農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

林鈺

[摘 要]2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中，主要內(nèi)容之一就是在我國(guó)推行農(nóng)村土地集體所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包土地的承包權(quán)和第三方依法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置來(lái)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。不斷推進(jìn)農(nóng)村改革不僅能夠加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，也使土地逐步呈現(xiàn)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。本文以馬克思土地理論為視角，闡述馬克思土地理論對(duì)我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”的啟示，并針對(duì)改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出加快土地“三權(quán)分置”改革的政策路徑。

[關(guān)鍵詞]馬克思土地理論;三權(quán)分置;政策路徑

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.090

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）14-0-03

0? ? ?引 言

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題一直是我國(guó)改革關(guān)注的重點(diǎn)。有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，有助于我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康、全面深化改革，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的強(qiáng)國(guó)目標(biāo)?，F(xiàn)在，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，需求慢慢超過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的效益，且進(jìn)城務(wù)工所獲的收入超過(guò)農(nóng)村務(wù)農(nóng)所得收入，能耕作土地面積不大，在勞動(dòng)力不足情況下，土地利用率不高，甚至出現(xiàn)閑置?；诖?，《意見(jiàn)》明確提出要推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革?！叭龣?quán)分置”指在維持現(xiàn)有集體土地所有權(quán)歸集體不變的情況下，將土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠更加便捷地流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”是國(guó)家提出的新一輪土地改革制度，是鑒于我國(guó)農(nóng)村土地現(xiàn)狀提出的，是勢(shì)在必行的。本文以馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)中的土地理論作為視角，探討現(xiàn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上研究相關(guān)政策路徑。

1? ? ?農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的作用

“三權(quán)分置”改革順應(yīng)了廣大農(nóng)民的需求，滿足了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐以及新型城鎮(zhèn)化的步伐。

1.1? ?有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

分散經(jīng)營(yíng)是我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，每戶(hù)實(shí)際分得耕種面積狹小，這種模式阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，只有通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)揮現(xiàn)代先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和手段，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在“三權(quán)分置”改革下，擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民不僅可以保障自己的土地承包權(quán)益，還獲得了更多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能，大大提高了土地資源利用率和產(chǎn)出率，有利于降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，提高競(jìng)爭(zhēng)力，走出了一條“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的道路。

1.2? ?有助于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

過(guò)去，農(nóng)民缺乏政策保障，他們傾向于緊緊抓住手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)，不利于城鎮(zhèn)化。而“三權(quán)分置”明確規(guī)定要落實(shí)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，不得違法調(diào)整農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件。隨著政策出臺(tái)，農(nóng)民的切身利益得到了保障，進(jìn)城農(nóng)民愿意讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)，安心進(jìn)城，在一定程度上推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2? ? ?農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中存在的問(wèn)題及成因分析

農(nóng)村土地改革加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?。但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在不少問(wèn)題，制約了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)一步深化。

2.1? ?“三權(quán)分置”改革中存在的問(wèn)題

2.1.1? ?土地產(chǎn)權(quán)主體不清，農(nóng)民權(quán)益受損

合理劃分土地所有權(quán)，關(guān)乎著我國(guó)土地制度的完善與否。目前，我國(guó)土地所有權(quán)還存在不少問(wèn)題，最主要的是權(quán)利主體不明確。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”這一名詞沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化邊界內(nèi)涵，致使集體土地所有權(quán)主體虛置，各相關(guān)利益主體對(duì)各自權(quán)利與義務(wù)認(rèn)識(shí)模糊。在改革實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上掌握了土地支配權(quán)，可以任意處置土地，包括通過(guò)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)發(fā)橫財(cái)、將農(nóng)村土地變成建筑用地等，這些直接損害了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和自身利益，造成大量農(nóng)地資源的流失和浪費(fèi)。

2.1.2? ?土地流動(dòng)性不強(qiáng)、流動(dòng)服務(wù)體系不健全

一方面，農(nóng)民為了獲得高收入，大量涌入城市，造成農(nóng)村存在大量土地閑置、無(wú)人耕種的現(xiàn)象，由于農(nóng)民缺乏制度保障，不愿意讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地作為自己城市失業(yè)的最后保障，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。另一方面，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)程序存在諸多不合理的地方，一般都是自發(fā)轉(zhuǎn)讓?zhuān)狈哂蟹尚ЯΦ膮f(xié)議，使雙方常常就利益劃分產(chǎn)生糾紛。缺乏土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，無(wú)法確保農(nóng)地雙方利益公平分配，土地價(jià)格沒(méi)有準(zhǔn)確依據(jù)，導(dǎo)致社會(huì)福利發(fā)生損失。

2.1.3? ?失地農(nóng)民的生活難以保障，阻礙“三權(quán)分置”改革

農(nóng)民在賣(mài)掉土地后，會(huì)從事其他事業(yè)來(lái)獲得收入，期望改善自身的生活質(zhì)量。但相當(dāng)一部分農(nóng)民賣(mài)掉土地后，生活質(zhì)量卻難以改善，由于沒(méi)有穩(wěn)定的工作，收入來(lái)源得不到保障，大大加大了生活壓力?！稗r(nóng)民賣(mài)掉土地后，政府沒(méi)有考慮后續(xù)農(nóng)民的收入就業(yè)渠道，由于農(nóng)民知識(shí)水平有限，缺乏專(zhuān)業(yè)技能，找到一份理想收入的工作非常困難，難以獨(dú)自謀生。同時(shí)，我國(guó)沒(méi)有健全的社會(huì)保障體系，造成失地農(nóng)民生活難以保障”。這些原因造成農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，要守住土地保住自己的生存底線，阻礙了“三權(quán)分置”改革進(jìn)程。

2.1.4? ?農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化，損害國(guó)家糧食安全

農(nóng)村土地改革的持續(xù)推進(jìn)，使農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程加快?！耙环矫妫七M(jìn)城市化發(fā)展，需要大量征用土地，導(dǎo)致處于城市郊區(qū)的農(nóng)地被大量征用，農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題日益凸顯?！钡谶M(jìn)行土地流轉(zhuǎn)前，許多地方政府沒(méi)有明確規(guī)定土地的實(shí)際用途，有些經(jīng)營(yíng)者會(huì)鉆空子，在訂立合同后，改變農(nóng)地用途，比如用來(lái)種植糧食的土地被用來(lái)建造房子等。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，種植糧食的面積大大減少，一個(gè)原因是政府實(shí)施了優(yōu)惠政策進(jìn)行鼓勵(lì)支持，另一個(gè)原因是糧食的收益遠(yuǎn)不如瓜果蔬菜。隨著城鄉(xiāng)居民生活水平提高，人們對(duì)糧食的需求增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)戶(hù)不愿種植糧食，轉(zhuǎn)而種植瓜果蔬菜或者其他經(jīng)濟(jì)作物來(lái)獲得可觀收入，這無(wú)疑將我國(guó)的糧食安全置于險(xiǎn)境。

2.2? ?“三權(quán)分置”改革中問(wèn)題的成因

2.2.1? ?產(chǎn)權(quán)不明晰

第一，必須明確土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。馬克思認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)等一系列權(quán)利的集合，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利。位于土地產(chǎn)權(quán)的核心權(quán)利應(yīng)當(dāng)是土地所有權(quán)，這種權(quán)利具有排他性。在馬克思看來(lái)，土地是國(guó)家的財(cái)富，應(yīng)當(dāng)歸于國(guó)家管控，而使用權(quán)則是對(duì)土地合理利用的權(quán)利，處分權(quán)包括出租、自用等對(duì)土地用途進(jìn)行處置的權(quán)利。收益權(quán)則是從土地中獲得收益的權(quán)利，分配主體有土地所有者、使用者、占有者等。第二，土地所有權(quán)的存在和壟斷是地租產(chǎn)生的前提。馬克思指出“不管地租有什么獨(dú)特的形式，總有一個(gè)共同點(diǎn)，即地租占有是實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)形式。”從中可以看出，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)明晰和穩(wěn)定可以維護(hù)土地權(quán)益。根據(jù)馬克思土地理論，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地流轉(zhuǎn)的前提，地租需要明晰土地所有權(quán)。地租形成的客觀條件需要實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和所有者的分離。在“三權(quán)分置”改革中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體地位，同時(shí)明確農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益和土地權(quán)益。

2.2.2? ?土地質(zhì)量評(píng)估不合理

按照地租形成的條件與原因不同，馬克思將地租分為級(jí)差地租、絕對(duì)地租和壟斷地租3種類(lèi)型。級(jí)差地租包括級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ。級(jí)差地租Ⅰ將等量資本投入肥力和位置不同的等量土地上所產(chǎn)生的級(jí)差地租;級(jí)差地租Ⅱ是對(duì)同一塊土地連續(xù)追加等量資本引起資本生產(chǎn)率的差異而產(chǎn)生的級(jí)差地租。他們都源于農(nóng)業(yè)超額利潤(rùn)，本質(zhì)上是相同的。由于土地所有者對(duì)處于自然環(huán)境中的土地?fù)碛兴袡?quán)，即存在壟斷，農(nóng)戶(hù)租種任何土地都必須繳納一定地租，這樣就產(chǎn)生了絕對(duì)地租這種特殊的地租形式。馬克思指出級(jí)差地租是由于土地肥沃程度和地理位置條件不同出現(xiàn)的，也就是說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)租金要按照土地質(zhì)量進(jìn)行合理評(píng)估，如果不根據(jù)實(shí)際情況做出評(píng)估，那么結(jié)果將不合理。

2.3.3? ?土地價(jià)格的非市場(chǎng)化

土地價(jià)格由地租資本化形成的。土地本身沒(méi)有價(jià)值，馬克思認(rèn)為“土地價(jià)格不外是地租資本化，是提前支付的地租。”土地價(jià)格關(guān)乎兩個(gè)因素，即地租和利率，地租價(jià)格越高，土地價(jià)格就越高，呈正向變化。但利率越高，則土地價(jià)格就越低，呈反向變化。由于土地價(jià)格沒(méi)有市場(chǎng)化，從而就無(wú)法抑制農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化。馬克思認(rèn)為土地價(jià)格取決于地租和利息率。這意味著，有關(guān)部門(mén)在征收農(nóng)村集體土地的過(guò)程中，要按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，從而抑制農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化現(xiàn)象。

3? ? ?農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的對(duì)策

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革雖然取得一定成果，但問(wèn)題非常明顯，這些問(wèn)題督促土地改革要進(jìn)一步完善，包括合理劃分農(nóng)村土地所有權(quán)和權(quán)能，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，發(fā)揮其規(guī)范、引導(dǎo)功能，健全農(nóng)村保障體系，提高農(nóng)民收入以及穩(wěn)定的生活保障，抑制農(nóng)地非農(nóng)化，這些都需要根據(jù)馬克思的土地理論指引。

3.1? ?明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

在馬克思看來(lái)，商品要實(shí)現(xiàn)交換，必須要明晰商品產(chǎn)權(quán)?！吧唐凡荒茏约旱绞袌?chǎng)去，不能自己去交換，必須尋找商品監(jiān)護(hù)人、商品占有者……他們必須彼此承認(rèn)對(duì)方是私有者”。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，只有清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，才能最大限度地合理優(yōu)化配置農(nóng)地資源。由于農(nóng)地“三權(quán)分置”改革還處于摸索起步階段，相關(guān)部門(mén)要落實(shí)立法，使所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有法可依。法律要清晰界定權(quán)利多方主體的權(quán)責(zé)，特別是集體所有權(quán)的權(quán)責(zé)，明確闡述承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體身份。一方面，政府的主要職能是通過(guò)指導(dǎo)性指令，合理劃分土地所有權(quán)，明晰“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民個(gè)人”的權(quán)利和義務(wù)。另一方面，作為集體的村委會(huì)，不應(yīng)該將權(quán)力控制在自己手中，還要配合政府指令，發(fā)揮其服務(wù)、引導(dǎo)、組織農(nóng)戶(hù)的職責(zé)。

3.2? ?健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

土地作為商品，要在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)合理優(yōu)化配置，土地產(chǎn)權(quán)需要與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行優(yōu)化重組。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民為尋求高薪工作，選擇放棄在家耕種土地，轉(zhuǎn)向城市務(wù)工，導(dǎo)致許多土地資源浪費(fèi)。要使閑置土地不被浪費(fèi)，合理進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就需要完善現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。第一，建立高效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，解決信息不對(duì)問(wèn)題。其中，關(guān)鍵在于中介，中介可以使信息傳遞變得更加明晰暢通。第二，要建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估服務(wù)體系。馬克思認(rèn)為土地存在級(jí)差地租。當(dāng)土地肥沃程度、地理位置和后期追加投資不同，他們所處的等級(jí)就不同。盡管土地面積相同，但產(chǎn)生的利潤(rùn)不同。根據(jù)馬克思理論，要實(shí)現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)，需要土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)土地肥力、地理位置、連續(xù)追加投資等因素劃分土地等級(jí)，在遵從市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確評(píng)估土地價(jià)值，在充分保障農(nóng)民切身利益的情況下推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3? ?健全農(nóng)村保障體系

農(nóng)村土地是農(nóng)民生存和生活的基礎(chǔ)，在農(nóng)村社會(huì)保障體系薄弱的情況下，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，阻礙“三權(quán)分置”改革推進(jìn)。針對(duì)這個(gè)情況，首先，相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入情況，制定相應(yīng)的政策來(lái)保障和完善村民醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老保險(xiǎn)，減輕農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)和精神壓力;其次，基層政府要積極開(kāi)展農(nóng)戶(hù)技能培訓(xùn)，并在培訓(xùn)時(shí)做到通俗易懂，指導(dǎo)村民科學(xué)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);最后，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，最大限度地保證農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的切身利益。

3.4? ?抑制農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化

在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，農(nóng)地非農(nóng)化速度不斷加快，不能只重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)安全。政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中起到導(dǎo)向、監(jiān)督作用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，積極推進(jìn)農(nóng)地價(jià)格市場(chǎng)化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，抑制地方政府過(guò)度追求農(nóng)地非農(nóng)化的意愿，同時(shí)守住糧食安全底線，確保糧食生產(chǎn)可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)土地“三權(quán)分置”改革是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，改革過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，需要馬克思理論的指導(dǎo)解決這些問(wèn)題，做到及時(shí)調(diào)整，促進(jìn)改革順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

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