價值制度技術：優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境的三維考量

梁滿艷

從早些年的城管執(zhí)法者和攤販之間的暴力執(zhí)法、暴力抗法到近幾年出現(xiàn)的城管柔性執(zhí)法攤販柔性抗法，到這一兩年又形成較為嚴重的沖突，城管執(zhí)法者與流動攤販間的互動一直是大家關注的焦點。城管執(zhí)法人員是在街頭這一開放式空間與公眾進行面對面、零距離互動的，其執(zhí)法成效必然受街頭空間治理的價值取向、制度要素、技術要素以及個體要素的影響與制約。以價值、制度、技術三個維度為基礎，深入分析城管街頭執(zhí)法環(huán)境惡化的基本前提、關鍵環(huán)節(jié)和根本因素，并從重塑城市治理價值導向、提升城管執(zhí)法制度執(zhí)行力和優(yōu)化執(zhí)法軟硬技術手段三個方面，提出了城管街頭執(zhí)法環(huán)境重塑的系統(tǒng)對策。

一、研究問題的提出

“城管”是城市管理和綜合行政執(zhí)法局的簡稱與俗稱，一般指向城管執(zhí)法人員。城管是城市治理的重要主體，隨著城市化進程不斷推進，城市管理行政執(zhí)法事業(yè)漸漸成為我國城市建設管理的一個重要組成部分，也成為展示城市建設管理水平的一個重要標志。流動攤販是指無固定門店，在城市街道、居民區(qū)、集貿(mào)市場周邊、學校、公園和廣場附近等隨意擺設攤點或走街串巷，未向工商行政管理部門登記注冊的個體性經(jīng)營活動。

受制于主客觀方面的因素，早些年，媒體與民間對城管與攤販間的沖突高度關注。近些年各地則浮現(xiàn)了“眼神執(zhí)法”“微笑執(zhí)法”“鮮花執(zhí)法”“美女執(zhí)法”等各種柔性執(zhí)法現(xiàn)象，似乎傳統(tǒng)“貓鼠游戲”下的城管執(zhí)法者與占道攤販處于一種“默契互動”共生狀態(tài)。學者們也紛紛對此類轉(zhuǎn)換進行探討。如中山大學政治與公共事務管理學院教授陳那波、盧施羽（2013）就以場域轉(zhuǎn)換中的默契互動為主題，探討中國“城管”在與攤販互動中出現(xiàn)的自由裁量行為的幾種類型及其各自內(nèi)在邏輯。貴州大學公共管理學院副教授楊志軍（2017）以“流動中的博弈”和“靜默中的盯守”兩種狀態(tài)概括城管和攤販間的“互動”關系。中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士生劉升（2016）以漢正街城管執(zhí)法人員為研究對象，認為城管與攤販的交往邏輯逐漸從沖突走向合謀。武漢大學政治與公共管理學院博士生劉超（2016）則認為在城管與攤販二者權力的長期互動中出于自我保護的考慮，形成了雙方保持高度默契的“試錯空間”。這些研究確實一方面豐富擴展了街頭行政理論的內(nèi)涵與外延，也對構建我國城管和攤販間良性互動提供了一些經(jīng)驗與參考方案。無可否認，不管是早些年的城管執(zhí)法者和攤販之間的暴力執(zhí)法、暴力抗法（尤以2013年為甚），還是近些年來的城管柔性執(zhí)法攤販柔性抗法，到近期又形成較為嚴重的沖突，城管執(zhí)法者與攤販間的互動一直是民間以及新聞媒體關注的焦點。

從這些反反復復的經(jīng)驗事實出發(fā)，反思民間稱之為最委屈群體的城管與最弱勢群體的攤販畸形互動背后的原因，特別是思考街頭環(huán)境特征對二者互動關系的影響與制約是從深層次上解決當前解決城市管理工作難題，打造“共建、共治、共享”社會治理格局的必然要求。

二、城管與攤販畸形互動的原因剖析

城管執(zhí)法是在“街頭”這一敞開式的獨特空間開展的，正如英國社會學家安東尼·吉登斯所言，街頭“決不是某種確定的坐標體系，而是積極活動的身體面向任務的情境定位。天津師范大學政治與行政學院教授韓志明（2011）也指出“‘街頭不是對工作場景的直觀描述，而是對街頭官僚與公民直接打交道的工作界面的一種高度抽象，是定義街頭官僚的一種空間的隱喻”。因此，城管執(zhí)法人員與攤販互動必然受街頭空間治理的價值取向、制度要素、技術要素以及個體要素的影響與制約。

（一）街頭輿論促使執(zhí)法主體逆向選擇

一方面，城管執(zhí)法對象多為下崗工人、無業(yè)游民等生活困難、缺乏保障的弱勢人群，若城管與攤販發(fā)生了沖突，街頭的開放性會使利益無關者迅速加入到執(zhí)法現(xiàn)場進行圍觀，圍觀群眾常會指責執(zhí)法人員欺侮老百姓，街頭輿論加大了城管人員的外在壓力，否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法正當性;而在開放的街頭空間，執(zhí)法對象傾向于把事情鬧大尋求輿論支持，城管執(zhí)法人員為了規(guī)避風險而放松執(zhí)法，導致城管執(zhí)行不力。另一方面，街頭的開放性使街頭環(huán)境不同于“辦公室環(huán)境”。街頭空間有多種利益主體與利益訴求，有人需要整潔干凈的城市環(huán)境與便利的城市交通，有的需要自由開放的城市空間謀生。街頭空間的占有使用、支配控制、管理監(jiān)督，實際上就是多利益主體互動的結果。作為城市形象與作為生存空間的街頭在職業(yè)角色與工作理念上存在相當劇烈的沖突。在執(zhí)法的時候，城管工作人員盡管是按規(guī)定和相關要求執(zhí)法，但卻往往備受輿論壓力，這一壓力會使城管工作人員感到冤屈，影響其執(zhí)法主動性。

（二）執(zhí)法主體自身特征加劇了街頭執(zhí)法困境

城市管理行政執(zhí)法是加強城市管理、優(yōu)化城市環(huán)境與秩序的必要手段。但城管部門的執(zhí)法主體資格及其執(zhí)法能力素養(yǎng)不斷遭到學界與社會的質(zhì)疑。一方面，城管隊伍力量薄弱，難以滿足日常工作需要。在城管隊伍中按照身份的不同一般有兩類人員，一類是具有執(zhí)法權的國家公務員，一類是臨時聘任的協(xié)管。如長沙市某區(qū)大隊某中隊，其內(nèi)部結構為8+4，即8個執(zhí)法人員加上4個特勤人員，同時加上4-5個協(xié)管員（歸屬街道辦）的輔助。管轄范圍大，巡邏區(qū)域廣，人力不足，巡邏執(zhí)法時間有限，導致攤販反復回潮。另一方面，部分城管執(zhí)法人員法治素養(yǎng)欠缺，執(zhí)法自由且隨意。城管執(zhí)法人員是城管集中行政處罰權的執(zhí)行者和實施者，要求執(zhí)法人員要掌握一定的行政執(zhí)法業(yè)務知識，有良好的溝通能力與法治素養(yǎng)，擁有處理突發(fā)事件的基本技能。但部分城管執(zhí)法人員執(zhí)法能力不足，在執(zhí)法過程中不能冷靜處理，導致沖突的發(fā)生，特別是一些城管隊員隨意裁量自由裁量權，導致行使的權力遠超出法定權力，執(zhí)法方式長效性欠缺，暴力執(zhí)法與柔性執(zhí)法交替出現(xiàn)，都是城管執(zhí)法“自由化”的表現(xiàn)。加上不具備執(zhí)法主體資格的協(xié)管隊員越位，加劇了執(zhí)法沖突。

（三）城管街頭執(zhí)法的制度性支持長期缺位

制度建設是制度執(zhí)行主體運行的依據(jù)與有力束縛。城管執(zhí)法部門自1997年成立以來直至2017年，我國尚未出臺城管執(zhí)法權與執(zhí)法規(guī)范方面的獨立法規(guī)，單獨立法的缺失導致出現(xiàn)各具地方特色城管執(zhí)法權，城管長期性地“借法執(zhí)法”，執(zhí)法活動經(jīng)常性地面臨“師出無名”“底氣不足”之質(zhì)疑。城管執(zhí)法是維護城市秩序、進行城市治理的必要手段，歷史與經(jīng)驗告訴我們，執(zhí)法權力的運行必須要有法制約束與限制，但城管執(zhí)法的權力清單與責任清單的雙重缺失導致權責不明晰、執(zhí)法不規(guī)范，為執(zhí)法權濫用提供了可乘之機。加上監(jiān)督制度不健全，各地出現(xiàn)城管執(zhí)法自由化現(xiàn)象。

（四）執(zhí)法對象特征使街頭執(zhí)法困難重重

據(jù)街頭調(diào)查，流動商販具有以下幾個特點。從圖示可見，流動商販一半以上為中年人，上有老下有小，家庭負擔大;流動商販主要來源于農(nóng)民工、下崗工人和無業(yè)、待業(yè)人員，沒有特殊技能，文化水平也較低。而流動擺攤這一職業(yè)具有零門檻、投資少、規(guī)模小、經(jīng)營自主性較強的特征，這些特征與社會弱勢群體結合便產(chǎn)生了流動攤販群體。

街頭成為城管與攤販謀生的共同場所，但是城管是城市管理執(zhí)法權的行使者，而流動攤販則是被管理的對象，二者之間的角色差異易于激化攤販與城管間的對立關系。被管理者的多元利益訴求常與城市執(zhí)法所追求的一元目標以及具體要求不相協(xié)調(diào)甚至矛盾或背離，這些客觀困難的存在使得城管執(zhí)法常常處于因各地政府所要追求的城市管理目標不能無縫對接市情民生的現(xiàn)實需求而產(chǎn)生堆積起來的矛盾交織中。城管執(zhí)法不被理解、接受，甚而遭遇敵視乃至抗拒。社會支持的乏力使城管執(zhí)法缺乏良好的群眾基礎。流動攤販因與城市市民的部分生活需求相關而擁有龐大的消費群體。在快節(jié)奏的現(xiàn)代城市，流動攤販提供的服務快捷順道受到很多市民的喜愛。此外，“無照攤販是在改革開放之后，各地政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟才將無照攤販作為違法處理的。這一規(guī)定在社會中缺乏足夠的基礎和共識”。一方面是流動攤販的存在方便了大部分的消費者，另一方面兩者之間不存在的直接利益沖突，這樣的相生關系使城管執(zhí)法群眾基礎不牢，執(zhí)法更為艱難。

三、優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境的三維思考

鑒于街頭空間治理的價值取向、制度要素、技術要素以及個體要素建構了城管街頭執(zhí)法環(huán)境，因此優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境需要從價值、制度、技術三個維度進行考量。

（一）價值訴求：城市治理要始終堅持以人民為中心

人民是城市的主人，城市政府要把實現(xiàn)好維護好最廣大人民群眾（當然包括弱勢群體）的根本利益作為城市管理執(zhí)法工作的目的和依歸。城市政府要強化城市管理的公共服務性質(zhì)與服務功能，堅持人民共享的價值追求。2017年5月1日起施行的《城市管理執(zhí)法辦法》第三條明文規(guī)定“城市管理執(zhí)法應當遵循以人為本、依法治理、源頭治理、權責一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。提高城市管理和公共服務水平，要牢固樹立為人民管理好建設好城市的理念，正如李克強總理在2019年3月5日的《政府工作報告》中指出“新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷”。城市管理執(zhí)法要把服務管理與管制管理相統(tǒng)一，側重于服務管理。面對流動攤販現(xiàn)象，城管不應該只是做末端的清除，而應該堅持“疏堵結合、以疏為主”，尊重執(zhí)法對象，多溝通，善說服，慎處罰，突出服務為先。城管與流動攤販有角色訴求沖突，但是這些矛盾都是內(nèi)部矛盾，只有強化城市管理的公共服務性質(zhì)，才能從根本上取得執(zhí)法對象的認可與積極配合。

（二）制度規(guī)范：提升城管街頭執(zhí)法制度執(zhí)行力

2015年起，我國城市管理執(zhí)法規(guī)范化進程逐步推進。住房和城鄉(xiāng)建設部于2017年開始主管全國城市管理工作。同年通過并施行的《城市管理執(zhí)法辦法》結束了城市管理執(zhí)法近30年的法制缺失。但有了統(tǒng)一的城管執(zhí)法規(guī)范，更需要制度貫徹執(zhí)行到位，即要強化制度執(zhí)行力。為此，一是要強化制度執(zhí)行主體建設。要結合各個城市與城市管理執(zhí)法工作實際，執(zhí)法力量下沉配備。注重對城管執(zhí)法人員進行執(zhí)法素養(yǎng)培訓，提升執(zhí)法人員業(yè)務能力。結合城管職業(yè)與職位特點，建立城管序列的職務職級并行及晉升制度。與此同時，還要嚴格規(guī)范協(xié)管隊伍的招聘與管理，按照城市管理執(zhí)法的特點，錄用具備良好道德品質(zhì)與法治意識的社會人員，特別是嚴格貫徹中央政府的要求，做到“協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執(zhí)法工作?！倍且七M執(zhí)法模式創(chuàng)新。探索多部門聯(lián)合執(zhí)法，強化社會治理聯(lián)動機制建設，可以探索“四位一體”巡查制度;探索“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式。積極實施“律師駐隊工作”模式，為城管執(zhí)法和被執(zhí)法對象雙方提供法律保障。三是建構多主體協(xié)同治理機制，推進城市管理“善治”。提升城管執(zhí)法人員執(zhí)行力要在認識城管執(zhí)法過程的政治屬性和權衡各方合理利益需求的基礎上，“嵌入”監(jiān)管對象，采取事前規(guī)劃引導與民眾認可。逐步構建起與規(guī)范街頭流動攤販相關的城市管理部門間的協(xié)商議事機制與協(xié)作治理機制，并搭建社區(qū)、市民以及攤販共同參與城市治理的協(xié)同機制。這種協(xié)同治理執(zhí)法模式既能兼顧城市弱勢群體的利益與生存空間，方便市民生活，也能創(chuàng)造一個健康和諧的社會秩序，提升城市的整體品質(zhì)，又能降低執(zhí)法阻力和成本，提升執(zhí)法成效，這是一個多贏的結果。

（三）技術優(yōu)化：加強城管執(zhí)法的軟技術與硬技術建設

城管街頭執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)化需要價值的指引、制度的形塑，但要使城管街頭執(zhí)法環(huán)境，還需要技術層面的支撐。主要包括加強城管執(zhí)法的軟技術與硬技術建設。加強軟技術建設就是要提升城管執(zhí)法人員執(zhí)法素養(yǎng)。在現(xiàn)場執(zhí)法活動中，執(zhí)法隊員與相對人的第一接觸就是語言接觸，其語言技巧對整個執(zhí)法活動的順利進行起到至關重要的作用。當前執(zhí)法隊員一定程度上存在口頭語言不規(guī)范、肢體語言不嚴肅、宣傳親和不明顯、教育心態(tài)不平等等問題。為此，首先，城管隊員要牢固樹立“依法行政、執(zhí)法為民”的思想觀念，提高政策理論水平，特別是加強行政執(zhí)法所需的法律法規(guī)相關業(yè)務知識學習和理解。其次，執(zhí)法與語言文明規(guī)范，舉止穩(wěn)健謙和。面對不同的執(zhí)法對象，隊員堅持在耐心說服教育的基礎上，善于依法教育，做到道理上要服人，才能確保執(zhí)法活動順利進行。這樣既能真正地推行“嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法”，又能讓管理對象心悅誠服地接受，還可以塑造城管隊伍的良好形象。加強硬技術建設是針對執(zhí)法工具而言?！昂唵?、粗暴、不需要什么技術含量”——許多人對城管執(zhí)法有著這樣的刻板印象。事實上，城管執(zhí)法恰恰是一項亟須智慧和技術支撐的執(zhí)法行為。一是要嚴格落實執(zhí)法人員持證上崗制度，執(zhí)法標志標識統(tǒng)一化，推行執(zhí)法全過程記錄制度，推進執(zhí)法公開。堅持處罰與教育相結合的原則，多做說服溝通工作，加強教育、告誡、引導。二是要加快數(shù)字化城市綜合管理信息系統(tǒng)建設，充分運用數(shù)字化城市管理平臺，利用好現(xiàn)有的城管通等技術化手段。

優(yōu)化城管街頭執(zhí)法環(huán)境，除了價值、制度、技術三個維度，還要營造輿論環(huán)境，做好街頭執(zhí)法秩序的群眾支持工作。城市政府要加強對各地城市管理執(zhí)法先進典型的正面宣傳與經(jīng)驗交流，使全社會建立一種更為全面的法治觀;提高市民對城市經(jīng)濟秩序和交通秩序、食品安全、環(huán)境衛(wèi)生等方面的認識與自我要求;培養(yǎng)城市居民的公民精神，樹立城市秩序與城市環(huán)境是一種公共物品，城市治理是一種公共需求的意識。如此形成有助于城管執(zhí)法工作的輿論導向，共同助力美好城市建設。

（責任編輯：張進雅）