢查作用，探索開展單位內(nèi)控報(bào)告信息質(zhì)量監(jiān)督檢查工作，一方面，核實(shí)單位內(nèi)控報(bào)告信息，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報(bào)、瞞報(bào)行為，依照有關(guān)規(guī)定堅(jiān)決予以問責(zé);另一方面，幫助單位發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范能力，提升內(nèi)控管理水平。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性在于各業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)的有效防控，重點(diǎn)在于信息化系統(tǒng)的建設(shè)和完善。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化建設(shè)是一項(xiàng)不斷發(fā)展和完善、需要常抓不懈的管理工作，需要結(jié)合當(dāng)前國情和改革趨勢與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)反饋運(yùn)行中存在的新情況、新問題，并優(yōu)化調(diào)整。建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，才能建立廉潔高效的機(jī)關(guān)運(yùn)行和事務(wù)管理，提高政府的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，樹立新時(shí)代良好政府形象，滿足社會發(fā)展要求。

（作者單位：深圳市會計(jì)學(xué)會）