重慶提升城市行動的“五長制+網格化”

鄒東升　李璦萱

城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，隨著城市體量的不斷擴大、結構日趨復雜，城市治理的難度和挑戰(zhàn)越來越大。黨的十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。目前，重慶80%以上的經濟總量、60%以上人口聚集在城市，城市管理成為推動重慶高質量發(fā)展的“火車頭”。為全面提升城市綜合管理服務水平，推進“三生三宜”品質城市建設，重慶市渝中區(qū)率先提出了“五長制”，即根據(jù)街道、道路、巷子、居民樓和沿線商鋪對城市進行劃分，分別設立街長、路長、巷長、樓長、店長，對城市的環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、市政設施、園林綠化等綜合事務進行管理。在“五長制”的基礎上，重慶市創(chuàng)造性提出了“五長制+網格化”這一新型治理模式。將“五長制”納入到“網格”中，在主干道、背街小巷、樓棟、門店等點線區(qū)域推行“五長制”，以社區(qū)為片，整合城管、綜治、安監(jiān)等基層網格，在面上推行“網格化”，“五長”協(xié)同“網格長”一起發(fā)現(xiàn)城市治理中公安、工商、環(huán)保、治違等問題，督促有關部門進行整改，并及時反饋。通過“多網合一”，將城市治理中的綜合管理服務問題一網打盡，促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助推實現(xiàn)“大城智管、大城細管、大城眾管”的城市管理新途徑。

一、打造共建共治共享的城市治理新格局

（一）“五長制+網格化”建立人人參與的大城管工作機制

重慶市九龍坡區(qū)通過將“五長制”納入到“網格”中，在主干道、背街小巷、樓棟、門店等點線區(qū)域推行“五長制”。以社區(qū)為片，整合城管、綜治、安監(jiān)等基層網格，在面上推行“網格化”，把“五長制”的點線管理和“網格化”的面上治理結合起來，統(tǒng)籌管理治理市容環(huán)境、調處社會矛盾、解決群眾反映的各類困難問題，推動建立一套“人人參與、全民管城、共建共治、和諧宜居”的大城管工作機制。

“五長制+網格化”以各鎮(zhèn)街管轄范圍為基礎，在組織架構上按照屬地管理原則設立街長，逐級設立路長、巷長、樓長、店長，網格化逐級設立片長、網格長、網格助理。下設“五長制+網格化”辦公室（簡稱“街網辦”）作為常設議事機構，由鎮(zhèn)街黨（工）委書記兼任辦公室主任，鎮(zhèn)街行政主要負責人和共建單位主要負責人兼任辦公室副主任，統(tǒng)籌“五長制+網格化”工作的實施。街長由區(qū)級領導擔任，路長由道路沿線重點社會單位負責人或人大代表、政協(xié)委員擔任，巷長由常駐居民中的黨員代表、居民代表、志愿者等擔任，樓長由常住居民代表擔任（或兼任），店長由門店經營者或企事業(yè)單位負責人擔任。街長負責統(tǒng)籌協(xié)調、指揮調度轄區(qū)城市綜合管理各項工作;定期聽取轄區(qū)內城市管理工作推進情況，推進重難點問題的協(xié)調解決。路長、巷長、樓長、店長分別落實責任區(qū)域內的環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、市政設施、園林綠化等城市綜合管理工作，落實“門前三包”責任。

（二）“五長制+五項流程”推動部門聯(lián)動落實城市管理職責

重慶市南岸區(qū)“五長制”的推行堅持屬地負責為主、部門支持聯(lián)動的原則，由街長、路長、院長、樓長、小區(qū)長構成，與其他重慶市各區(qū)縣相比，南岸區(qū)將“五長制”的重點放在了“街長制”的推行上。在組織架構上，由區(qū)長擔任“五長制”總長，相關部門主要負責人和鎮(zhèn)街黨政主要領導為全區(qū)“五長制”領導小組成員。其他各鎮(zhèn)街“五長制”人員的確定，特別是負責人的確定，原則上按照群眾代表、骨干志愿者代表、黨員志愿者代表、社區(qū)工作人員、鎮(zhèn)街工作人員或班子成員的順序排列，因地、因事、因人制宜組建工作隊伍。

在工作職責上，“五長”主要負責落實責任區(qū)域內的環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、市政設施，并主動落實“門前五包”責任。五長遵循“一看、二問、三勸、四上報、五落實”的工作流程，“一看”即發(fā)現(xiàn)問題;“二問”即詢問具體隋況;“三勸”即對當事人進行勸導;“四上報”即遇到不能解決的問題時向上級匯報;“五落實”即得到上級反饋后，負責落實相應情況。按照該工作流程可以快速處置各類城市綜合管理服務問題，落實全區(qū)范圍內的城市管理工作。

（三）“五長制+五位一體”建立“智慧城管”模式

重慶市江北區(qū)建立“五長制+五位一體”的管理模式，以城市為對象、街鎮(zhèn)為基礎、社區(qū)（村）為單位、街巷（道路、小區(qū)、樓幢）為單位，以公共服務、社會治理、文明城區(qū)、城市管理、安全生產為重點，以智慧城市管理信息平臺為載體，以及時發(fā)現(xiàn)問題和快速處置問題為手段，以解決群眾最關心最直接最現(xiàn)實利益問題為核心的城市綜合治理網格體系。主要通過設立四級網格建立城市綜合治理網格體系，將“五長制”納入到基礎網格中。一級網格為區(qū)級網格，負責管理全區(qū)網格，由區(qū)級督察長、區(qū)級網格長組成，并在城市管理局中設立了網格辦公室，作為常設議事機構，統(tǒng)籌協(xié)調網格化管理工作。二級網格為街鎮(zhèn)網格，負責管理社區(qū)網格和村網格，由街鎮(zhèn)督察長、街鎮(zhèn)網格長組成。三級網格為社區(qū)（村）網格，負責管理基礎網格，由社區(qū)（村）督察長、社區(qū)（村）網格長組成。四級網格為基礎網格，是最小的單元網格，由督察長、網格長和網格員組成。其中網格管理員由街長、警長、樓長、片長、巡長組成，即“五長制”。警長由警務人員擔任，負責城市安全;樓長由綜治特邀員和安全員擔任，負責城市管理中的綜治問題;片長由社會服務員擔任，旨在為群眾解決問題;巡長則由城管監(jiān)督員擔任，負責責任區(qū)域內的巡查事宜。融合網格化管理模式，江北區(qū)進一步提出了智慧城管信息系統(tǒng)，構建集感知、分析、服務、指揮、監(jiān)察“五位一體”的智慧管理模式。該模式是智慧城市的重要組成部分，是基于數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)，綜合應用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術和手段，實現(xiàn)城市“泛感知、智應用、大數(shù)據(jù)、網格化、精細化”的綜合管理。

二、提升行動為城市治理注入活力

（一）助推實現(xiàn)“大城智管”

1.利用大數(shù)據(jù)，提升問題處置效率

重慶市依托大數(shù)據(jù)構建了“區(qū)一街一社區(qū)”智慧城管網絡，通過建立數(shù)據(jù)庫和智慧管理軟件系統(tǒng)，整合了轄區(qū)內所有小區(qū)、道路、企業(yè)單位、在建工地、人員、設施、綠化、違法建筑、環(huán)境保護等基礎數(shù)據(jù)。打造了集政策信息、安防監(jiān)控、社區(qū)輿情、精準幫扶、社會綜合治理等多種政府公共服務項目的一站式管理平臺。以街道數(shù)字城管分中心為基礎，增設了黨群、案件、綜治、食（藥）監(jiān)、交通等坐席人員，運用智慧軟件整合報事渠道，優(yōu)化問題分級處理流程，確保問題得到及時、快速、有效的解決，提高了問題處理率。依托“區(qū)一街一社區(qū)”智慧城管網絡和綜合巡查云平臺APP，九龍坡區(qū)建立了“管辦分離、快速響應、及時處置、有效反饋”的問題處理機制，強化了“五長制+網格化”與公安（派出所、交巡警）、城管（市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、執(zhí)法）、綜治（信訪維穩(wěn)、司法調解）等專業(yè)隊伍聯(lián)動，提高了問題“發(fā)現(xiàn)、交辦、處置、反饋”全流程的效率。五長與網格長等負責巡查發(fā)現(xiàn)問題，城管、綜治、公安等專業(yè)執(zhí)法隊伍負責處置問題，“五長制+網格化”辦公室（以下簡稱“街網辦”）負責督促協(xié)調問題整改。通過“五長制+網格化”的點線面管理，拓展了發(fā)現(xiàn)問題的領域;通過專業(yè)隊伍聯(lián)動，暢通了問題交接辦理的渠道;通過監(jiān)督協(xié)調，提高了問題處置反饋效率。

2.構建智慧城市信息系統(tǒng)，全方位助推實現(xiàn)“智管”

智慧城管信息系統(tǒng)是基于數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)，綜合應用物聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術和手段，對城市綜合管理、服務的全要素構建集感知、分析、服務、指揮、監(jiān)察“五位一體”的智慧管理模式。基于智慧城市信息系統(tǒng)實現(xiàn)了城市“泛感知、智應用、大數(shù)據(jù)、網格化、精細化”的綜合管理。同時融合網格化管理，基于數(shù)字城管單元網格，劃分基礎網格作為城市綜合管理的基本單位，對網格內的人、地、事、物、情、組織和單位等信息進行監(jiān)控、采集、立案、辦案、結案的管理過程。通過構建智慧城管信息系統(tǒng)，使互聯(lián)網與網格化管理相融合，打造智慧城區(qū)，全方位助推實現(xiàn)“智管”。

“1322”架構包含一個大數(shù)據(jù)中心、三大管理平臺（綜合監(jiān)管、業(yè)務管理、惠民服務與市民參與平臺）、兩個運行支撐（大數(shù)據(jù)分析、城市管理信用評價體系）、兩個智能輔助（物聯(lián)網、城市管理監(jiān)督指揮大廳）。依托該架構，江北區(qū)建立了智慧市政設施管理系統(tǒng)、智慧城市照明管理系統(tǒng)、智慧市容環(huán)衛(wèi)管理系統(tǒng)、智慧水務監(jiān)督管理系統(tǒng)、智慧園林（公園）管理系統(tǒng)、智慧風景（名勝）管理系統(tǒng)、智慧城管執(zhí)法管理系統(tǒng)，打造了“智慧城區(qū)”，助推實現(xiàn)“大城智管”。

（二）助推實現(xiàn)“大城細管”

1.“點線面”共建共促，實現(xiàn)城市“無死角”治理

九龍坡區(qū)的“五長制+網格化”整合了城管、綜治、安監(jiān)等基層網格，實現(xiàn)了“多網合一”，將城市管理的觸角延伸到了多個領域、每個角落。圍繞推行“馬路辦公”、落實“門前三包”責任制，九龍坡在主干道、背街小巷、樓棟、門店等點線區(qū)域推行“五長制”。以社區(qū)為片，整合城管、綜治、安監(jiān)等基層網格，在面上推行“網格化”。通過四級網格將“五長制”納入其中，五長協(xié)同網格長一起統(tǒng)籌管理治理市容環(huán)境、調處社會矛盾、解決群眾反映的各類問題。結合“五長制”的點線管理和“網格化”的面上治理，兼顧“面子”“里子”共建共促，推動和諧、宜居的城市建設，助推實現(xiàn)“大城細管”。

九龍坡推行“三本臺賬機制”，提升了城市管理的精細化水平。通過“基礎臺賬”明確各主體的責任;通過“工作臺賬”實時跟進“馬路力公”情況;通過“問題臺賬”隨時隨地發(fā)現(xiàn)并解決問題。具體而言，“基礎臺賬”包括責任路段、網格的起止點、面積、市政設施、綠化苗木、攤點數(shù)量等與城市管理相關的基礎數(shù)據(jù)，以及負責設施維護、綠化管護、清掃保潔、城管執(zhí)法、治安管理、交巡管理等人員的名單、聯(lián)系電話?！肮ぷ髋_賬”包括工作開展情況、制度建設落實情況、“馬路辦公”記載情況等?！皢栴}臺賬”包括巡查發(fā)現(xiàn)、上報匯總的所有問題，以及相應的解決措施、辦理結果?！叭九_賬”隨時更新、隨時查看，做到了“管理上精雕細刻、服務上精耕細作、技術上精益求精”，提升了城市治理的精細化水平。

2.建立作業(yè)標準機制，提升城市治理精細化水平

南岸區(qū)建立了常態(tài)化、精細化的作業(yè)標準機制，由區(qū)城管局牽頭負責，全面排查梳理城市綜合管理責任區(qū)域出現(xiàn)的“插花飛地、路中為界、交叉混亂、責任盲區(qū)”等問題，按照“界限清晰、盡量成片、權責配套、沒有盲區(qū)、作業(yè)高效”等原則進一步明確責任到位。為使市民及時了解相關政策，南岸區(qū)組織開展了形式多樣的宣傳活動，大力推廣普及城市綜合管理服務的工作標準，提升基層“五長”、廣大群眾對城市品質提升的知曉率和城市綜合管理標準的普及率，夯實城市綜合管理的群眾基礎。為更好地服務群眾，幫助群眾解決問題，各街鎮(zhèn)、各經濟板塊、經開區(qū)相關部門建立了“五長制”信息公示制度，在街區(qū)醒目位置，統(tǒng)一制作、規(guī)范張貼“五長制”公示牌，主動亮明身份。有效整合環(huán)衛(wèi)保潔公司作業(yè)人力、機具資源，最大限度實行分片區(qū)確定環(huán)衛(wèi)公司進行統(tǒng)一作業(yè)，進一步規(guī)范環(huán)衛(wèi)作業(yè)標準，加強對環(huán)衛(wèi)作業(yè)公司的巡查、考核管理力度。南岸區(qū)建立的常態(tài)化、精細化的作業(yè)標準機制，為實現(xiàn)“大城細管”開辟了新的管理途徑。

（三）助推實現(xiàn)“大城眾管”

重慶市創(chuàng)設的“五長制+網格化”，融入了政府、社區(qū)、市民等多元治理主體，通過跨部門合作，形成了政府負責、社區(qū)引領、市民參與的良性互動局面，在一定程度上消除了城管“塔西佗陷阱”。通過建立“議事協(xié)調機制”，借助議事平臺，開展議事活動，形成了政府與社區(qū)、市民共商共建的良好局面。

“五長制+網格化”融入了政府、社區(qū)、市民等多元治理主體，構建了政府負責、社區(qū)引領、市民參與的協(xié)同治理機制，打造了共建共治共享的社會治理格局。在“五長制+網格化”組織架構中，街長由區(qū)領導擔任;“街網辦”主任、片長由街鎮(zhèn)黨工委書記兼任，負責兜底和統(tǒng)籌協(xié)調，扮演著“元治理角色”，體現(xiàn)了政府負責。路長由社會單位負責人或人大代表、政協(xié)委員擔任;網格長由街鎮(zhèn)干部或社區(qū)干部擔任;并在各個街道引入了社會企業(yè)參與城市治理，提供資金和人員等支持，體現(xiàn)了社區(qū)引領。巷長、店長、樓長、網格助理均由黨員、志愿者、商戶責任人等普通市民擔任，負責勸導、督促或上報問題，體現(xiàn)了公民參與?！拔彘L制+網格化”使每一個人參與到城市治理過程中，助推實現(xiàn)“大城眾管”。

基于“五長制+網格化”多元主體共治的組織架構，九龍坡區(qū)建立了議事協(xié)調機制。各鎮(zhèn)街在社區(qū)和居民小區(qū)、院落開辟了專門的議事場所，為轄區(qū)居民、商戶提供交流、協(xié)商問題的議事平臺，由社區(qū)干部、網格長、網格助理、路長、巷長、樓長等定期組織開展議事活動，宣傳政策法規(guī)，收集群眾意見，協(xié)商解決問題。議事協(xié)調機制為社區(qū)、市民參與城市管理提供了平臺和機會，使協(xié)同治理落到了實處，推動了大城眾管、共建共治。

重慶市南岸區(qū)通過“五長制+網格化”將城市治理職能職責延伸到鎮(zhèn)街、村（社區(qū)），推動了工作處置聯(lián)動和執(zhí)法聯(lián)動。文明辦、城管局聯(lián)動各鎮(zhèn)街廣泛動員社會單位落實“門前五包”責任制（負責環(huán)境衛(wèi)生、市政設施、園林綠化、市容秩序、文明勸導）。并組織開展“大城眾管”活動，發(fā)動全民參與城市治理，并整合常態(tài)化文明勸導活動。通過黨員、干部帶頭示范，積極發(fā)動志愿者，帶動市民“上街清垃圾、牽手做勸導、清洗防護欄、清除牛皮癬、幫助老弱殘”，形成“大城眾管”合力。通過實行全域城管、全民城管的聯(lián)動機制，加強了各區(qū)政府、政府各部門之間的聯(lián)系，提高了城市治理的效率。同時鼓勵企業(yè)、市民等多元主體參與城市管理，提高了公民參與積極性，實現(xiàn)了公民參與，為助推實現(xiàn)“大城眾管”注入了活力。

（責任編輯：黃荔）