中國“大棚房”問題背景及防治對策分析

劉波

【摘要】開展“大棚房”問題專項清理整治行動，是國家從遏制農地非農化亂象、嚴守耕地紅線的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署。本文通過“大棚房”現(xiàn)象剖析了問題根源，提出了防治“大棚房”問題的具體措施。

【關鍵詞】大棚房;非農化;設施農業(yè);長效機制

去年9月以來，全國各地按照黨中央、國務院決策部署，針對打著設施農業(yè)旗號違法違規(guī)占用耕地進行非農業(yè)建設的“大棚房”問題開展全面專項清理整治。專項行動開展以來，清理整治成效明顯，“大棚房”違法違規(guī)逐漸為社會熟知。建立健全設施農業(yè)管理長效機制、防止出現(xiàn)新的“大棚房”問題是當前面臨的重要任務，也是各地亟需思考和解決的問題。

一、“大棚房”問題的種種表現(xiàn)

（一）四種主要表現(xiàn)形式

“大棚房”問題類型存在著地區(qū)差異，但總的來看，均是以農業(yè)項目為名行非農項目之實，在沒有辦理相關建設用地手續(xù)的情況下違法違規(guī)占用耕地，建設別墅、經營性住宅、度假酒店、餐飲、娛樂、會議等設施。主要表現(xiàn)在以下4個方面：

1.在設施農業(yè)上面做文章

有的以發(fā)展設施農業(yè)項目為名，流轉農村集體土地，直接修建非農業(yè)設施;有的按設施農用地備案后，改變土地用途進行非農業(yè)經營。

2.在農業(yè)大棚內做文章。

表面看是規(guī)模化種植的農業(yè)大棚，進去看才發(fā)現(xiàn)根本不是農業(yè)生產，有的在里面搞“私家莊園”“私人會所”、有的在里面搞餐飲宴席、有的在里面搞交易市場等。

3.在農業(yè)園區(qū)內做文章

有的無視農業(yè)園區(qū)管理有關規(guī)定，直接在耕地上建設非農設施;有的誤認為在農業(yè)園區(qū)配套一些休閑、游樂、餐飲、展銷等設施，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和農村一二三產業(yè)符合設施農用地政策。

4.在看護房或管理用房里做文章

對外宣傳是農業(yè)大棚看護房或設施農用地的管理用房，進行亦農亦非的經營性行為，將本應是簡易的看護房和管理用房，修建成兩層以上體量較龐大的建筑，用于辦公、會議、接待、住宿等。

（二）三種主要經營模式

1.主觀違法型

各種工商企業(yè)和城市資本與農村集體經濟組織或村民簽訂土地流轉協(xié)議，以發(fā)展設施農業(yè)為名騙取農業(yè)項目政府補貼。有目的地違法違規(guī)改變農業(yè)設施生產功能和土地用途，用于商業(yè)經營，甚至向城市居民出租、出售住房等方式，牟取不法利益。

2.跟隨仿效型

經營者通過土地流轉，從農村集體經濟組織或農民手中取得土地經營權，初衷是發(fā)展農業(yè)，建設了相關的生產設施、附屬設施和配套設施，也取得了政府支持獲得農業(yè)項目補貼。但由于農業(yè)生產時間周期較長、收益較慢，或者因經營不善等造成損失，看到相關“大棚房”項目賺錢較快、收益較高，跟風仿效改變經營方式?；蛘叻艞夀r業(yè)生產，荒廢農業(yè)設施，后交由其他主體進行非農經營就地利用。

3.自行投機型

設施農業(yè)項目經營者以原有設施農用地為基礎，自行改變部分設施用途，或改建農業(yè)大棚或擴建看護房和管理用房，用作休閑居所或對外經營。

二、“大棚房”問題產生和存在的原因

近年來，關于土地政策的宣傳、執(zhí)法越來越嚴。國家關于耕地保護的措施越來越完善，但為何“大棚房”問題還會反復出現(xiàn)？據統(tǒng)計，截至今年2月22日，全國共排查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)“大棚房”問題16.8萬個，涉及占用耕地面積13萬畝。筆者分析，主要有以下5個方面的原因：

（一）利益驅動

農業(yè)項目相對商業(yè)經營而言，相對周期長、回報利潤低。一些工商企業(yè)和經營者受利益驅動，鋌而走險改變農業(yè)項目性質，導致“大棚房”問題發(fā)生。如近年來城市化進程加速，部分城市居民存在“田園情結”，能在城外以低廉價格購買個“大棚房”，實現(xiàn)“莊園夢”的需求旺盛，有的經營者嗅此商機，將大棚改造后違法對外出租或銷售。

（二）監(jiān)管缺位。

相關主管部門對土地流轉及設施農業(yè)項目日常巡查等監(jiān)管措施不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理責任落實不夠，農村集體經濟組織依法管地用地意識不強，對可能出現(xiàn)的違法用地問題發(fā)現(xiàn)不及時，監(jiān)管不到位，為不法分子提供了可乘之機。同時，部分地方睜只眼閉只眼的執(zhí)法，讓經營者覺得有機可乘、有空可鉆，特別是對有些違法項目采取罰款措施就放松后續(xù)整改，讓經營者有交了小錢賺大便宜的想法。

（三）發(fā)展觀偏差

在一些地區(qū)，存在著把“發(fā)展第一要務”看作“發(fā)展是唯一任務”的錯誤思維，認為只要有利于本地經濟發(fā)展，只要不出大錯，就聽之任之，甚至慷國家之慨滿足地區(qū)小利。

（四）隱蔽性強

“大棚房”問題，多是以“農業(yè)大棚”、設施農業(yè)“看護房”“管理用房”為掩護，日常巡查很難發(fā)現(xiàn)，有的戴上“設施農用地”圖斑帽子逃避“衛(wèi)片”執(zhí)法，長期存在。

（五）整治難度大

“大棚房”問題多數(shù)牽扯土地流轉協(xié)議，涉及農民利益，有的農用地層層流轉后，簽訂陰陽合同逃避管理責任，導致基層政府和相關職能部門陷入兩難境地。部分違法經營者誤以為，對于流轉土地面積廣，建筑規(guī)模體量大，涉及群眾利益多的“大棚房”問題，地方政府出于維穩(wěn)考慮，不會下決心堅決整治，有了“生米已成熟飯”的僥幸心理。

三、防治“大棚房”問題的對策

專項行動開展半年以來，基本上根除了多年來積累下來的“大棚房”頑疾問題，各地各級依法用地意識普遍增強。當前，為切實鞏固整治整改成果，防止出現(xiàn)新的“大棚房”問題，筆者提出以下措施建議，以期進一步建立健全長效管理機制。

（一）嚴格規(guī)范農業(yè)園區(qū)管理

明確農業(yè)園區(qū)范圍，實現(xiàn)上圖入庫管理，將各級各類農業(yè)園區(qū)和農業(yè)產業(yè)融合發(fā)展用地按建設用地管理。進一步調整完善規(guī)劃，優(yōu)化各類用地布局，為農業(yè)產業(yè)園區(qū)建設提供用地空間保障。支持有條件的地方結合農業(yè)現(xiàn)代化建設、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展深化村規(guī)劃編制，統(tǒng)籌安排農村用地。在保持村建設用地規(guī)模不變的前提下，實施建新拆舊，盤活農村閑置、零星、低效用地。

（二）嚴格設施農用地范圍

根據生產與設施特點，將設施農業(yè)生產劃分兩種情形，即工廠化生產方式（有建、構筑物）的農業(yè)生產和傳統(tǒng)生產方式（有簡易設施）的農業(yè)生產。工廠化生產方式的農業(yè)生產所配建的建（構）筑物用地，按設施農用地管理。具體包括工廠化或規(guī)?；淖魑镌耘唷⑿笄蒺B(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖的生產設施用地、附屬設施用地和規(guī)?；r業(yè)種植的配套設施用地。傳統(tǒng)生產方式的農業(yè)生產所配建的簡易大棚溫室、畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施及看護房用地，不屬于設施農用地，按原地類管理。對于在各類休閑觀光度假場所和各類農業(yè)園區(qū)中興建的非農業(yè)生產設施，農村產業(yè)融合發(fā)展中興建的非農業(yè)生產設施，須辦理農用地轉用手續(xù)，按建設用地管理。

（三）嚴格控制設施規(guī)模

工廠化或規(guī)?；淖魑镌耘?、畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖的生產設施直接從事農業(yè)生產，其用地規(guī)模根據生產經營需要合理確定。附屬和配套設施輔助農業(yè)生產，根據生產特點和規(guī)模差異，對用地比例和用地規(guī)模實行上限控制。針對專項行動中發(fā)現(xiàn)的看護房嚴重超標甚至改變用途的突出問題，建議明確附屬設施中的看護房和管理用房一律按單層建設，看護房占地不得超過15，管理用房占地規(guī)模原則上控制在附屬設施總用地規(guī)模20%以內，規(guī)模化種植的初加工設施總占地不超過400。此外，對傳統(tǒng)生產方式的種植、養(yǎng)殖所需的簡易看護房，占地也不得超過15，簡易圈舍占地不得超過400。

（四）嚴格設施農用地備案管理

經營者需使用生產設施、附屬設施或配套設施用地的，應先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審提出用地申請，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農村集體經濟組織簽訂三方協(xié)議，按照土地復墾有關規(guī)定在專門賬戶中足額預存土地復墾費用，簽訂土地復墾費用使用監(jiān)管協(xié)議后，報縣級農業(yè)農村部門和自然資源部門備案。設施農業(yè)項目生產結束，經縣級農業(yè)農村部門審查同意后，經營者按土地復墾有關規(guī)定進行復墾。土地復墾驗收合格后，由縣級農業(yè)農村部門和自然資源部門將設施農用地予以注銷。

（五）嚴格落實設施監(jiān)管責任

嚴格落實設施農用地監(jiān)督和管理屬地負責制，壓緊壓實縣級主體責任。縣級農業(yè)農村部門和自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等在縣級政府統(tǒng)一領導下，將設施農用地納入日常管理，加強監(jiān)督，分工協(xié)作，形成聯(lián)動監(jiān)管機制。建立健全從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社開展巡查的網格監(jiān)管體系，全面壓實村一級的發(fā)現(xiàn)、報告責任，運用現(xiàn)代信息技術手段做好土地用途例行監(jiān)測?？h級農業(yè)農村部門加強設施農業(yè)建設和經營行為的日常監(jiān)管，在相關設施建成時，對是否改變農業(yè)用途等進行認定;對農業(yè)項目政府補貼使用情況進行跟蹤，發(fā)現(xiàn)擅自改變農業(yè)設施用途涉嫌騙取涉農補助資金的，堅決予以追回?？h級自然資源部門重點審查認定項目選址是否合理，土地復墾費用是否足額預存到位;設立設施農用地標示牌，接受公眾監(jiān)督;及時按有關規(guī)定開展執(zhí)法活動，查處設施農用地違法行為;及時做好土地利用變更調查和上圖入庫等工作;監(jiān)督經營者生產結束后按規(guī)定履行土地復墾義務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范土地流轉行為;落實土地復墾責任;及時發(fā)現(xiàn)、制止和督促糾正各類設施農用地違法行為。

（六）嚴格設施農用地執(zhí)法

縣級政府統(tǒng)籌農業(yè)農村部門和自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展聯(lián)動執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)、制止各類違法違規(guī)建設和使用農業(yè)設施，以及違法違規(guī)占用設施農用地行為，并督促指導經營者對違法違規(guī)行為整治整改到位。對未經備案動工建設的，應責令停止建設，經營者應及時申報補辦備案手續(xù);對擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設和經營的，應責令恢復土地用途和農業(yè)生產性質;對建設規(guī)模超過設施用地標準的，應拆除超占地的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。經營者拒不糾正的，撤銷用地備案，并按違法違規(guī)占用土地有關規(guī)定立案查處;違法占用破壞永久基本農田和耕地涉嫌刑事犯罪的，依法追究違法當事人刑事責任。設施農用地使用結束，經營者不復墾的，由縣級自然資源部門和農業(yè)農村部門使用經營者預存的土地復墾費用代為組織復墾，不足部分由經營者繳納，拒不繳納的，由縣級自然資源部門責令限期繳納;逾期不繳納的，按《土地復墾條例》第四十二條的規(guī)定處以罰款。設施農用地備案、監(jiān)管中，有關公職人員弄虛作假、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法追究相關人員責任。

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