杭州市臨安區(qū)集體林權(quán)制度改革路徑探析

汪智勇　葉立前　劉波　蔡鈴瀟　王為宇　馬閃閃

摘? ?要? ?簡述浙江省杭州市臨安區(qū)近40年集體林權(quán)制度改革歷程，分析臨安林權(quán)改革已取得的成效：全面完成主體改革任務(wù)和林權(quán)信息化工作;建立林權(quán)信息系統(tǒng)，解決歷史遺留問題;全力拓寬林業(yè)投資、融資渠道，完善林權(quán)抵押貸款運行機制;積極引導(dǎo)社會資本投資現(xiàn)代林業(yè);建立三級聯(lián)動的林權(quán)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系;探索碳匯林業(yè)之路，實施碳匯林業(yè)示范工程;林權(quán)制度改革大大推進休閑養(yǎng)生業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞? ? 集體林權(quán);改革;現(xiàn)代林業(yè);碳匯;浙江省杭州市臨安區(qū)

中圖分類號：F326.2? ? 文獻標志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.19.019

杭州市臨安區(qū)山多平原少，素有“九山半水半分田”之稱。全區(qū)現(xiàn)有林業(yè)用地面積26.66萬公頃，森林蓄積量1 309萬立方米，森林覆蓋率達81.93%;現(xiàn)有竹林5.65萬公頃，山核桃林4.13萬公頃，其中有毛竹林2萬多公頃，毛竹6 000多萬株，是知名的“中國竹子之鄉(xiāng)”和“中國山核桃之鄉(xiāng)”。臨安擁有天目山、清涼峰兩處國家級自然資源保護區(qū)及青山湖國家森林公園，是全國首批榮獲“國家森林城市”稱號的縣級市[1-4]。

1 臨安區(qū)集體林權(quán)改革歷程

臨安區(qū)始終堅持深化林權(quán)制度改革，摸索“綠水青山就是金山銀山”的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展新理念，積極探索興林富民新路子。臨安區(qū)近40年的林改富民之路大致經(jīng)歷了四個階段。

第一階段是1981—1991年，臨安全面貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》精神，在西天目鄉(xiāng)（現(xiàn)天目山鎮(zhèn)）開展穩(wěn)定山林權(quán)、劃定社員自留山、落實林業(yè)生產(chǎn)責任制的林業(yè)“三定”試點工作。同時，完善山林責任制，確保大規(guī)模山林承包到戶，逐步實現(xiàn)“山定界、林定權(quán)、人定心”。林業(yè)“三定”拉開了臨安集體林權(quán)制度改革的序幕，使林農(nóng)吃了“定心丸”，逐步調(diào)動了林農(nóng)從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性，林業(yè)生產(chǎn)逐步受到重視。

第二階段是1993—1997年，臨安以東天目鄉(xiāng)梅家塢村（現(xiàn)太湖源鎮(zhèn)東天目村）、紫水鄉(xiāng)城后村（現(xiàn)潛川鎮(zhèn)城后村）為試點，在全縣90%以上的鄉(xiāng)村林場推行林業(yè)股份合作制，配套推進林權(quán)改革，促進林業(yè)專業(yè)合作組織繁榮發(fā)展。不斷完善林業(yè)生產(chǎn)責任制，進一步促進林權(quán)穩(wěn)定和林業(yè)規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展，臨安逐步走上林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)階段。

第三階段是1998—2002年，臨安市按照“明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，實行“三權(quán)”分離，出臺了《關(guān)于建立與完善林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的實施意見》，鼓勵村級統(tǒng)管山使用權(quán)進行有償流轉(zhuǎn)，解決了“集體有山無力開發(fā)，農(nóng)民有力無山開發(fā)”的矛盾。從此，臨安區(qū)按照建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的要求，率先開展山林延包、核發(fā)《林權(quán)證》等工作。臨安全區(qū)25.53萬公頃集體所有林地中，農(nóng)戶自行開發(fā)了3.13萬公頃，還有2.21萬公頃林地經(jīng)出租、承包、股份合作等形式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

第四階段是2008年至今，臨安林權(quán)制度正式實施以“明晰產(chǎn)權(quán)為核心，規(guī)范流轉(zhuǎn)為重點，林權(quán)抵押貸款為突破口”的新一輪改革。設(shè)立林權(quán)服務(wù)中心，專門開展林權(quán)流轉(zhuǎn)交易等工作，為林農(nóng)和業(yè)主提供一站式綜合服務(wù)。與林權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民創(chuàng)業(yè)密切相關(guān)的《林權(quán)抵押貸款管理辦法》《林權(quán)抵押登記管理辦法》等相關(guān)制度被提上了議事日程。

同時，臨安區(qū)開展了碳匯林業(yè)工程和碳匯計量工程等建設(shè)，建成全球首個雷竹林碳匯通量觀測塔，開展毛竹林碳匯提升技術(shù)示范研究。積極開展農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項目試點，制訂了《臨安市農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項目管理暫行辦法》，選擇了42戶林農(nóng)開展農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯減排交易試點工作，發(fā)放“農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯證”，成功實施國內(nèi)首例農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯交易。編制了《臨安市碳匯林業(yè)建設(shè)總體規(guī)劃》《臨安市碳匯林業(yè)試驗區(qū)建設(shè)實施方案》，首次對臨安市森林碳匯和其他行業(yè)的碳排放進行碳匯、碳源的平衡測算，構(gòu)建碳匯造林和森林經(jīng)營增匯減排、碳匯計量監(jiān)測、碳匯管理機制及適應(yīng)氣候變化四大建設(shè)體系，為“碳匯林業(yè)試驗區(qū)”的建設(shè)工作奠定了基礎(chǔ)。臨安區(qū)加入全球城市森林聯(lián)盟，成為中國唯一發(fā)起城市。

2 臨安區(qū)林權(quán)改革成效顯著

2.1 全面完成主體改革任務(wù)和林權(quán)信息化工作

臨安全區(qū)集體林地明晰產(chǎn)權(quán)面積達到19.49萬公頃，占林改面積的76.5%;全區(qū)已確權(quán)戶數(shù)123 726戶，確權(quán)率98.6%;已發(fā)證農(nóng)戶121 107戶，林權(quán)證發(fā)證率達98%;全區(qū)已簽訂合同的有77 671戶，合同簽訂率為96%。對3.99萬公頃不適宜家庭承包的集體林地實行均股、均利，頒發(fā)《山林股權(quán)證》28 510本，受益農(nóng)戶達67 609人。

2.2 建立林權(quán)信息系統(tǒng)，解決歷史遺留問題

通過林權(quán)改革，做到系統(tǒng)中的證本數(shù)量與實際發(fā)放數(shù)量一致、證本數(shù)據(jù)與原始申請表（冊）上一致、證本面積與實際面積一致，并實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)及圖證的互查，實現(xiàn)了林權(quán)信息的網(wǎng)絡(luò)化管理。2013年5月，浙江省政府授予臨安“浙江省集體林權(quán)制度改革模范縣”稱號。

2.3 全力拓寬林業(yè)投資、融資渠道，完善林權(quán)抵押貸款運行機制

以林權(quán)抵押貸款為重點，大力推進林業(yè)金融改革，截至2017年底，臨安林權(quán)抵押貸款累計達12億元，貸款余額達4.2億元，涉貸金融機構(gòu)已達6家，受益農(nóng)戶6 800余戶;政策性林木保險的投保范圍和投保品種得到進一步拓展，新增了山核桃氣象指數(shù)保險等品種，全面提升了林業(yè)抗風險能力;公益林火災(zāi)險、商品林和毛竹林綜合保險投保面積達8.7萬公頃。在建設(shè)林業(yè)專業(yè)合作組織、健全社會化服務(wù)體系方面，全區(qū)已培育林業(yè)股份制專業(yè)合作社7家，組建林業(yè)專業(yè)合作社247家，家庭農(nóng)場共計359家，其中以林業(yè)種植為主的家庭農(nóng)場（林場）148家。同時狠抓了商品林采伐管理制度改革，強化對森林資源的保護，逐步完善了支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度，推動了林業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展[5]。例如，島石鎮(zhèn)新二村小川自然村的馮××，憑林權(quán)證用自家承包經(jīng)營的山核桃林做抵押物，向農(nóng)村信用聯(lián)社申請貸款100萬元，對山核桃林實行精細化經(jīng)營管理，同時開始山核桃收購生意，實現(xiàn)家庭年收入增加20萬元。

2.4 積極引導(dǎo)社會資本投資現(xiàn)代林業(yè)

2018年8月以來，區(qū)林業(yè)局深化集體林權(quán)制度改革，推出了綠色金融新產(chǎn)品——公益林補償收益權(quán)質(zhì)押貸款，截至目前，全區(qū)公益林補償收益權(quán)質(zhì)押貸款已有700余萬元。

圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署要求，臨安區(qū)堅持農(nóng)村林地集體所有權(quán)，加快林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，積極引導(dǎo)社會資本投資發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增強林業(yè)發(fā)展活力。預(yù)計到2022年，以林業(yè)股份制為主導(dǎo)的林業(yè)經(jīng)營體制基本建立，以林地經(jīng)營權(quán)為核心的林權(quán)流轉(zhuǎn)機制基本健全，以林權(quán)抵押和擔保為基礎(chǔ)的林業(yè)金融體系基本形成，實現(xiàn)林業(yè)資源持續(xù)增長、森林質(zhì)量明顯提高、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、生態(tài)安全有效保障的目標[6]。

2.5 建立三級聯(lián)動的林權(quán)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系

在主體改革任務(wù)完成后，圍繞“搞活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)”，理順林權(quán)管理體制，維護林農(nóng)合法權(quán)益，促進林地規(guī)范流轉(zhuǎn)，著力打造公正、可靠的林權(quán)管理平臺和便捷、周到的社會服務(wù)平臺。按照村有信息員、鎮(zhèn)（街）有服務(wù)窗口、區(qū)（縣）有服務(wù)大廳的要求，建立三級聯(lián)動的林權(quán)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，建成了269人的村級林權(quán)服務(wù)信息員隊伍。區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺初步建成，全區(qū)林地流轉(zhuǎn)面積累計達2.87萬公頃。

例如，為構(gòu)建高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全、可持續(xù)的新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，臨安積極探索和鼓勵農(nóng)民走新型股份合作之路，在確保農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，島石鎮(zhèn)昌島山核桃專業(yè)合作社將島石村254個農(nóng)戶經(jīng)營的近133.33 hm2成片山核桃林入股合作經(jīng)營，組建山核桃股份專業(yè)合作社，農(nóng)戶根據(jù)產(chǎn)量自愿入股，逐漸形成了經(jīng)營規(guī)模。入社以后的山核桃林，由合作社統(tǒng)一實行生態(tài)化近自然經(jīng)營、標準化科學(xué)管理、公司化規(guī)范運作，開創(chuàng)了山核桃生產(chǎn)經(jīng)營新模式。

2.6 探索碳匯林業(yè)之路，實施碳匯林業(yè)示范工程

近幾年來，臨安區(qū)建立了中國綠色碳匯基金會臨安碳匯專項基金，建成全球首個雷竹碳匯林和毛竹碳匯林通量觀測塔，成功發(fā)布了全國首個農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯交易體系。臨安區(qū)首批碳匯交易項目區(qū)的42戶農(nóng)戶256 hm2林地，20年計入期可產(chǎn)生2.203萬噸碳匯減排量，若按30元/噸的價格全部交易，預(yù)計可獲得碳匯收入66.09萬元。在聯(lián)合國利馬氣候大會上，臨安區(qū)分享了全球首個農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項目的成功實踐經(jīng)驗。

2017年6月，G20杭州峰會碳中和林在臨安區(qū)太湖源鎮(zhèn)上陽村落成。幾年來全區(qū)累計完成碳匯造林0.10萬公頃，生態(tài)公益林森林撫育增匯0.58萬公頃。今后應(yīng)根據(jù)本區(qū)森林資源的特點，利用其豐富的竹林、山核桃林資源等優(yōu)勢，按照全國首批示范工程的要求規(guī)范實施，推動低碳經(jīng)濟發(fā)展，到2020年完成區(qū)政府提出的目標，確保臨安區(qū)林木蓄積量達到1 500萬立方米，森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量達到3 500萬噸以上，森林年固碳能力達到300萬噸以上，為中國應(yīng)對氣候變化做出貢獻[6]。

竹林碳匯是臨安區(qū)碳匯建設(shè)的重點，預(yù)計實施面積約0.43萬公頃，據(jù)測算每667 m2竹林可增加0.5 t碳匯量，按目前林業(yè)碳匯交易價格，可給項目實施的林農(nóng)們每年帶來約97.50萬元碳匯收益，以項目30年計入同期測算，可累計為林農(nóng)們增收約3 000萬元。

2.7 林權(quán)制度改革大大推進森林旅游業(yè)和休閑養(yǎng)生業(yè)發(fā)展

目前全區(qū)已建立各類森林旅游景點21處，經(jīng)營總面積達2.67萬公頃，占全區(qū)林地面積的12%。如全國林業(yè)典型的臨安太湖源鎮(zhèn)“白沙村”，就是從“砍樹”的陣痛中覺醒，經(jīng)歷了“賣山頭”換飯吃，到“賣山貨”解決溫飽，再走上“賣生態(tài)”的致富路[5]。白沙村從1990年的人均收入不到800元，發(fā)展到1997年的人均收入3 400元，到現(xiàn)在人均年收入已達5萬～6萬元。白沙村老書記深有體會地說：“我親身經(jīng)歷過才知道，砍樹，越砍越窮;看樹，越看越富”。白沙村的林改致富之路，是臨安區(qū)林業(yè)改革發(fā)展的一個縮影，也是綠水青山就是金山銀山的最生動詮釋。

3 臨安區(qū)持續(xù)深化林權(quán)制度改革展望

杭州市臨安區(qū)始終緊跟國家林業(yè)發(fā)展方針政策，緊密結(jié)合本區(qū)林業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，持續(xù)深化林權(quán)制度改革，始終走在國家林權(quán)制度改革的前列。未來臨安區(qū)將進一步深化林業(yè)改革，以改革激發(fā)市場活力，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，搭建集聚人才的平臺載體，做大做亮特色品牌，利用環(huán)境優(yōu)勢吸引各類要素，發(fā)展好生態(tài)經(jīng)濟。

參考文獻：

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[2] 吳偉光，劉微，金海燕，等.臨安林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及其啟示[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（2）：72-76.

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[5] 王珺.林改春風為農(nóng)戶送溫暖——臨安市林權(quán)抵押貸款發(fā)放儀式在島石鎮(zhèn)舉行[J].浙江林業(yè)，2009（8）：13.

[6] 閆平，慕曉煒.集體林權(quán)制度改革對臨安市森林生態(tài)系統(tǒng)的影響[J].林業(yè)資源管理，2016（6）：10-16，49.

（責任編輯：易? 婧）